付云嬌

摘要：近年來(lái)，房?jī)r(jià)問(wèn)題一直受人詬病，政府自2005年起便開(kāi)始借用行政權(quán)力調(diào)控房?jī)r(jià)，這期間不乏有所建樹(shù)，但卻因其治標(biāo)不治本的性質(zhì)而無(wú)法根治，文章對(duì)1992～2016年我國(guó)政府工作報(bào)告分析的基礎(chǔ)上，大致整理出我國(guó)房地產(chǎn)財(cái)政的發(fā)展脈絡(luò)。文章通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的研讀，認(rèn)為分稅制以及政府政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)維系著“房地產(chǎn)財(cái)政”的穩(wěn)定。地方政府對(duì)房地產(chǎn)財(cái)政的依賴加劇了房?jī)r(jià)暴漲，房地產(chǎn)財(cái)政與房地產(chǎn)市場(chǎng)均衡之間的矛盾難以根治，只能不斷協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，達(dá)到“居者有其所”的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)財(cái)政：分稅制：政績(jī)考核

一、引言

“房?jī)r(jià)在發(fā)瘋；百姓在發(fā)抖；中央在發(fā)愁；炒家在發(fā)笑”、“房?jī)r(jià)漲，房奴殤”……等等諸如此類的段子絡(luò)繹不絕。如今的房地產(chǎn)泡沫不絕如縷，人們叫苦不迭。此外，于知網(wǎng)索引有關(guān)房地產(chǎn)方面的研究成果（如圖1所示），發(fā)現(xiàn)：一是學(xué)者們對(duì)房地產(chǎn)方面的研究呈逐年上漲之勢(shì)：二是階段性上漲，即自1992年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立為一個(gè)轉(zhuǎn)折階段：2003年起為另一個(gè)轉(zhuǎn)折階段：2007年左右又是另一個(gè)階段。

這表明我國(guó)房地產(chǎn)問(wèn)題歷久彌新，至今愈發(fā)為公民、學(xué)者、政府等相關(guān)利益者所重視。房?jī)r(jià)暴增的根源是什么？應(yīng)該如何有效解決反復(fù)無(wú)常的房地產(chǎn)泡沫問(wèn)題？本研究立足于我國(guó)1980年到2016年的政府工作報(bào)告，以期通過(guò)觀察政府報(bào)告中關(guān)于房地產(chǎn)方面的描述，總結(jié)政府對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展的態(tài)度變化或日政策轉(zhuǎn)變的表象，并在閱讀大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上思索維系中國(guó)房地產(chǎn)財(cái)政的制度安排，從而提出政策建議以改善房地產(chǎn)面臨的危機(jī)狀況。

二、房地產(chǎn)財(cái)政的演變

房地產(chǎn)行業(yè)能否發(fā)展，必然與房地產(chǎn)是否為商品以及是否能自由流通緊密相關(guān)。因此，本人將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立作為分割線，來(lái)探討在1992～2016年政府工作報(bào)告中關(guān)于房地產(chǎn)方面的陳述，并借助相關(guān)文獻(xiàn)資料分析政府措辭的變化以及產(chǎn)生該變化的原因。

1992年，鄧小平在南方講話扭轉(zhuǎn)局面，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革。中共十四大隨即明確提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)調(diào)由市場(chǎng)主導(dǎo)企業(yè)。這種新形勢(shì)下掀起的“下?！眲?chuàng)業(yè)熱潮，以及十四大所提出的將單位的福利性分房改到住房商品化和貨幣化的軌道上來(lái)，加速我國(guó)單位制的最終解體，這象征著我國(guó)房地產(chǎn)真正走向市場(chǎng)化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最終建立，促使我國(guó)高度重視完善的市場(chǎng)體制，各類要素市場(chǎng)的建立必然成為政府的關(guān)注點(diǎn)，這點(diǎn)在政府的工作報(bào)告中可見(jiàn)一斑。如：1992年提及的：促進(jìn)資金市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、信息市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)和勞務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。1993年，中央政府強(qiáng)調(diào)要在各級(jí)政府統(tǒng)一管理下，建立規(guī)范化的房地產(chǎn)市場(chǎng)，克服目前房地產(chǎn)交易中的混亂現(xiàn)象，這實(shí)際上表明了國(guó)家開(kāi)始對(duì)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行清理、整頓。隨著住房制度改革的推進(jìn)，我國(guó)最終于1998年徹底結(jié)束了住房福利房分配的歷史，加速了住房市場(chǎng)化改革，同時(shí)也為房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展迎來(lái)了契機(jī)。

1994年，中央政府開(kāi)始分稅制改革，主要做法是將財(cái)權(quán)向上集約，事權(quán)下放。地方政府為完成下放的事權(quán)，不得不尋求賣地財(cái)政，中西部地區(qū)則不得不訴求農(nóng)業(yè)的苛捐雜稅。1995年政府工作報(bào)告提及的禁止撂荒、經(jīng)營(yíng)與建設(shè)用地不得擠占糧田便是地方政府圈地賣地、征收重賦的體現(xiàn)。1996年的政府工作報(bào)告提到“建設(shè)安居工程”，查閱資料發(fā)現(xiàn)此段時(shí)期的房?jī)r(jià)處于正常價(jià)位，政府并非從住房制度改革的視角出發(fā)，而是出于消耗積壓的鋼材。此后，2004～2006年的政府報(bào)告開(kāi)始長(zhǎng)篇幅的提及“整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序、堅(jiān)決制止亂占濫用耕地、依法解決農(nóng)村征地、城鎮(zhèn)房屋拆遷和企業(yè)改制中損害群眾利益的問(wèn)題、抑制房?jī)r(jià)上漲等房地產(chǎn)亂象”。這其中定是存在轉(zhuǎn)折意義的政策變化。查閱資料后發(fā)現(xiàn)：2003年中央政府規(guī)范了農(nóng)業(yè)稅征收標(biāo)準(zhǔn)：與此同時(shí)，土地招拍掛政策的施行致使土地牢牢掌控在地方政府手中，這在一定程度上成了房?jī)r(jià)上升的催化劑。2005年的農(nóng)業(yè)稅的取消自然也就刮起了“房地產(chǎn)財(cái)政”的浪潮，在財(cái)政稅收不足的狀況下，地方政府只能“以地生財(cái)”，大量企業(yè)便開(kāi)始從事暴利行業(yè)的房地產(chǎn)投資。也正是因房?jī)r(jià)脫離其價(jià)值增長(zhǎng)的怪象，中央政府于2005年便開(kāi)始調(diào)控房?jī)r(jià)，抑制高價(jià)住房的泛濫。2010年后，政府工作報(bào)告開(kāi)始明確提及“抑制投機(jī)性購(gòu)房”，這證明房?jī)r(jià)問(wèn)題仍舊是中央政府關(guān)注的重要問(wèn)題。政府工作報(bào)告已將房地產(chǎn)問(wèn)題歸類于民生模塊，并花大量筆墨粉飾房地產(chǎn)問(wèn)題。

三、維系房地產(chǎn)財(cái)政的制度安排

從以上的分析中，我們可以看出：自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)問(wèn)題一直為中央政府關(guān)注重點(diǎn)之一。從福利房到經(jīng)濟(jì)適用商品房，到商品房，到安居工程，再到經(jīng)濟(jì)適用房以及廉租房，不僅見(jiàn)證了住房走向市場(chǎng)的過(guò)程，也體現(xiàn)了政府為保障居民生活所作出的努力。然而，即便中央政府有所作為，但房?jī)r(jià)仍舊有增無(wú)減（如圖2所示）。

圖2可看出：2003年后房?jī)r(jià)明顯增幅較大；2008年經(jīng)融危機(jī)房?jī)r(jià)開(kāi)始回落，但仍舊高于2007年之前的房?jī)r(jià)；2008年開(kāi)始房?jī)r(jià)增幅加大。這與知網(wǎng)上房地產(chǎn)方面文獻(xiàn)數(shù)量的增幅大體一致，與政府工作報(bào)告上的陳述出入并不大?？傮w而言，我國(guó)的房?jī)r(jià)呈上升趨勢(shì)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)基本規(guī)律分析，土地的稀缺性以及住房的市場(chǎng)化必然導(dǎo)致房?jī)r(jià)呈螺旋型上升。但李楠、吳武清和陳敏曾證實(shí)2001年后，房地產(chǎn)投資與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著的協(xié)整關(guān)系，2008年后這種均衡向高位轉(zhuǎn)移，但這種均衡從長(zhǎng)遠(yuǎn)看并不均衡。也就是說(shuō)，我國(guó)房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)偏離了市場(chǎng)的均衡，是一種不正常的增長(zhǎng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為什么存在不合理的房?jī)r(jià)？換句話來(lái)說(shuō)，維系房地產(chǎn)財(cái)政的制度安排到底是什么？

（一）分稅制

圖1關(guān)于房地產(chǎn)方面的研究數(shù)量劇增的第一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)雖是1992年，但從折線圖中可看出其劇增峰值區(qū)域是從1994年開(kāi)始的，1994～1999年基本穩(wěn)定，2000年后持續(xù)高走：由于圖二數(shù)據(jù)的殘缺性，只能直觀看出2003年后房?jī)r(jià)增長(zhǎng)率突然陡升；而中央政府工作報(bào)告從2004年開(kāi)始大篇幅強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)問(wèn)題。表面上看三者似乎存在一定出入，但仔細(xì)分析可發(fā)現(xiàn)：政策具有滯后性，也正因此，中央政府對(duì)房地產(chǎn)問(wèn)題的關(guān)注也便常常滯后于該問(wèn)題的產(chǎn)生。稍稍查閱政府經(jīng)濟(jì)政策改革便可有跡可循，1994年我國(guó)進(jìn)行分稅制改革，重新劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，促使地方政府接收大量事權(quán)的同時(shí)，收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重也由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)等，迫使政府另尋他路，地方政府開(kāi)始以土地協(xié)議出讓的方式招商引資，學(xué)者們開(kāi)始嗅到了土地出讓所帶來(lái)的弊端，開(kāi)始大篇幅探討房地產(chǎn)方面的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，房?jī)r(jià)并未引起太大的紛爭(zhēng)，一直到2000年，中央為解決三農(nóng)問(wèn)題而開(kāi)始了稅費(fèi)改革，2003年全國(guó)完成了“并費(fèi)入稅”改革。這一舉措加速了地方政府對(duì)土地財(cái)政的需求，土地出讓收入占地方政府財(cái)政收入的比重為62.49%，成為地方政府的“第二財(cái)政”。學(xué)者們也正是自2000年部分地區(qū)稅費(fèi)改革所帶來(lái)的房地產(chǎn)問(wèn)題而加以研究，而2003年后，房?jī)r(jià)開(kāi)始驟增，各大企業(yè)對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)有了較樂(lè)觀的期望，紛紛開(kāi)始了投機(jī)性投資，這無(wú)疑讓房?jī)r(jià)雪上加霜，面對(duì)驟增的房?jī)r(jià)，居民只能“望房興嘆”，而中央政府不得不出面控制局勢(shì)，以期抑制房?jī)r(jià)。2003年后房?jī)r(jià)問(wèn)題雖影響居民的生活，但仍舊屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下供需關(guān)系的正常增長(zhǎng)，但2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，這種增長(zhǎng)開(kāi)始偏離市場(chǎng)規(guī)律，各種投機(jī)行為此起彼伏，房?jī)r(jià)問(wèn)題使人們深陷苦海，這從2010年后中央政府一直強(qiáng)調(diào)抑制投機(jī)性購(gòu)房中發(fā)現(xiàn)端倪?？偠灾?，正是因?yàn)榉侄愔坪蟮胤秸畬?duì)房地產(chǎn)財(cái)政的過(guò)分依賴，中央政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控才會(huì)屢屢失效。

（二）政績(jī)考核制度

我國(guó)地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)及財(cái)政收入，地方政府因分稅制下依賴上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的“壓力型體制”，只能想方設(shè)法依靠其他途徑籌集資金來(lái)完成上級(jí)的指標(biāo)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自地方政府對(duì)土地具有可支配權(quán)，土地便成為了地方政府籌集資金的方式。土地要素有兩個(gè)用途，一是為招商引資，而將土地以較低的價(jià)格乃至補(bǔ)貼的方式轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，以便促進(jìn)本地GDP發(fā)展，增加地方財(cái)政收入：二是發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，將土地賣給房地產(chǎn)商。隨著房地產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，房地產(chǎn)投資在GDP中所占的比重愈發(fā)重要，因此，地方政府便利用這一優(yōu)勢(shì)，不斷謀取房地產(chǎn)行業(yè)中的暴利，這一方面能增加財(cái)政收入來(lái)解決事權(quán)下移的負(fù)擔(dān)，另一方面又可用于補(bǔ)貼企業(yè)，拉動(dòng)本地區(qū)GDP的增長(zhǎng)。而GDP的增長(zhǎng)，又能為地方政府官員晉升提供機(jī)遇。劉佳、吳建南、馬亮（2012）根據(jù)2003～2008年中國(guó)地市級(jí)政府的面板數(shù)據(jù)，證明地方政府官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致地方政府房地產(chǎn)財(cái)政問(wèn)題不斷惡化的根源之一。這也就進(jìn)一步證實(shí)，地方政府為了能夠在較短的時(shí)間內(nèi)晉升，則必然要滿足績(jī)效考核指標(biāo)，GDP的高低便是衡量官員晉升的重要因素，這就促使他們?cè)谌蚊陂g，盡快實(shí)現(xiàn)短期效率，而房地產(chǎn)行業(yè)便能夠滿足快速增長(zhǎng)GDP的要求，房地產(chǎn)財(cái)政便得以維持，房?jī)r(jià)自然持高不下。

總而言之，分稅制下地方政府的財(cái)權(quán)皺縮，績(jī)效考核卻要求地方政府利用其有限的財(cái)政向人民提供公共服務(wù)并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這種連地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)都難以維系的財(cái)政在面對(duì)GDP時(shí)便顯得捉襟見(jiàn)肘。分稅制與績(jī)效考核的矛盾推動(dòng)房地產(chǎn)財(cái)政成為地方政府的救命稻草，上收的土地財(cái)政不僅能夠補(bǔ)貼企業(yè)的發(fā)展，也能順承下移的事權(quán)。但這卻加重了人民住房的負(fù)擔(dān)，違背了“居者有其所”得國(guó)際目標(biāo)。盡管中央針對(duì)房?jī)r(jià)問(wèn)題下達(dá)了多項(xiàng)政策指令，房?jī)r(jià)問(wèn)題依舊有增無(wú)減，如何解決房?jī)r(jià)問(wèn)題也便成了中央政府的心病，

四、結(jié)論與展望

政府工作報(bào)告屢次提及房地產(chǎn)市場(chǎng)完善問(wèn)題，可見(jiàn)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系，也逐漸過(guò)渡到民生領(lǐng)域，影響了人民的居住狀況。從政府工作報(bào)告中可看出，我國(guó)很早就開(kāi)始實(shí)施住房制度改革，提倡商品房的建設(shè)，這在早期實(shí)際上是為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，拉動(dòng)內(nèi)需而做出的決策。國(guó)家真正為了抑制房?jī)r(jià)，保障居民的住房需求而采取干預(yù)則是在2005年初始，從政府工作報(bào)告中可看到：政府工作報(bào)告從1998年后就不再提及住房商品化問(wèn)題，而是更多的提及房地產(chǎn)市場(chǎng)以及保障性住房問(wèn)題。這就揭示了住房商品化后，房?jī)r(jià)問(wèn)題已影響民生建設(shè)，有必要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生問(wèn)題。2003年稅費(fèi)的第一輪改革，促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，卻帶來(lái)了房?jī)r(jià)的飆升，從而引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。這從政府工作報(bào)告中可見(jiàn)一斑。自2004年，政府工作報(bào)告開(kāi)始專題探討房地產(chǎn)發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題以及解決措施，國(guó)務(wù)院開(kāi)始加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)控，

不管是抑制投機(jī)性住房的需求、回落房?jī)r(jià)的房地產(chǎn)稅、限購(gòu)令，還是直接保障低、中低收入家庭的住房補(bǔ)貼政策，雖說(shuō)在一定時(shí)期內(nèi)起到一定的效果。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并未根治房地產(chǎn)泡沫問(wèn)題，反倒在一定程度上引發(fā)新的問(wèn)題。大量投資轉(zhuǎn)入房地產(chǎn)行業(yè)在短期內(nèi)確實(shí)會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也同時(shí)會(huì)推動(dòng)房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但這些產(chǎn)業(yè)畢竟是低端產(chǎn)業(yè)，難以優(yōu)化我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終必然會(huì)阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

政府要做的，便是步子邁大點(diǎn)。韋森就談到我國(guó)之所以形成大政府模式、將財(cái)權(quán)攬于手，正是源于政府能在經(jīng)濟(jì)危機(jī)及蕭條時(shí)期，能有充裕的財(cái)政投資以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而能存活于這種惡劣國(guó)際環(huán)境中。在這種情況下可在合理的范圍內(nèi)適當(dāng)下放稅收權(quán)限，增加政府財(cái)政收入用于地方的發(fā)展?；蛘叩胤秸?fù)責(zé)公共服務(wù)的投放，但這筆資金卻可向中央報(bào)銷，以減輕地方政府的財(cái)政壓力：其次，中央政府可從績(jī)效考核制度下手，以政策實(shí)施效果以及人民對(duì)生活的滿意度為官員晉升的最高評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：再者，中央政府要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，幫助地方發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)以增加地方收入，同時(shí)要嚴(yán)格監(jiān)控地方政府的土地供給，以加大土地供給的政治成本：最后，可借鑒國(guó)外從土地產(chǎn)生財(cái)政收入的主要稅源是征收不動(dòng)產(chǎn)保有稅，逐步改變我國(guó)利用土地增值增加財(cái)政收入的做法，減緩我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)財(cái)政的依賴，加快房地產(chǎn)市場(chǎng)的均衡?？偠灾?，政府需要不斷調(diào)整房地產(chǎn)財(cái)政與房地產(chǎn)市場(chǎng)之間的平衡關(guān)系，為百姓謀福利。