摘 要：特許經(jīng)營(yíng)一般包括兩種類型，分別是商事特許經(jīng)營(yíng)和政府特許經(jīng)營(yíng)。PPP作為一種公私合作融資模式，PPP特許經(jīng)營(yíng)屬于政府特許經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前對(duì)于PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)定位仍有較大分歧，各路觀點(diǎn)都有其道理但也不乏漏洞，PPP特許經(jīng)營(yíng)合同兼具行政合同與民事合同雙重特征，因此對(duì)實(shí)踐中PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律適用產(chǎn)生嚴(yán)重影響。同時(shí)政府方與企業(yè)方的權(quán)利義務(wù)不明確，因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生糾紛時(shí)，很難平衡各方利益，因此需要更多利用行政訴訟、復(fù)議之外的糾紛解決途徑有效平衡各方權(quán)益，推動(dòng)PPP特許經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP；特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；行政合同；法律規(guī)制

PPP，（public-private-partnership），是一種政府與社會(huì)資本合作模式，主要包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)。公共部門與私人部門針對(duì)一項(xiàng)公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目或者公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行合作，私人部門提供有力的資金保障，公共部門提供有力的政策環(huán)境，同時(shí)可以充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，在擇優(yōu)選擇中與更為優(yōu)秀的社會(huì)力量合作，切實(shí)提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。PPP模式強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)之間的合作與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠共贏，私人資本的合理利用可以充分發(fā)揮其在市場(chǎng)中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)，使得政府、企業(yè)以及接受服務(wù)的人群獲得最大限度的益處，因此PPP模式更加符合基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的需求。

特許經(jīng)營(yíng)是PPP模式中一種重要形式，在公共設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)領(lǐng)域例如，供水、供熱、公共交通等，政府按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇優(yōu)秀的私人合作者，明確私人部門在一定期限內(nèi)、一定范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某一項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)模式。政府部門與社會(huì)私人部門簽訂的合作協(xié)議就是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

目前，對(duì)于PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界存在較大分歧。主要存在三種觀點(diǎn)：第一，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于民事合同，政府部門與私人部門在一個(gè)平等的地位上，共同協(xié)商確定合同內(nèi)容，共同實(shí)現(xiàn)合同目的，實(shí)現(xiàn)共贏；第二，PPP特許經(jīng)營(yíng)合同屬于行政合同，該觀點(diǎn)認(rèn)為政府部門與私人部門所處地位并不平等，政府部門負(fù)責(zé)控權(quán)、監(jiān)督，私人部門進(jìn)行投資、運(yùn)營(yíng)，提供社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源。政府部門追求公共利益的實(shí)現(xiàn)，一切以社會(huì)利益為重，一旦項(xiàng)目運(yùn)行有損社會(huì)多數(shù)人的利益，政府部門有高于私人部門的權(quán)利終止合同。所以認(rèn)為政府部門與私人部門地位并不平等；第三，PPP特許經(jīng)營(yíng)合同屬于經(jīng)濟(jì)合同，PPP特許經(jīng)營(yíng)一般用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，體現(xiàn)社會(huì)公益性，同時(shí)合同又具有商事性，私人部門參與項(xiàng)目投資獲得投資回報(bào)，經(jīng)濟(jì)合同說(shuō)強(qiáng)調(diào)公共利益與私人利益的兼容。由于對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的定性不明，合同主體權(quán)利義務(wù)不明導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛日益平凡，也影響到社會(huì)資源參與公共項(xiàng)目的積極性，阻礙了PPP項(xiàng)目發(fā)展。

《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》定義特許經(jīng)營(yíng)合同時(shí)，要求合同兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性，并以實(shí)現(xiàn)公共利益為第一要義。所以筆者認(rèn)為，PPP特許經(jīng)營(yíng)合同本質(zhì)上屬于行政合同，但在具體操作中需要傾斜保護(hù)社會(huì)私人部門的權(quán)益。合同性質(zhì)主要通過(guò)合同所要實(shí)現(xiàn)的目的、合同參與主體等因素確定。

第一，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，造福社會(huì)大眾這一目的訂立的，在政府財(cái)政資金不足以滿足公共設(shè)施建設(shè)需求是，引進(jìn)社會(huì)力量與政府合作，共同實(shí)現(xiàn)公益目的。雖然與私人部門合作必然有個(gè)人利益追求的要素，當(dāng)追求公共利益的核心要素不可動(dòng)搖，所以其本質(zhì)是行政合同，不能將其定義為實(shí)現(xiàn)合同雙方意思自治的民事合同。

第二，政府作為PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一方參與主體，在PPP項(xiàng)目發(fā)起、準(zhǔn)備、招標(biāo)等環(huán)節(jié)都具有相當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)權(quán)。政府通過(guò)招標(biāo)的方式選擇優(yōu)質(zhì)的合作對(duì)象，只有符合政府要求的社會(huì)企業(yè)才能參與項(xiàng)目；在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，政府還扮演著監(jiān)督者的角色，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)督把控，對(duì)于有損公共利益的行為，政府有權(quán)督促糾正，情節(jié)嚴(yán)重的，政府甚至有權(quán)解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議?？梢娬赑PP特許經(jīng)營(yíng)合同中的主導(dǎo)地位，所以PPP特許經(jīng)營(yíng)合同本質(zhì)屬于行政合同。

PPP特許經(jīng)營(yíng)合同雖然被定義為行政合同，但又與傳統(tǒng)行政合同有所區(qū)別，該合同對(duì)私人部門傾斜保護(hù)，政府的權(quán)利受到限制，只有這樣才能最大限度的實(shí)現(xiàn)公共利益。在PPP特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制方面，《合同法》《政府采購(gòu)法》以及《行政訴訟法》都有所規(guī)定，但尚未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，而且規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)的的法律位階較低，這些立法現(xiàn)狀都不利于特許經(jīng)營(yíng)糾紛的解決。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)豐富特許經(jīng)營(yíng)糾紛解決方式，因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)合同不只具有行政合同屬性，還要突出對(duì)私人部門的保護(hù)。所以應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議、行政訴訟這些傳統(tǒng)行政合同糾紛解決機(jī)制之外，重點(diǎn)發(fā)揮調(diào)解與仲裁這些體現(xiàn)意思自治的糾紛解決方式，保護(hù)社會(huì)資本的權(quán)益，增強(qiáng)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心。

《行政訴訟法》明確規(guī)定行政案件不適用調(diào)解，但行政相對(duì)人在尋求行政補(bǔ)償是可以適用。PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議政府部門有合同解除權(quán)，私人部門有權(quán)通過(guò)調(diào)解的方式尋求補(bǔ)償救濟(jì)。這樣更加體現(xiàn)意思自治，有利于公私合作糾紛的解決。同樣法律明文規(guī)定行政案件不適用仲裁，但公私雙方合作存在一定的意思自治，所以有條件在PPP特許經(jīng)營(yíng)合同中制定仲裁條款。而且PPP項(xiàng)目主要利用私人部門的管理優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)，所以項(xiàng)目實(shí)施中必定設(shè)計(jì)較多專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)容，仲裁的專業(yè)性、高效性有利于特許經(jīng)營(yíng)糾紛的高效解決，節(jié)省更多的人力、物力、財(cái)力。

綜上，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮調(diào)解與仲裁的優(yōu)勢(shì)，不斷推動(dòng)PPP特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目健康發(fā)展，造福社會(huì)。

參考文獻(xiàn)

[1]姜雪梅.PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)及其法律規(guī)制[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（6）：31-36

[2]陳陣香，陳乃新.PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)[J].法學(xué)，2015（11）：24-29

[3]張守文.PPP地公共性及其經(jīng)濟(jì)法分析[J].法學(xué)，2015（11）：9-16

作者簡(jiǎn)介

吳曉斐（1993—），女，山西太原人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）