□鄭麗

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。社會(huì)資本作為PPP市場(chǎng)供給端的主體，主要來(lái)源于央企、地方國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等市場(chǎng)主體。由于民營(yíng)資本參與PPP可以更有效地促進(jìn)政府投資項(xiàng)目決策的有效性，更有利于提高資本管理水平和運(yùn)營(yíng)能力效率，國(guó)家部委相繼發(fā)布了一系列鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP的政策文件。但研究顯示，民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域中的市場(chǎng)份額仍有待進(jìn)一步提升。

發(fā)展現(xiàn)狀

從全國(guó)看，民營(yíng)資本在我國(guó)PPP領(lǐng)域的市場(chǎng)份額呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。2015年，民營(yíng)、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體兩類項(xiàng)目占已落地項(xiàng)目總數(shù)的55.7%，投資規(guī)模占已落地項(xiàng)目總投資規(guī)模的35.5%；2016年底，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別為51%、45%；到了2017年底，民營(yíng)、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體兩類項(xiàng)目數(shù)合計(jì)280個(gè)、投資額4948億元，分別僅占落地項(xiàng)目數(shù)、投資額的46.9%和32.3%。

從浙江看，民營(yíng)資本在PPP項(xiàng)目的參與度呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2016年，民營(yíng)企業(yè)在浙江已落地簽約的PPP項(xiàng)目中的數(shù)量占比為38%；2017年，民營(yíng)企業(yè)類PPP項(xiàng)目70個(gè)，投資1115.5億元，在浙江已落地簽約的PPP項(xiàng)目中的數(shù)量和項(xiàng)目總投資占比分別為62.5%、63.3%。其中，杭紹臺(tái)高鐵作為國(guó)家首批引入社會(huì)資本的8個(gè)鐵路示范項(xiàng)目之一，于2017年9月正式在杭簽約，這是我國(guó)首條民營(yíng)資本控股的高鐵PPP項(xiàng)目，標(biāo)志著鐵路投融資體制改革邁入新階段，是我國(guó)鐵路改革發(fā)展史上具有里程碑意義的大事。

浙江省與我國(guó)其他眾多開展PPP項(xiàng)目的地區(qū)相比，民營(yíng)資本參與PPP的積極性相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較高的。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，浙江省本身就是全國(guó)民間投資活躍度較高的省份，而且與全省固定資產(chǎn)投資中民營(yíng)資本的投資情況相比，民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域的參與度還有很大的提升空間。2017年，浙江民間投資占全省固定資產(chǎn)投資總額的58.3%，投資額為18152億元，是民營(yíng)企業(yè)在PPP領(lǐng)域1115.5億元投資的16倍。

困難和問(wèn)題

PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻較高。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期的服務(wù)能力，意味著社會(huì)資本不僅要能確保各類資源的長(zhǎng)期投入，而且要能根據(jù)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)不同階段的需要合理調(diào)整資源的配置。這就使得各方面資源較多、業(yè)務(wù)范圍較廣的國(guó)企、央企更具備參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，而民營(yíng)資本的資源調(diào)配能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力就顯得相對(duì)較弱。更何況，為了規(guī)避因金融體系、信用體系不夠健全帶來(lái)的影響，地方政府在PPP項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中往往會(huì)對(duì)聯(lián)合體的數(shù)量、資質(zhì)、出資比例做出約定，甚至部分項(xiàng)目直接禁止以聯(lián)合體形式參與，使得大量具備專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)能力但出資能力不強(qiáng)的民營(yíng)資本和具備出資能力但缺乏專業(yè)服務(wù)能力的民營(yíng)資本無(wú)法優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)。

民營(yíng)企業(yè)的融資難度大。PPP項(xiàng)目的資金投入大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本方的注冊(cè)資本金、資產(chǎn)規(guī)模有較高要求。為達(dá)到資金方面要求，社會(huì)資本方必然需要融資。而目前金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP領(lǐng)域的信貸投放比較謹(jǐn)慎，對(duì)于質(zhì)押擔(dān)保能力弱的民營(yíng)企業(yè)的信貸更是慎之又慎；而非金融企業(yè)的債務(wù)融資工具又非常有限，以短期融資券、中期票據(jù)等為主。為了獲得項(xiàng)目啟動(dòng)資金，民營(yíng)企業(yè)有時(shí)不得不向信托公司、小額貸款公司借用資金，融資成本較高。與此相反，央企、地方國(guó)企往往融資渠道暢通，較容易獲得大量金融資源，融資成本也較低。民營(yíng)企業(yè)融資成本上的劣勢(shì)，既嚴(yán)重影響了項(xiàng)目報(bào)價(jià)，又大幅度擠占了利潤(rùn)空間，大大制約了民營(yíng)企業(yè)持續(xù)參與PPP項(xiàng)目的能力。

PPP項(xiàng)目的收益率和退出機(jī)制尚不明確。社會(huì)資本方是否參與PPP模式，衡量的第一指標(biāo)是能否盈利。而PPP項(xiàng)目投資回報(bào)周期通常在二三十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，民營(yíng)企業(yè)擔(dān)憂隨著政府換屆，政府會(huì)不履約、不認(rèn)賬，面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等各方面的風(fēng)險(xiǎn)太大，投資收益率較難預(yù)測(cè)。同時(shí)，現(xiàn)在PPP項(xiàng)目公司股權(quán)投資、債權(quán)投資在資本市場(chǎng)的退出路徑尚不明確，PPP股權(quán)交易模式也尚處于摸索階段，一定程度上也加劇了民企的觀望態(tài)度。

對(duì)策思考

政府推廣PPP模式的根本目的是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。央企、國(guó)企作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，符合我國(guó)的國(guó)情，也符合浙江省的實(shí)際情況。但央企、國(guó)企參與太多，必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)民營(yíng)資本的“擠出效應(yīng)”，也更容易導(dǎo)致項(xiàng)目整體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效率達(dá)不到預(yù)期的改革效果。為了實(shí)現(xiàn)推行PPP模式的初衷，也為了進(jìn)一步拓寬浙江民營(yíng)資本的投資領(lǐng)域，必須繼續(xù)創(chuàng)造條件、優(yōu)化條件，激發(fā)民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域的投資積極性。

完善誠(chéng)信體系。要解決政府與民企之間互信度不夠的問(wèn)題，完善社會(huì)信用體系非常有必要。浙江在信用體系建設(shè)方面已走在全國(guó)前列，已具有較好基礎(chǔ)，《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》于2018年1月1日正式實(shí)施，杭州更是全國(guó)首批社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市之一。浙江要進(jìn)一步加大舉措、加快步伐，在完善信用體系上下文章，規(guī)范推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，讓“信用浙江”成為浙江的金名片，切實(shí)讓守信者一帆風(fēng)順、讓失信者寸步難行。當(dāng)政府、企業(yè)、個(gè)人都把嚴(yán)格遵守契約精神當(dāng)成是一種自覺(jué)，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化就是一種必然，PPP項(xiàng)目中關(guān)于失信的擔(dān)憂就會(huì)小得多，相關(guān)具體問(wèn)題也就容易解決得多。

強(qiáng)化政策扶持。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》和財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于公布第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單的通知》，明確表示鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目；國(guó)資委下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，要求對(duì)中央企業(yè)參與PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限。響應(yīng)國(guó)家部委號(hào)召，江蘇、河北等省緊鑼密鼓地陸續(xù)出臺(tái)了扶持民企參與PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策。浙江作為民間投資的活躍省份，不但要乘勢(shì)而上加快出臺(tái)鼓勵(lì)民企參與PPP、規(guī)范并防控地方政府債務(wù)的相關(guān)政策，適當(dāng)降低民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的條件門檻，而且要因勢(shì)利導(dǎo)進(jìn)一步擴(kuò)大民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域的投資占比。需要注意的是，出臺(tái)的政策不能僅僅在技術(shù)層面上破除制約民營(yíng)資本參與PPP的“玻璃門”“彈簧門”，而且要著力在宏觀政策層面破除制度障礙，營(yíng)造公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓民營(yíng)資本有資格、有能力參與PPP項(xiàng)目，尤其是有穩(wěn)定市場(chǎng)收益率的、采取使用者付費(fèi)方式的PPP項(xiàng)目。

加大金融支持。急需出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資擔(dān)保方式、企業(yè)增加債務(wù)融資工具、PPP項(xiàng)目資本退出機(jī)制提供法律和制度依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益保護(hù)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新；完善民營(yíng)資本融資工具，引導(dǎo)大基金、大資金購(gòu)買這些融資工具；進(jìn)一步探索通過(guò)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化等方式完善PPP項(xiàng)目資本退出機(jī)制。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化豐富了PPP項(xiàng)目投資退出渠道，提高了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性，目前處于起步階段，需要進(jìn)一步探索實(shí)踐。2017年3月，杭州慶春路過(guò)江隧道工程成為了全國(guó)首批獲批的四個(gè)項(xiàng)目中規(guī)模最大、浙江省首個(gè)PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目。浙江各地政府可以根據(jù)實(shí)際需要，積極準(zhǔn)備一批項(xiàng)目，適時(shí)申請(qǐng)列入國(guó)家資產(chǎn)證券化項(xiàng)目操作名錄，進(jìn)一步盤活存量PPP項(xiàng)目，從而增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本尤其是對(duì)民間資本的吸引力。