姜慶國(guó)
(1.吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130012;2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院評(píng)價(jià)研究院,北京 100732)
十九大報(bào)告指出:“要強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局,深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興,發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起,創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展,建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制?!蔽鞑康貐^(qū)作為中國(guó)重要的區(qū)域板塊之一,是中國(guó)全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn),也是提升全國(guó)平均發(fā)展水平的巨大潛力所在,事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是否得以順利實(shí)施。自1999年中國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái),西部地區(qū)的發(fā)展面貌得到了極大的改善。當(dāng)下,西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)進(jìn)入爬坡過(guò)坎、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段,如何多舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局將成為了新時(shí)代中國(guó)面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。
為進(jìn)一步落實(shí)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,力助西部地區(qū)在新形勢(shì)下形成新的增長(zhǎng)極,探尋一條新的發(fā)展路徑,西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)尤顯重要。新城新區(qū)建設(shè)作為進(jìn)一步加快中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的戰(zhàn)略支撐,也是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模與空間擴(kuò)張,深化城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種新形式。新城新區(qū)涵蓋了國(guó)家級(jí)新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、物流園區(qū)等。同時(shí),它也是中國(guó)各大城市新建的獨(dú)立于母城之外的在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域。目前,中國(guó)關(guān)于新城新區(qū)建設(shè)理論的研究還處于探索階段,鮮見(jiàn)研究西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展中的相關(guān)問(wèn)題。事實(shí)上,西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)與西部大開(kāi)發(fā)等戰(zhàn)略息息相關(guān),在發(fā)展過(guò)程中,不可避免地遇到一系列現(xiàn)實(shí)難題。新時(shí)代下,研究如何通過(guò)“新”理念、“新”思想促進(jìn)西部地區(qū)新城新區(qū)可持續(xù)發(fā)展,具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
中國(guó)新城新區(qū)的建設(shè)發(fā)展起步較晚,從1979年第一個(gè)工業(yè)區(qū)——蛇口工業(yè)區(qū)成立,到1992年第一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)——浦東新區(qū)的設(shè)立,再到2017年4月1日第19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)——雄安新區(qū)的塵埃落定,先后歷時(shí)近40年。目前,中國(guó)新城新區(qū)建設(shè)相關(guān)理論還處于探索階段,對(duì)于新城新區(qū)概念的界定尚不明晰、內(nèi)涵把握也有待進(jìn)一步深化。劉士林參照西方國(guó)家新城建設(shè)的相關(guān)理論,并結(jié)合我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)實(shí)踐,對(duì)新城新區(qū)的概念做出了嘗試性的界定[1]。根據(jù)新城新區(qū)涵蓋的范圍將新城新區(qū)界定為廣義和狹義兩類,廣義的新城新區(qū)為1979年(蛇口工業(yè)區(qū))以來(lái)我國(guó)各省市在原來(lái)的農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的、具有一種或多種功能的、具有行政管理機(jī)構(gòu)的區(qū)域;狹義的新城新區(qū)為1992年(浦東新區(qū)設(shè)立)以來(lái)我國(guó)各大城市新建的獨(dú)立于母城之外的在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域。馮奎在此基礎(chǔ)上,結(jié)合新城新區(qū)的發(fā)展功能,將新城新區(qū)定義成為了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多方面需要,主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對(duì)獨(dú)立的城市空間單元[2]。
表1 西部地區(qū)新城新區(qū)分布情況[1]
烏魯木齊經(jīng)開(kāi)區(qū)、石河子經(jīng)開(kāi)區(qū)、庫(kù)爾勒經(jīng)開(kāi)區(qū)、奎屯經(jīng)開(kāi)區(qū)、阿拉爾經(jīng)開(kāi)區(qū)、五家渠經(jīng)開(kāi)區(qū)、準(zhǔn)東經(jīng)開(kāi)區(qū)、甘泉堡經(jīng)開(kāi)區(qū)、庫(kù)車經(jīng)開(kāi)區(qū)西藏 / / 拉薩經(jīng)開(kāi)區(qū)合計(jì) 6個(gè) 33個(gè) 46個(gè)新疆 /烏魯木齊高新區(qū)、昌吉高新區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)石河子高新區(qū)
借鑒劉士林、馮奎等學(xué)者們關(guān)于新城新區(qū)的界定,并結(jié)合西部地區(qū)的實(shí)際情況,本文將新城新區(qū)具體鎖定為國(guó)家級(jí)新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、物流園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、出口加工區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、旅游度假區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大學(xué)科技城、產(chǎn)業(yè)新城、智慧新城、海綿城市、空港新城、高鐵新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截止2017年底,西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量達(dá)到了6個(gè),國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)也有33個(gè),國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)46個(gè)等(詳見(jiàn)表1)。
在國(guó)家“一帶一路”倡議及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的總體框架下,西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)如火如荼,已形成了以國(guó)家級(jí)新區(qū)為戰(zhàn)略導(dǎo)向,以國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為戰(zhàn)略支撐,以省(市、區(qū))級(jí)各類新城新區(qū)為重要補(bǔ)充的總體發(fā)展布局。
1.國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用
近年來(lái),西部地區(qū)六大國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展勢(shì)頭良好,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著重要的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。接下來(lái),筆者以重慶兩江新區(qū)和云南滇中新區(qū)為例,分析國(guó)家級(jí)新區(qū)的重要戰(zhàn)略地位。重慶兩江新區(qū)作為西部大開(kāi)發(fā)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn),也是“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要聯(lián)接點(diǎn)。在新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)上,其戰(zhàn)略定位瞄準(zhǔn)于探索和深化中國(guó)內(nèi)陸區(qū)域參與國(guó)際分工,融入全球市場(chǎng)。重慶兩江新區(qū)“一心四帶”的產(chǎn)業(yè)布局就是在這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下漸趨成形。云南滇中新區(qū)是中國(guó)面向南亞、東南亞輻射中心的重要支點(diǎn)。新區(qū)的總體定位是充分發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢(shì),提升面向南亞、東南亞開(kāi)放的通道和門戶功能,將新區(qū)建設(shè)成為參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等國(guó)際合作的重要平臺(tái),形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、互為支撐的開(kāi)放合作新格局?;诖耍颇系嶂行聟^(qū)圍繞“開(kāi)放、合作”這一主題,規(guī)劃設(shè)立了臨空產(chǎn)業(yè)基地、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地、綠色先進(jìn)制造基地、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地,這些產(chǎn)業(yè)基地的設(shè)立為帶動(dòng)滇中地區(qū)乃至云南省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更好更快發(fā)展,努力縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距發(fā)揮著積極作用。
2.國(guó)家級(jí)高新區(qū)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略支撐作用
與國(guó)家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用相一致,作為戰(zhàn)略支撐實(shí)體的開(kāi)發(fā)區(qū)也在新城新區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。特別是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),由于適宜的稅收優(yōu)惠政策以及獨(dú)立的行政審批制度等,吸引著周邊其他地區(qū)的企業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)聚集,形成了產(chǎn)業(yè)集群,發(fā)揮了集聚經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)規(guī)模平穩(wěn)增長(zhǎng)的作用。無(wú)論是廣西省的南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等,還是新疆地區(qū)的烏魯木齊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、庫(kù)爾勒經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、奎屯經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等,這些國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在各自地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量中都占據(jù)著重要一席,是地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要引擎。國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)則主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的作用,通過(guò)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),幫助地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)從低質(zhì)量增長(zhǎng)到高質(zhì)量增長(zhǎng)的平穩(wěn)過(guò)渡。同時(shí),國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)主要集中了各地區(qū)的政府大力扶植的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),是地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量。
3.省(市、區(qū))級(jí)新城新區(qū)的重要補(bǔ)充作用
除了國(guó)家級(jí)新城新區(qū)以外,西部地區(qū)各省(市、區(qū))級(jí)新城新區(qū)也是遍地開(kāi)花。這些?。ㄊ?、區(qū))級(jí)的新城新區(qū)作為當(dāng)?shù)刂匾慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極,在國(guó)家“一帶一路”及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中發(fā)揮著不可替代的作用。事實(shí)上,國(guó)家級(jí)新城新區(qū)也大都由省(市、區(qū))級(jí)的新城新區(qū)發(fā)展而來(lái),并依托?。ㄊ小^(qū))級(jí)的新城新區(qū)的歷史積累進(jìn)一步完善和升級(jí)再造。這一定程度上表明省(市、區(qū))級(jí)新城新區(qū)的發(fā)展作為衡量一個(gè)地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獏⒖贾笜?biāo),完善和補(bǔ)充著國(guó)家級(jí)新城新區(qū)的建設(shè)任務(wù)。
西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)不僅關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程,更是擔(dān)負(fù)著國(guó)家“一帶一路”和建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶連接點(diǎn)的重要?dú)v史使命。經(jīng)過(guò)多年的開(kāi)發(fā)與建設(shè),西部地區(qū)新城新區(qū)已發(fā)展成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎、東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的核心紐帶和西部地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的重要門戶。
1.西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎
西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè),尤其是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè),不僅為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大增添了動(dòng)力,同時(shí)還通過(guò)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加大招商引資的力度,擴(kuò)大了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重,優(yōu)化了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。以云南滇中新區(qū)為例,2015年,滇中新區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值522億元,同比增長(zhǎng)6.5%,占昆明市地區(qū)生產(chǎn)總值的12.89%;規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資540.5億元,增長(zhǎng)15.7%;一般公共預(yù)算收入43.4億元,增長(zhǎng)11.7%;規(guī)模以上工業(yè)增加值122.3億元;社會(huì)消費(fèi)品零售總額124.7億元,增長(zhǎng)11.1%。不難發(fā)現(xiàn),滇中新區(qū)已經(jīng)成為了地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎。
2.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要連接點(diǎn)
長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是西部地區(qū)依托黃金水道打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)新支撐帶的戰(zhàn)略支點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)帶除了覆蓋上海、浙江、江蘇、湖北等中東部地區(qū)外,還覆蓋了四川、重慶、云南、貴州等這些西部重點(diǎn)省份。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶除了有利于構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系,推動(dòng)沿江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群,培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群,使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為充分體現(xiàn)國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶外,還能帶動(dòng)西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)與發(fā)展,為西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略添加新動(dòng)能。重慶地處絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“Y”字形大通道的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)上,具有承東啟西、連接南北的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì),既是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)、海上絲綢之路的產(chǎn)業(yè)腹地,又是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的西部中心樞紐。習(xí)近平總書記曾指出,重慶作為我國(guó)中西部地區(qū)唯一的直轄市,區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出,戰(zhàn)略地位重要,是西部大開(kāi)發(fā)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn),處在“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的連接點(diǎn)上,在國(guó)家區(qū)域發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放格局中具有獨(dú)特而重要的作用。
3.西部地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的重要門戶
西部地區(qū)地理位置特殊,處于東南亞經(jīng)濟(jì)圈的核心地帶,是中國(guó)對(duì)外加強(qiáng)東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要關(guān)口和門戶。2017年4月1日,備受海內(nèi)外關(guān)注的重慶自貿(mào)區(qū)方案公布,重慶自貿(mào)區(qū)即將掛牌。這是中國(guó)自貿(mào)區(qū)從沿海開(kāi)放到內(nèi)陸開(kāi)放的全新布局和全面改革,對(duì)探索和深化中國(guó)內(nèi)陸區(qū)域參與國(guó)際分工,融入全球市場(chǎng),對(duì)正在實(shí)施的“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè),對(duì)中國(guó)對(duì)沖全球市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)發(fā)內(nèi)陸腹地市場(chǎng),均具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。此外,在西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)中也帶動(dòng)了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),為加強(qiáng)東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作作出了巨大的貢獻(xiàn)。
中國(guó)新城新區(qū)建設(shè)雖然起步較晚,但發(fā)展速度卻異常迅猛。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截止到2014年底,中國(guó)各級(jí)新城新區(qū)的數(shù)量已突破3000個(gè),而各類產(chǎn)業(yè)園更是數(shù)以萬(wàn)計(jì)。新城新區(qū)的爆發(fā)式增長(zhǎng)有其經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)的合理因素,但也暴露出了諸多問(wèn)題,不利于新城新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)為:新城新區(qū)數(shù)量過(guò)多,政府債臺(tái)高筑;新城新區(qū)功能定位不清,產(chǎn)業(yè)趨同明顯,新城新區(qū)土地利用效率低下,“土地城鎮(zhèn)化”快于“人的城鎮(zhèn)化”等[3][4][5]。西部地區(qū)雖起步較晚,但在發(fā)展過(guò)程中也不可避免地出現(xiàn)一系列問(wèn)題。
西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展起步較晚,在后期開(kāi)發(fā)建設(shè)中因缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo),各類新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局存在一定的重疊。西部地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主要涵蓋生物醫(yī)藥業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)等幾大門類。其中,云南滇中新區(qū)規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為生物醫(yī)藥業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、石油煉化產(chǎn)業(yè)、汽車及現(xiàn)代裝備制造業(yè)、臨空產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)。重慶兩江新區(qū)則在努力打造“311”產(chǎn)業(yè)體系,即電子信息、裝備制造、大汽車三大優(yōu)勢(shì)支柱產(chǎn)業(yè)。同樣,成都天府新區(qū)也致力于發(fā)展生物醫(yī)藥、信息安全、智能制造、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、科技研發(fā)、新興金融等新興產(chǎn)業(yè)。除此之外,貴州貴安新區(qū)現(xiàn)已規(guī)劃建設(shè)32平方公里電子信息產(chǎn)業(yè)園、22平方公里高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園、9.8平方公里新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園,重點(diǎn)培育新一代信息技術(shù)、大力發(fā)展電子信息制造業(yè),高端裝備制造產(chǎn)業(yè)和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。可以看出,不同新區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上都存在一定的重疊現(xiàn)象。
西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)如火如荼,但不理性的跟風(fēng)因素也較為嚴(yán)重,這點(diǎn)在不少縣市級(jí)新城新區(qū)建設(shè)中表現(xiàn)明顯。究竟哪些城市該設(shè)立新城新區(qū)?應(yīng)該設(shè)置多少新城新區(qū)?標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致新城新區(qū)建設(shè)的可行性、必要性、合理性都有待進(jìn)一步考證。政府在新城新區(qū)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)決定性作用,而市場(chǎng)對(duì)于新城新區(qū)建設(shè)作用發(fā)揮相當(dāng)有限,這就容易造成城市邊界的無(wú)序蔓延,政府財(cái)政不斷吃緊。雖然針對(duì)國(guó)家級(jí)高新區(qū)創(chuàng)新能力、國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)投資環(huán)境有一套通用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),但不同的新城新區(qū)類型和層次,不同的省際情況,不同的發(fā)展需求都需要建設(shè)更有針對(duì)性的評(píng)價(jià)體系作為科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)的指導(dǎo),這樣才能避免千城一面和城市邊界無(wú)序蔓延的發(fā)生。
西部地區(qū)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境最為脆弱、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最為頻發(fā)的地區(qū)[6]。新城新區(qū)建設(shè)引致的大規(guī)?;ńㄔO(shè),帶來(lái)了一系列環(huán)境問(wèn)題。以西咸新區(qū)的秦漢新城為例,就出現(xiàn)了地下水位下降,其中2011-2013年地下水位降幅達(dá)0.41~2.78m[7]。除此之外,西咸新區(qū)還存在地面沉降問(wèn)題,不論是在灃東新城還是咸陽(yáng)市主城區(qū),都面臨著不同程度的地面沉降,且沉降有向西進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢(shì)[8]。與此同時(shí),西咸新區(qū)的地下水污染問(wèn)題也引起了普遍關(guān)注。由于西咸新區(qū)的工業(yè)污水未經(jīng)充分處理便被排放河流,污染物下滲,進(jìn)而嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐牡叵滤碵9]。
1.西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)與西部大開(kāi)發(fā)
西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略自1999年實(shí)施以來(lái),有力地推動(dòng)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),提高了人們生活水平。西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)承擔(dān)著西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重任,應(yīng)積極融合于西部大開(kāi)放戰(zhàn)略之中。特別是習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出,要進(jìn)一步擴(kuò)大西部大開(kāi)發(fā)力度,強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局。從目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)在發(fā)展過(guò)程中涌現(xiàn)出不少問(wèn)題,致使在改革西部地區(qū)僵化的體制機(jī)制、不完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和激發(fā)缺乏活力的微觀主體的作用方面效果有限。因此,新時(shí)代西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)應(yīng)借助西部大開(kāi)發(fā)之力,大膽創(chuàng)新,積極探索,將體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和微觀主體方面的問(wèn)題與新城新區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合,形成具有“西部特色”的新城新區(qū)。
2.西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
新城新區(qū)建設(shè)一方面可以擴(kuò)大城市區(qū)域邊界,增加城市住房面積,緩解城市居住壓力,使更多農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?,?shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化并舉;另一方面也可以擴(kuò)大城市的功能邊界,完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升城市公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與功能區(qū)布局的雙重優(yōu)化。但西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用卻相當(dāng)有限,西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率依舊遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。這主要是由于西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)大都是在城市的外圍進(jìn)行拓展,交通等基礎(chǔ)設(shè)施的完備性有所欠缺,產(chǎn)業(yè)和人口的聚集效應(yīng)不明顯,容易出現(xiàn)“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》中就明確指出,要嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)的建設(shè),嚴(yán)格新城新區(qū)的設(shè)立條件,對(duì)于確需規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的,必須以人口密度、產(chǎn)出強(qiáng)度和資源環(huán)境承載力為基準(zhǔn),科學(xué)合理編制規(guī)劃,防止城市邊界的無(wú)序蔓延。未來(lái)西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)要加強(qiáng)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可協(xié)調(diào)性,用科學(xué)合理的規(guī)劃確保土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。
3.西部地區(qū)新城新區(qū)發(fā)展與“一帶一路“建設(shè)
西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)是在國(guó)家“一帶一路”建設(shè)指導(dǎo)下有序推進(jìn)的。新時(shí)代下,西部地區(qū)新城區(qū)建設(shè)要與“一帶一路”建設(shè)深度融合,將西部地區(qū)打造成為中國(guó)西部開(kāi)放的重要窗口和東南亞地區(qū)合作的中心樞紐。以云南滇中新區(qū)為例,新區(qū)的總體定位就在于要充分發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢(shì),提升面向南亞?wèn)|南亞開(kāi)放的通道和門戶功能,把新區(qū)建設(shè)成為參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等國(guó)際合作的重要平臺(tái),形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、互為支撐的開(kāi)放合作新格局。新區(qū)的空港經(jīng)濟(jì)區(qū)轄區(qū)內(nèi)擁有中國(guó)第四大門戶樞紐機(jī)場(chǎng)——昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng),貴昆鐵路、滬昆高鐵、昆曲高速公路、嵩昆高速公路、320國(guó)道及小龍高速公路、嵩昆大道穿境而過(guò),在綜合交通布局上形成“一港二鐵六路一軌”的總體結(jié)構(gòu)?!耙桓邸敝咐ッ餍聶C(jī)場(chǎng);“二鐵”指滬昆客專高速鐵路和沾昆鐵路兩個(gè)鐵路通道;“六路”指昆嵩高速路、機(jī)場(chǎng)高速路、昆曲高速路、東南繞城高速公路四條高速路以及新320國(guó)道和呈黃快速路;“一軌”指軌道交通6號(hào)線(機(jī)場(chǎng)線)。此外,云南省昆明空港經(jīng)濟(jì)區(qū)是云南唯一一個(gè)臨空特色產(chǎn)業(yè)園區(qū),是云南省深入實(shí)施橋頭堡、民航強(qiáng)省建設(shè)兩大戰(zhàn)略和滇中城市經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的重要支撐。
西部地區(qū)作為中國(guó)全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn),也是提升全國(guó)平均發(fā)展水平的巨大潛力所在。在西部大開(kāi)發(fā)、新型城鎮(zhèn)化和“一帶一路”建設(shè)等戰(zhàn)略支持下,西部地區(qū)新城新區(qū)應(yīng)瞄準(zhǔn)自身定位,結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行差異性發(fā)展。新時(shí)代下,西部地區(qū)新城新區(qū)的建設(shè)成敗在于唯“新”,是改革之“新”,而不是簡(jiǎn)單的區(qū)域之“新”,新城新區(qū)不是“拿新瓶裝舊酒”,而應(yīng)該是“換新瓶釀新酒”,以新城新區(qū)作為改革試點(diǎn)區(qū),在新發(fā)展理念下,用新的體制機(jī)制、新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新的運(yùn)營(yíng)模式來(lái)突破傳統(tǒng)的發(fā)展路徑,培育“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展新格局。
1.因勢(shì)利導(dǎo),積極助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)
2014年,科技部提出2020年國(guó)家高新區(qū)戰(zhàn)略提升行動(dòng)的總體目標(biāo),即到2020年,將國(guó)家高新區(qū)建設(shè)成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要引擎。從1988年第一批,也是僅有的第一家國(guó)家級(jí)高新區(qū)——北京中關(guān)村高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建成以來(lái),截止到2015年,全國(guó)共成立了145家國(guó)家級(jí)高新區(qū)。在國(guó)家級(jí)新城新區(qū)的規(guī)劃戰(zhàn)略中,不同的開(kāi)發(fā)區(qū)在目標(biāo)和功能定位上承載著不同的歷史使命。除了國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以外,國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)則主要著眼于培育產(chǎn)業(yè)新主體,成為構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵。西部地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足,需要加大招商引資的力度,通過(guò)引進(jìn)外資企業(yè)和國(guó)外先進(jìn)技術(shù),完善本地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,從而提升本土企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力水平,實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)再造。當(dāng)前,互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)快速發(fā)展,在新城新區(qū)內(nèi)的企業(yè)還可以借助互聯(lián)網(wǎng)的信息平臺(tái)打破市場(chǎng)地域的限制,開(kāi)拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)乃至國(guó)際市場(chǎng)。
2.因地制宜,科學(xué)合理布局新興產(chǎn)業(yè)
新城新區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)必須要以產(chǎn)業(yè)作為支撐,產(chǎn)城融合是新城新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然要求[10][11]。在新城新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)依據(jù)各地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況,因地制宜,切勿貪大求全,要避免土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。在產(chǎn)業(yè)布局方面,在綜合考量各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力、社會(huì)支撐力、環(huán)境承載力以后,再科學(xué)合理地制定發(fā)展規(guī)劃,改變產(chǎn)業(yè)布局“千城一面”的格局。在新城新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中,還要破除“固步自封”的舊理念,大膽創(chuàng)新、積極探索。以新城新區(qū)作為改革試點(diǎn)區(qū),用新的體制機(jī)制、新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新的運(yùn)營(yíng)模式來(lái)突破傳統(tǒng)的發(fā)展路徑,根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況,培育具有西部特色的新興產(chǎn)業(yè)。
3.增強(qiáng)體制機(jī)制靈活性,創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境
西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后,體制機(jī)制較為僵化,這將一定程度上制約了西部地區(qū)市場(chǎng)主體活力。要想進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力,就必須不斷深化改革,進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放力度,改變過(guò)去“強(qiáng)政府,弱市場(chǎng)”的局面。從目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,西部地區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重相對(duì)較高,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不足。為此,西部地區(qū)在建設(shè)新城新區(qū)過(guò)程中,應(yīng)堅(jiān)決破除體制機(jī)制障礙,根據(jù)自身所處階段對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外新城新區(qū)在此階段的先進(jìn)做法與模式,以市場(chǎng)化為導(dǎo)向,大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),削弱人為干預(yù)的力量,創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。同時(shí),也應(yīng)積極參與國(guó)際國(guó)內(nèi)分工,擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放,讓資源在不同區(qū)域間充分自由流動(dòng),使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
4.重塑微觀主體,增添市場(chǎng)活力
從國(guó)家級(jí)和省市級(jí)新城新區(qū)的規(guī)劃來(lái)看,不同層次的新城新區(qū)目標(biāo)和功能定位均有所不同。對(duì)于西部地區(qū)而言,大量勞動(dòng)力特別是高素質(zhì)勞動(dòng)力外流至東南沿海地區(qū)工作,使得該區(qū)域勞動(dòng)力特別是高素質(zhì)人才明顯不足。如何依托新城新區(qū)建設(shè),從“流”之變轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬邸敝?,?shí)現(xiàn)“城歸”尤顯關(guān)鍵。為此,西部地區(qū)在新城新區(qū)建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)著眼于培育產(chǎn)業(yè)新主體,吸引高素質(zhì)人才回歸,使國(guó)家級(jí)新區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)成為開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵。同時(shí),依托其他類型的國(guó)家級(jí)和省級(jí)新城新區(qū)積極吸引和培育新型微觀主體,造就一批有一定專業(yè)技能的勞動(dòng)者。在微觀企業(yè)上,在進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的新形勢(shì)下,政府應(yīng)明確自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,有針對(duì)性的吸引相關(guān)企業(yè)落戶新城新區(qū),同時(shí)注重扶持本土企業(yè)發(fā)展,努力打造一批有代表性、符合西部地區(qū)特色的龍頭企業(yè),成為西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)的中堅(jiān)力量。
5.完善環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系,建立環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制
在西部地區(qū)新城新區(qū)建設(shè)過(guò)程中,要合理布局并建立新城新區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。針對(duì)生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的地區(qū),尤其要做好重點(diǎn)監(jiān)測(cè),對(duì)于生態(tài)環(huán)境相對(duì)較好的地區(qū)也應(yīng)做到基本覆蓋。在西部地區(qū)新城新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)當(dāng)中,要有效規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序,合理控制空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,切實(shí)將新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)限制在環(huán)境承載能力以內(nèi),為構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
注:
[1]限于本文篇幅,文中僅列示西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的情況。
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深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2018年2期