梁準

【摘 要】 作為法官職業(yè)化進程中的一項重要舉措，法官懲戒制度的實行及效果對法官職業(yè)化建設有著至關重要的影響。本文通過分析我國法官懲戒制度的現(xiàn)狀及存在問題，對比借鑒國外的先進經(jīng)驗，就法官懲戒制度的核心部分：懲戒主體、懲戒事由和懲戒程序等展開探討，提出重構我國法官懲戒制度的幾點建議，為本輪司法改革推行法官懲戒制度提供借鑒。

【關鍵詞】 法官懲戒制度；比較分析；問題；完善

法官懲戒制度是防治司法不公、遏制司法腐敗、提高司法公信力的不可或缺的司法制度。然而，司法腐敗屢禁不止、司法不公時有發(fā)生的現(xiàn)狀不禁會讓人們質疑我國目前法官懲戒制度的現(xiàn)實功能。法官懲戒機制的有效運行，有賴于制度的完善。本文通過與域外法官懲戒制度結構中的重要組成部分，如法官懲戒主體、懲戒事由和懲戒程序進行比較和分析，在借鑒域外法官懲戒制度的先進立法經(jīng)驗和成果的基礎上，分析我國現(xiàn)行法官懲戒制度中存在的獨立懲戒機構缺失、懲戒事由不完善、懲戒程序不規(guī)范以及懲戒措施過于“行政化”等弊端，并試圖從設置專門的法官懲戒委員會、統(tǒng)一規(guī)范的懲戒事由、建立訴訟式的法官懲戒程序等方面，提出構建和完善我國法官懲戒制度的建議。

一、法官懲戒制度的概念

法官懲戒制度的概念，學界尚無定論，一般而言，它是指法定的機構，依據(jù)法定事由，經(jīng)過法定程序，對法官違反法律或紀律的行為，以性質、情節(jié)、后果等進行懲處、警戒的制度。法官懲戒制度的構建和完善，是司法制度改革的主要內容之一。法官懲戒制度并不是孤立存在的，它與我國司法制度、法官制度有著密切聯(lián)系，是司法制度的主要組成部分。

二、法官懲戒制度的域外比較

法官懲戒制度作為法官管理不可或缺的司法制度，各國均有不同規(guī)定。西方國家關于法官懲戒制度的建設，與法官懲戒主體、法官懲戒事由、法官懲戒遵循程序三者的建設密不可分。這三者成為法官懲戒制度的核心內容，缺一不可。法官懲戒制度是否科學合理、是否可有效運行，完全由上述三者之間的互動關系決定。了解西方國家的法官懲戒制度的架構與運行，對完善我國法官懲戒制度具有借鑒意義。

1、域外法官懲戒制度的主體

域外各國對于法官懲戒主體的法律規(guī)定各有不同，但歸納而言有著共同的特點，一是懲戒主體都位于較高的位置和層次。例如，最高法院、國會、最高司法委員會和憲法委員會等。這些機構都是國家機構的金字塔尖。其目的，一是在于讓懲戒更加有效，更加高度統(tǒng)一，避免出現(xiàn)監(jiān)督不力或者監(jiān)督亂位現(xiàn)象。二是懲戒主體行使著最高權力，既具有權威性，又能威懾四方。

美國各州的法官懲戒機構只是一個機構，統(tǒng)稱為法官行為委員會，獨立行使權力，不受任何干預。法官一旦存在違法行為或者犯罪，法官行為委員會就負責懲戒，對于犯罪問題，交由司法機關處理。

日本《法官身份法》明確規(guī)定，各地區(qū)的地方法院，家庭法院和簡易法院，均無權對該法院的法官進行懲戒，而它的上級法院，即高等法院，才對本轄區(qū)內的各級法院法官具有監(jiān)督管理的懲戒職責。受懲戒的法官對懲戒不服，可以向最高法院提出上訴。最高法院的裁決為終審裁決，受懲戒的法官不得再申訴。

《德國聯(lián)邦紀律法》和《德國法官法》，其中明確規(guī)定，對于各級法院法官應當受到紀律處分的，由各級法院的院長負責行使懲戒權。德國聯(lián)邦司法部負責對聯(lián)邦法院法官的懲戒。對于涉及政工紀律程序的懲戒案件，行使監(jiān)督管理權的機關只能是紀律法院。

2、法官懲戒事由

法官懲戒事由作為法官懲戒程序的邏輯起點，它決定了法官懲戒程序何時啟動、采取何種懲戒措施以及懲戒的結果如何等重要事項，同時，也為法官行為模式提供了一個規(guī)范指引，因此，懲戒事由作為法官懲戒制度的核心內容而被各國所重視。正義是社會制度的首要價值，“法官沒有良知，哪里會出現(xiàn)正義結果”，“對他們的資質不僅要求具有法律知識，而且特別應有廣博的教養(yǎng)和廉潔的品質”。法官作為法律制度的執(zhí)行者和維護屏障，公眾究竟對司法的信心如何，取決于法官司法公正。因此，損害司法公信力與司法權威行為即構成法官懲戒事由。法官懲戒的核心問題是法官的不當行為。

如美國州法院系統(tǒng)對于法官懲戒制度多采納美國律師協(xié)會制定的《司法行為模范法典》，懲戒的原因包括：（1）違反司法行為準則或律師職業(yè)行為準則或其他相應職業(yè)道德準則的行為；（2）故意違反最高法院或委員會各庭在根據(jù)本規(guī)則進行的活動中作出的有效命令，或故意不按要求出庭，或故意對懲戒機構的合法命令不作答辯。同為英美法系的英國在其法律中規(guī)定，法院的首席大法官可以“無履行能力或不適當行為”為理由免除巡回法院法官的職務。德國關于法官懲戒事由的規(guī)定散見于多個法律之中，其中《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定：“聯(lián)邦法官于職務上或者職務外違反基本法的原則或聯(lián)邦的憲法秩序……可將其調職或命令其退休，在故意侵犯的情況下，可以罷免法官?！?/p>

從以上國家的法律規(guī)定來看，盡管懲戒的理由多種多樣，但是對法官是否予以懲戒，其考察著眼點是法官的行為而非法官作出的判決結果，這種以法官“不當行為”為核心的法官懲戒機制嚴格區(qū)分了法官個人行為與法官的職務行為。這一區(qū)分雖然對投訴人來說無關緊要，但對于司法獨立性和法官的責任而言具有重大意義，它不僅能有效保護法官獨立行使司法權，而且可以制衡法官的肆意妄為，更重要的是它對司法的公平公正具有促進作用。

3、法官懲戒程序

“司法懲戒活動是司法活動。”“不依正當法律程序，不得對任何人采取一切限制人身自由或者現(xiàn)有國籍的行為。例如，驅逐出境、在住所被逮捕、被限制人身自由、流放等。”這充分說明了程序正義是司法的重要價值，當然也是法官懲戒所必須遵循的。各國在設計法官懲戒程序的時候，往往是根據(jù)被控訴法官所實施不端行為的嚴重程度，設置多元化的懲戒程序，較有代表性的懲戒程序主要有彈劾程序和一般性的法官懲戒程序。作為“免除不稱職法官職務的法律程序”，彈劾是許多國家法律中明文規(guī)定的法官懲戒程序，即正式的懲戒程序。但是，由立法機關負責實施的彈劾程序往往程序復雜，手續(xù)繁瑣，標準較高，在實踐中難以啟動，于是，各國在彈劾程序之外又創(chuàng)制了一般性的法官懲戒程序來彌補彈劾制度的程序弊端。在司法實踐中，對法官的懲戒，無論是采用彈劾還是紀律處分，都充分體現(xiàn)了懲戒法官具有的司法特性。國處理懲戒問題一般都采取典型的雙方對方、居中裁判的方式進行。日本等國的司法機構和專門機構在行使法官懲戒權時，完全采納了普通審判程序。這種模式顯然是出于對法官的尊重和對司法自治的維護，能夠在懲戒過程中最大限度地抵御來自立法、行政、公眾等多方力量的干涉。

4、法官懲戒措施

綜觀美、德、日三國，其懲戒措施都不是單一的，而是一種多元的，處罰力度逐層遞進的多元化懲戒體系。其中包括非經(jīng)濟性懲戒，如警告中的訓誡、譴責；經(jīng)濟性懲罰，包括罰款和降薪；對法官變動職務的懲罰，如停職、調職和降職、降級；剝奪法官職務的懲罰，如罷免和強制辭職、退休。

三、我國法官懲戒制度現(xiàn)狀及存在的問題

1、我國現(xiàn)行法官懲戒制度現(xiàn)狀

目前，我國現(xiàn)行的法官懲戒制度已經(jīng)制定了相關的法律規(guī)定，但是，就法官懲戒以及懲戒的事由、程序、裁決等卻沒有專門的法律，散見于《法官法》、《人民法院組織法》、《法官行為規(guī)范》、《法官職業(yè)道德基本準則》、《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》、《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《人民法院監(jiān)察部門查處違紀案件的暫行辦法》等法律或最高院出臺的規(guī)章辦法中?？傊覈ü賾徒渲贫瓤傮w上表現(xiàn)為：懲戒事由繁多，追究范圍廣，懲戒機構缺失。懲戒手段過于行政化，在很大程度上損壞了法官職業(yè)的獨立性和穩(wěn)定性；在權利與責任上，缺乏對等性，法官權利少而責任多。

2、法官懲戒制度存在的主要問題

（1）懲戒規(guī)定不系統(tǒng)。一是《憲法》關于法官懲戒制度存在空白。綜觀其他各國，法官懲戒制度的原則性和綱領性規(guī)定無一不規(guī)定于憲法之中，緊隨保障性條款之后。二是《人民組織法》、《法官法》關于法官懲戒的規(guī)定不詳。三是其他規(guī)章散亂且層級較低。關于法官懲戒的二十余個法律文件中，其中懲戒規(guī)定極其不系統(tǒng)、不統(tǒng)一，各類文件交雜，重復性規(guī)定較多，法律空白點亦多。此外，關于法官懲戒的規(guī)章大多數(shù)由最高人民法院頒行，其法律層級和效力較低，若法官調離法院系統(tǒng)則很難對其追責，影響制度的可操作性和直接約束性，難以實現(xiàn)“辦案責任終身制”的目標。

（2）懲戒主體的行政化。我國目前具有懲戒權的懲戒主體主要有兩個，一是審判機關本身即各級人民法院，另一個是國家權力機關即各級人民代表大會及其常務委員會。沒有設立獨立的、專門的法官懲戒機構。對于一般違紀行為，由各級人民法院的紀檢監(jiān)察部門自行處理即可。應移交有關機關立案處理法官的違法犯罪行為、涉及免職決定的事項還要經(jīng)同級人大及其常委會審核通過。雖然在實際司法實踐中，人大及其常委會行使懲戒權時完成審批程序即可，并無實質性的審查，但是，這一審批備案的過程，已經(jīng)使法官懲戒制度的懲戒主體帶上了行政化的色彩。

（3）懲戒事由有缺陷。我國制定的《法官法》、《法官行為規(guī)范》、《法官職業(yè)道德基本準則》、《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》和《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》等規(guī)章制度，對法官的職業(yè)行為規(guī)范作出了十分詳細的規(guī)定，任何違反法官職業(yè)規(guī)范的行為都可以成為司法懲戒的理由。此外，在司法實踐中還出現(xiàn)四種懲戒事由：一是法官對法律理解和對事實判斷“有誤”；二是錯案追究；三是法官的“不當社會行為”；四是“法官業(yè)績考評”未達標。主要問題有：首先，“結果主義”的法官懲戒事由違反法官懲戒制度的基本原理。法官懲戒制度針對的對象是法官不當行為，包括司法內不當行為和司法外不當行為，其主要目的在于通過法官懲戒制度來約束法官的行為，防止司法腐敗，制裁腐敗法官，基于此，各國法官懲戒制度中普遍采用“行為主義”懲戒方式。而我國司法實踐中的懲戒事由如“錯案追究”、“業(yè)績考評”帶有濃厚的“結果主義”，違背了司法的一般原理。其次，司法外不當行為范圍過窄。公眾包括法官自己都普遍認為“8小時工作之外”的時間都是法官自己的，法院對于法官的私生活、個人修養(yǎng)、道德表現(xiàn)等很少過問，制度對這一塊也很少涉及。

（4）懲戒程序不完善。一是缺乏專門的獨立懲戒機構。依法設立獨立的法官懲戒機構不僅是權力制衡原則的內在要求，也是法官懲戒的國際司法準則的要求。二是現(xiàn)行懲戒程序是典型的行政化程序。除人大罷免程序之外，就僅有法院內部監(jiān)察制度確立了懲戒程序，其他制度沒有對應程序?？傮w來說，與域外的法官彈劾程序相比較而言，我國對于處分法官和辭退法官的程序規(guī)定都較為簡單，法官涉及違法犯罪時也與普通公民一樣對待，不需要組成特別法庭進行審判，沒有體現(xiàn)出法官的職業(yè)特性。

四、構建我國法官懲戒制度之對策

1、進一步完善法官懲戒法律體系

借鑒域外法治發(fā)達國家的立法經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗，我國的法官懲戒制度的立法體系應當由兩部分構成：一部分是法律位階最高的憲法，由其規(guī)定法官免職和辭退的程序性事宜，以體現(xiàn)對法官懲戒制度的高度重視；另一部分則是位階較低的法律，由其對一般性司法懲戒的主體、事由、方式、程序等做出統(tǒng)一規(guī)定，避免政出多門、重復性規(guī)定以及低位階的法律規(guī)范對司法權威的損害。

2、設置專門的法官懲戒委員會

目前，我國各級法院均享有對本院法官的司法懲戒權，這種懲戒機構的設置有違“任何人不能作自己案件的法官”的基本原則，所以，筆者認為，應當設立相對獨立的懲戒主體，解決我國現(xiàn)有法官懲戒主體所面臨的理論困境和實踐尷尬。人民法院《四五綱要》中規(guī)定：“在國家和省一級建立法官懲戒委員會”，同時規(guī)定“建立上級紀委和上級法院為主，下級法院協(xié)同配合的違紀案件查處機制”，因此，筆者建議，按照規(guī)定要求，仍然由人民法院的監(jiān)察部門負責對于法官的不端行為的初步調查，如果不端行為較為輕微，由該法院監(jiān)察部門直接對被投訴法官采取警告、訓誡、通報批評等懲戒措施；如果被投訴法官涉嫌違紀違法，下級法院初步調查后應當上報上一級法院監(jiān)察部門，由上級法院監(jiān)察部門報同級紀委依照黨紀黨規(guī)進行處理；如果法官涉嫌違法，則按照相關法律規(guī)定追究被投訴法官的刑事責任。同時，筆者認為，在國家和省一級建立的法官懲戒委員會，其主要職責可以包括以下內容：一是負責對人民法院監(jiān)察部門做出的懲戒決定進行監(jiān)督；二是對于不適合人民法院紀檢監(jiān)察部門處理的案件可以交由專門的法官懲戒委員會處理，比如社會影響較大的案件；三是建立完善的法官懲戒救濟程序，但法官懲戒委員會作出的處理決定為最終裁決?！端奈寰V要》還規(guī)定：“法官懲戒委員應當吸收社會有關人員參與”，筆者建議，在審理法官懲戒案件時，可以讓法學專家學者、高校法學專業(yè)老師、退休法官、律師、等社會人士參與旁聽庭審或直接參與案件的審理。

3、統(tǒng)一規(guī)范的懲戒事由

完善法官懲戒制度的首要任務應該是統(tǒng)一懲戒法官的標準，只有統(tǒng)一了標準，才能做到追究法官責任時有法可依，避免各地法院做法不一的現(xiàn)象發(fā)生。因此，筆者建議，將懲戒事由“行為化”，圍繞“法官是否適當履行職務”展開，并且明確不能以案件判決為由實施司法懲戒，同時，應賦予法官履行職務豁免權，從而保證法官能夠在審判工作中積極開展工作，不過多地考慮自身的職業(yè)安全問題，消除其職務行為的后顧之憂。

4、建立訴訟式的法官懲戒程序

我國的法官懲戒制度至今尚未建立起一套具有可操作性的程序規(guī)范，但是我國的民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟程序已經(jīng)較為完善和成熟，因此，筆者建議，法官懲戒程序可以參照司法程序進行設計和完善。一是懲戒程序的提起方式可以分為依申請?zhí)崞鸷鸵缆殭嗵崞?。任何組織或個人都可以就法官的失職、瀆職行為或者違法行為向法官所在法院監(jiān)察部門進行投訴和舉報；法院監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)法官存在失職瀆職行為或者違法行為時也可依職權提起懲戒程序；涉及對法官免職、撤職、開除的控告，也可以由同級的法官懲戒委員會主動啟動懲戒程序。二是懲戒程序的審級可以實行兩審終審制。國家法官懲戒委員會做出的處理決定具有終局性。三是對法官不端行為的處理可以采用正式懲戒和非正式懲戒“二元合一”的處理程序，以行為的嚴重程度為標準將法官不端行為進行分類，并以此為基礎設置不同的懲戒程序。四是促進被懲戒法官救濟程序逐步司法化，以確保法官的合法權益得到最大維護。具體而言，即被處分法官對人民法院監(jiān)察部門做出的處分不服的，可以向上一級人民法院監(jiān)察部門提出再審申請；對于上一級人民法院監(jiān)察部門作出的處理決定不服的，可以向國家或省一級的法官懲戒委員會提出救濟，國家法官懲戒委員會作出的裁決具有終局性。

5、采取與法官身份相對應的懲戒措施

鑒于我國法官過于行政化的管理模式以及行政化的懲戒措施，應當制定體現(xiàn)法官職業(yè)特點的懲戒措施。因此，筆者建議，根據(jù)法官職業(yè)特殊性要求，專門設計一套與法官身份相對應的懲戒措施，以體現(xiàn)公正、獨立、權威等司法原則。根據(jù)法官不端行為的嚴重程度，可以將懲戒措施分為四類：警告、記過（情節(jié)較為輕微或者不需要實行司法懲戒的）、罰款（可以單獨適用或者與其他懲戒措施一并適用）、訓誡（需懲戒但情節(jié)較輕，社會影響不大的）、暫停職務（根據(jù)情節(jié)嚴重情況決定暫停期限，恢復職務需向法官懲戒委員會提出申請）、免職（主要適用于刑事犯罪的情形）。

五、結語

權力應當受到約束或者規(guī)制，否則會被濫用?！皬墓诺浇褚呀?jīng)得到驗證，它就像牛頓的萬有引力定律一樣，客觀存在，永遠不會變化”。實踐證明，法官恪守公正廉潔，不為情所動，亦不為利所誘，做到這一點，僅依靠道德說教、司法良知和內部監(jiān)督是遠遠不夠的。只有通過制度的建設，構建法官不敢、不能、不愿違法違規(guī)的制度體系，才能使司法公正、社會公平正義得以實現(xiàn)。因此，從司法改革視角分析，重構我國法官懲戒制度是十分迫切和具有深遠意義。

【參考文獻】

[1] 譚世貴.中國法官制度研究[M].法律出版社，2009.

【作者簡介】

梁 準，現(xiàn)供職于廣東省茂名市茂南區(qū)人民法院.