文 裴新偉（南開大學(xué)，天津 300000）

一、問題的提出：愈演愈烈的鄰避沖突導(dǎo)致資源浪費(fèi)和社會失穩(wěn)

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了城市化的迅速蔓延和人們消費(fèi)水平的提升，人們對各種生活和工業(yè)產(chǎn)品的需求激增，政府不得不規(guī)劃更多的公共設(shè)施來滿足地區(qū)發(fā)展的需要。其中諸如垃圾處理場和化工廠等對整個地區(qū)具有很大福利，但是對設(shè)施周邊民眾卻有明顯負(fù)外部性的設(shè)施稱為鄰避設(shè)施，鄰避沖突就是因反對鄰避設(shè)施的修建而發(fā)生的不同主體間的沖突。

傳統(tǒng)應(yīng)對鄰避沖突的措施大多采取的是“非鄰避化”處置手段，即不承認(rèn)鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響，將民眾的抗議視作一般的群體性事件予以打壓，當(dāng)事件發(fā)展到難以控制的時候，就將項(xiàng)目叫停，這樣不僅使問題未能真正解決，造成前期大量的投入沉沒，反而使鄰避沖突愈演愈烈。

鄰避沖突愈演愈烈不僅表現(xiàn)在沖突的絕對數(shù)量上，更表現(xiàn)在沖突的激烈程度和解決方式上，具體有以下兩點(diǎn)：第一，群體性的暴力抗?fàn)幵龆?，社會風(fēng)險(xiǎn)加大。鄰避沖突的演變一般都遵循先理性后暴力的發(fā)展路徑，但是由于理性抗?fàn)幍某尚停V求往往難以實(shí)現(xiàn)，而暴力抗?fàn)幊Ｄ軌蛞鸲喾疥P(guān)注，使項(xiàng)目很快叫停，所以民眾在路徑依賴和法不責(zé)眾心理的作用下，更多的選擇跳過群體體制內(nèi)抗?fàn)幒蛥f(xié)調(diào)商議兩個階段，直接進(jìn)入群體體制外的暴力抗?fàn)庪A段，社會嚴(yán)重失穩(wěn)；第二，解決方式多為叫停項(xiàng)目，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，加劇沖突的反復(fù)性。傳統(tǒng)封閉式?jīng)Q策模式漠視民眾的利益與訴求，當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)自身的合法權(quán)益受到侵害時，便會產(chǎn)生鄰避情結(jié)，并在個人利益的驅(qū)動下通過多種渠道表達(dá)自身的訴求。但是由于政府危機(jī)意識欠缺、執(zhí)政態(tài)度不端正或問題解決能力不足等原因，一般很難滿足民眾的訴求，此時民眾就會選擇暴力性的群體體制外抗?fàn)幏绞?，?dāng)事件發(fā)展到難以控制的時候，政府出于社會穩(wěn)定和個人“烏紗帽”的考慮便會叫停項(xiàng)目，帶來矛盾的“化解”。同時由于示范效應(yīng)的影響，叫停項(xiàng)目這種“高效”的問題解決方式得到其他政府和民眾的紛紛效仿，但是在項(xiàng)目叫停之前因選址、環(huán)評和設(shè)施等投入的成本都會沉沒，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)；而且原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸或社會隱患依然存在，為了滿足地區(qū)發(fā)展或社會和諧的需要，相關(guān)部門不得不重新選址或?qū)⒃许?xiàng)目低調(diào)實(shí)施，反過來又激化民眾對政府的不滿和對制度的不信任，加劇鄰避沖突的反復(fù)性。

學(xué)界關(guān)于鄰避沖突的誘因研究很多，廖秋子以權(quán)力為分析視角，認(rèn)為鄰避沖突是國家基礎(chǔ)性權(quán)力弱化，進(jìn)而無法對利益矛盾進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的的結(jié)果［1］；王瑤通過將包容性治理視角的引入，指出鄰避沖突主要是由鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和將民眾排除在外的公共政策的決策過程導(dǎo)致［2］；班奇拉奇等也同意鄰避沖突是由鄰避設(shè)施周邊民眾面臨來自于設(shè)施的負(fù)外部性影響時的情緒化反應(yīng)所致；彭皓玥對生態(tài)信任進(jìn)行了一系列反思，得出生態(tài)信任的流失是導(dǎo)致鄰避沖突的較深層原因的結(jié)論［3］；劉智勇等則認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差是導(dǎo)致鄰避沖突的重要原因等［4］。這些成果對于認(rèn)識和治理鄰避問題具有極其重要的作用，但是由于這些研究大多是從某一個角度闡述鄰避沖突的起因，導(dǎo)致所進(jìn)行的研究缺乏系統(tǒng)性，加之沒能把握鄰避沖突的深層誘因——制度信任的缺失，提出的對策也效果欠佳。本文以制度為基礎(chǔ)，以制度信任為解釋框架，將導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈的多種因素系統(tǒng)整合，對于我們更加深刻、全面地認(rèn)識和治理鄰避沖突，進(jìn)而節(jié)約社會資源和維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要價值。

二、制度信任及與鄰避沖突愈演愈烈的交互關(guān)系

（一）制度信任

1.制度信任的內(nèi)涵。制度信任就是對制度的信任，或者說是基于制度的信任，它是人們依賴于政治、法律等制度環(huán)境，即建立在“非人際化”關(guān)系基礎(chǔ)上而形成的對政治制度 （制度制定和制度實(shí)施等）相信、認(rèn)同和贊譽(yù)的心理與傾向。制度信任不同于傳統(tǒng)的人際信任，它以外在的、具有普適性的、“非人格化”的制度為基礎(chǔ)，通過將人們的交往方式和行為方式規(guī)范化和模式化，為人們的互動提供尺度依據(jù)，增強(qiáng)個體行為的可預(yù)測性，使人們感受到安全感與認(rèn)同感，消除行動上的迷茫和信任障礙，更好地發(fā)揮保障作用。

圖1 制度信任的結(jié)構(gòu)模型

2.制度信任的結(jié)構(gòu)。社會的急劇變化導(dǎo)致人們交往的陌生性和暫時性逐漸增強(qiáng)，傳統(tǒng)人際信任的作用逐漸削弱，制度信任憑借其符合時代特征的內(nèi)容逐漸成為現(xiàn)代社會的主導(dǎo)信任模式。制度信任的內(nèi)容包括制度制定、制度實(shí)施和制度評價與認(rèn)同三個環(huán)節(jié)。制度制定是制度信任結(jié)構(gòu)模型中的第一環(huán)，是影響制度信任的首要環(huán)節(jié)；制度實(shí)施是產(chǎn)生制度信任的中間環(huán)，在有了良善的制度基礎(chǔ)上，必須具備較強(qiáng)的執(zhí)行能力和正確的問題解決方式，才能形成公眾對制度的高度評價與認(rèn)同，保障制度信任的順利形成；制度評價與認(rèn)同是對制度信任影響最直接和深遠(yuǎn)的一環(huán)，它貫穿從制度制定、制度實(shí)施到制度信任形成的全過程，良好的制度制定和制度實(shí)施會改善制度評價與認(rèn)同，進(jìn)而造就制度信任。較差的制度評價與認(rèn)同會使制度制定和制度實(shí)施舉步維艱，阻礙制度信任的形成。只有同時具備科學(xué)規(guī)范的制度制定、正確高效的制度實(shí)施和良好的制度評價與認(rèn)同，才能最終形成較好的制度信任。

（二）制度信任與鄰避沖突愈演愈烈的交互關(guān)系

圖2 制度信任與鄰避沖突愈演愈烈交互圖

制度信任的缺失是鄰避沖突愈演愈烈的主要原因，鄰避沖突的不合理解決又會反過來加劇制度信任的缺失。圖2中實(shí)線代表初次鄰避沖突的演變路徑，當(dāng)制度難以滿足受眾的訴求時，他們對鄰避設(shè)施便會產(chǎn)生反抗心理，并通過個體上訪或官民接觸等合法渠道表達(dá)利益訴求。但是個體的上訪很難得到政府部門的重視，為了擴(kuò)大影響和實(shí)現(xiàn)訴求，受眾會通過新聞媒體或自發(fā)組織等渠道進(jìn)行群體體制內(nèi)抗?fàn)?。由于反抗的民眾過多，政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個人政績的考慮，會召集民眾代表就沖突的焦點(diǎn)問題進(jìn)行多方協(xié)調(diào)商議。當(dāng)這些途徑都難以滿足受眾的利益訴求時，他們就會選擇暴力性的群體體制外抗?fàn)幏绞?，此時政府出于社會穩(wěn)定和個人 “烏紗帽”的考慮會將項(xiàng)目叫停，帶來矛盾的“化解”。

項(xiàng)目暫停，不僅造成了資源浪費(fèi)，而且原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸或社會隱患依然存在，為了滿足地區(qū)發(fā)展或社會和諧的需要，政府只有重新選址或?qū)⒃许?xiàng)目低調(diào)實(shí)施，這又會導(dǎo)致制度受眾再次形成鄰避情結(jié)，對政府更加不滿，對制度更加不信任，因此就進(jìn)入了虛線階段。民眾從以往經(jīng)驗(yàn)中得知體制內(nèi)的抗?fàn)幏绞绞招跷?，但是出于法律的顧慮仍會選擇個體體制內(nèi)的抗?fàn)幏绞健ｋS著反抗聲勢的擴(kuò)大和反抗民眾的增加，在路徑依賴和法不責(zé)眾心理的驅(qū)動下，民眾會跳過低效地群體體制內(nèi)抗?fàn)幒投喾絽f(xié)調(diào)商議期，直接進(jìn)入更高效地群體體制外抗?fàn)庪A段，形成新一輪方式更暴力、范圍更廣泛的鄰避沖突，此時政府出于社會穩(wěn)定的需要，又會使項(xiàng)目進(jìn)入暫停階段。所以從這個角度看，制度信任的缺失是鄰避沖突愈演愈烈的主要原因，鄰避沖突的不合理解決又會反過來加劇制度信任的缺失。

將民眾排除在外的公共政策決策過程、鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差是國內(nèi)關(guān)于鄰避沖突發(fā)生原因的較權(quán)威解釋。決策過程屬于制度制定階段的重要內(nèi)容，封閉式的決策模式侵害著制度受眾的合理利益訴求，引起他們對政策或項(xiàng)目的合法性與公正性的懷疑，甚至是對鄰避設(shè)施的反抗情緒；不同類型的鄰避設(shè)施存在不同的負(fù)外部性，如何在制度實(shí)施階段最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)、減少負(fù)外部性直接影響著鄰避受眾的反抗程度和鄰避沖突的發(fā)展進(jìn)度；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差就是民眾對鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在偏差，在鄰避項(xiàng)目中，政府有時會發(fā)布真實(shí)的信息，但是由于以往形成的對制度的差評價和低認(rèn)同，民眾往往懷疑政府和專家發(fā)布信息的真實(shí)性。不難看出，將民眾排除在外的公共政策決策過程、鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差等鄰避沖突的權(quán)威性解釋，最終都在于制度信任的缺失，都體現(xiàn)在制度制定、制度實(shí)施和制度評價與認(rèn)同上。因此制度信任的缺失是鄰避沖突的根本原因，建立和完善制度信任也是解決鄰避沖突的根本對策。

三、鄰避沖突愈演愈烈的制度信任解釋框架

前面提到，傳統(tǒng)治理鄰避沖突的模式由于未能系統(tǒng)、準(zhǔn)確把握沖突的原因，采取的“非鄰避化”處置措施導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈，通過對制度信任和鄰避沖突愈演愈烈的交互關(guān)系分析發(fā)現(xiàn)制度信任的缺失是鄰避沖突愈演愈烈的主要原因，本章在制度信任的基礎(chǔ)上構(gòu)建鄰避沖突愈演愈烈的解釋框架，并對其原因進(jìn)行了詳細(xì)、系統(tǒng)的分析。

（一）制度制定不規(guī)范：鄰避情結(jié)的起源處

制度制定是形成制度信任中的第一環(huán)，也是導(dǎo)致鄰避沖突的第一環(huán)，它包括法律法規(guī)、決策過程和利益補(bǔ)償?shù)纫亍？茖W(xué)規(guī)范的制度制定必然符合法律規(guī)定，在程序上包括民眾參與、在內(nèi)容上吸納民眾利益、在結(jié)果上能夠得到民眾的認(rèn)可與支持，進(jìn)而有利于推進(jìn)制度實(shí)施和提高民眾對制度的評價與認(rèn)同；制度制定不規(guī)范會引起民眾的不滿，致使民眾對鄰避設(shè)施產(chǎn)生鄰避情結(jié)，阻礙制度實(shí)施和制度認(rèn)同，所以制度制定是鄰避情結(jié)的起源處，是導(dǎo)致鄰避沖突的首要環(huán)節(jié)。

表1 鄰避沖突愈演愈烈的制度信任解釋框架

1.相關(guān)法律法規(guī)缺位。隨著經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)維持社會關(guān)系的人際信任越來越弱，適應(yīng)現(xiàn)代社會的制度信任又不健全。制度信任包括對正式制度和非正式制度的信任，而正式制度的主要表現(xiàn)形式就是多種多樣的法律法規(guī)。法律法規(guī)缺位，民眾對自身行為的規(guī)范性和政府行為的合法性便難以判斷，制度信任自然難以形成，具體表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

第一，法律失靈，即相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)存在，但是由于法律漏洞或是與社會現(xiàn)實(shí)不相匹配等原因而無法充分發(fā)揮效用。如《中華人民共和國政府信息公開條例》就規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的信息通過便于公眾知曉的方式公開，但是由于規(guī)定不夠具體，個別政府部門便選擇對民眾比較陌生的渠道公布信息，形成民眾對信息合法性的懷疑及對項(xiàng)目的抵抗。此外，很多法律法規(guī)制定較早，已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)下社會的需要，無法對利益沖突進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)與規(guī)范，出現(xiàn)了法律失靈；第二，法律失信，指相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)存在，但是由于未能很好地執(zhí)行，導(dǎo)致應(yīng)有的效果沒能發(fā)揮，即“有法不依”。如在鄰避項(xiàng)目中，主管部門為了躲避民眾對設(shè)施的反抗，不按法律規(guī)定準(zhǔn)時將相關(guān)信息予以公開，政府又對主管部門的這種違法行為予以漠視，不按法律規(guī)定予以處罰。當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)自身合法權(quán)利被忽視時項(xiàng)目多數(shù)已經(jīng)開工，在憤怒和不滿的心態(tài)下便會產(chǎn)生鄰避情結(jié)，進(jìn)而爆發(fā)鄰避沖突；第三，法律缺失，指相關(guān)領(lǐng)域出現(xiàn)了法律“真空”，即“無法可依”。在鄰避沖突中，法律缺失主要表現(xiàn)在鄰避受眾訴求表達(dá)和權(quán)益維護(hù)等方面的法律法規(guī)的缺失，如在鄰避設(shè)施立項(xiàng)時，缺少保障公民合法參與決議的法律法規(guī)，在設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行中，缺少保證公民合法監(jiān)督權(quán)的法律法規(guī)，在沖突發(fā)生時，缺少保障公民合法表達(dá)訴求的法律法規(guī)。

2.決策過程不夠規(guī)范。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)性政府的建設(shè)，政府的服務(wù)意識不斷增強(qiáng)，民眾的權(quán)利意識和參與意識也逐漸提高，他們要求參與公共決策過程、影響決策結(jié)果、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益的欲望越來越強(qiáng)。但是傳統(tǒng)關(guān)于鄰避設(shè)施采取的是政府主導(dǎo)的封閉式?jīng)Q策過程，此種決策過程中，利益受損民眾因合理利益訴求無處表達(dá)，逐漸失去對制度的信任，便有可能采取體制外的極端形式?jīng)_擊社會秩序，帶來鄰避沖突。封閉式?jīng)Q策過程是不夠規(guī)范的決策過程，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是鄰避項(xiàng)目的相關(guān)信息未按規(guī)定予以公示，造成民眾對政府決策的合法性和鄰避項(xiàng)目的合理性的懷疑；二是未按規(guī)定程序予以操作，例如“未評先建”，導(dǎo)致制度的合法性不足。如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)審查或?qū)彶椴煌ㄟ^的，該項(xiàng)目審批部門就不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位也不得開工，但是現(xiàn)實(shí)中，很多政府單純從地方GDP和個人政績考慮，在項(xiàng)目缺少環(huán)評文件的情況下就允許開工，致使“未評先建”情況屢屢發(fā)生；三是民眾參與的缺失和民眾的“被參與”，例如指定聽證成員的鄰避項(xiàng)目聽證會、選定“特殊”專家的新聞發(fā)布會等。總之，不夠規(guī)范的決策過程嚴(yán)重制約著公民訴求的表達(dá)和利益的實(shí)現(xiàn)，致使民眾產(chǎn)生對政府合法性的懷疑情緒和對鄰避項(xiàng)目的不滿情緒，最終導(dǎo)致鄰避情結(jié)的產(chǎn)生和鄰避沖突的發(fā)生。

3.配套制度流于形式。鄰避問題涉及眾多領(lǐng)域，各個領(lǐng)域的配套制度與涉及鄰避項(xiàng)目的正式制度形成了一個完整的制度系統(tǒng)，任何子系統(tǒng)的缺位，都會導(dǎo)致鄰避設(shè)施的建設(shè)過程中產(chǎn)生各種矛盾，并最終影響鄰避項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，配套制度的建設(shè)應(yīng)是鄰避項(xiàng)目建設(shè)中的必要內(nèi)容，但在我國卻一直不被人們重視，嚴(yán)重影響著鄰避項(xiàng)目的整體推進(jìn)和政府公信力，導(dǎo)致鄰避沖突的不斷爆發(fā)。

首先，鄰避設(shè)施是具有明顯負(fù)外部性的設(shè)施，應(yīng)該采取利益補(bǔ)償機(jī)制彌補(bǔ)設(shè)施給周邊民眾帶來的負(fù)面影響，以鼓勵其接受鄰避設(shè)施。但是現(xiàn)實(shí)中政府對于利益受損方的補(bǔ)償往往流于形式，只是采用語言上的安撫，甚至打壓，使原本就存在利益落差的民眾心理更加不平衡，導(dǎo)致鄰避沖突更加劇烈；其次，合理的利益補(bǔ)償機(jī)制有助于優(yōu)化制度制定，但是鄰避沖突發(fā)生的另一個重要原因是制度實(shí)施的缺陷。例如因在項(xiàng)目立項(xiàng)階段缺乏有效的信息公開機(jī)制和責(zé)任懲罰機(jī)制、在項(xiàng)目實(shí)施階段缺少針對政府機(jī)關(guān)和施工單位的獎懲機(jī)制，導(dǎo)致他們的履職積極性不足，制度執(zhí)行過程中問題百出；同時由于未能建立鄰避設(shè)施終身負(fù)責(zé)制等，導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)和施工單位單純出于GDP等經(jīng)濟(jì)效益或政績考慮，置設(shè)施周邊民眾的利益訴求于不顧，這些都是鄰避沖突愈演愈烈的重要原因；最后，當(dāng)下鄰避項(xiàng)目建設(shè)中的監(jiān)督機(jī)制也因存在監(jiān)督主體少、渠道窄，缺乏長期有效的過程監(jiān)督和監(jiān)督的法律保障不夠與監(jiān)督力度不足等諸多問題，導(dǎo)致對政府機(jī)關(guān)和施工單位的監(jiān)督乏力，權(quán)錢交易和“尋租”行為時常發(fā)生，鄰避沖突不斷爆發(fā)。

（二）制度實(shí)施：鄰避沖突的風(fēng)向標(biāo)

制度實(shí)施是塑造制度信任的中間環(huán)，也是影響鄰避沖突的風(fēng)向標(biāo)和轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在有了良善的制度基礎(chǔ)上，如果相關(guān)主體的執(zhí)行能力較弱，在制度執(zhí)行中因某些失誤而侵害了民眾利益，也會使民眾產(chǎn)生不滿情緒，最終爆發(fā)鄰避沖突；當(dāng)民眾通過合法渠道表達(dá)利益訴求時，盡管前期的制度制定缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，如果政府能夠采取適當(dāng)?shù)膯栴}解決方式，也能夠妥善處理民眾的鄰避情結(jié)，避免鄰避沖突的發(fā)生，維護(hù)社會和諧與穩(wěn)定。

1.執(zhí)行能力仍待增強(qiáng)。完整的制度周期包括制度制定、制度實(shí)施和制度反饋與評價三個階段，制度制定是基礎(chǔ)，它的質(zhì)量依賴于制度供給能力；制度實(shí)施是轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它的實(shí)施效果依賴于制度執(zhí)行能力。

在鄰避事件中，制度執(zhí)行主體主要是政府機(jī)構(gòu)和設(shè)施的施工單位，二者履職情況的好壞直接體現(xiàn)著他們執(zhí)行能力的強(qiáng)弱，也決定著制度效果的發(fā)揮?？傮w來說，在鄰避項(xiàng)目的建設(shè)過程中，政府機(jī)構(gòu)和施工單位的執(zhí)行能力仍然較弱，具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：第一是“無能為而不為”，就是應(yīng)該由實(shí)施主體執(zhí)行的行為，由于能力不足沒能發(fā)現(xiàn)問題或是發(fā)現(xiàn)了問題但出于沒有成功的把握等原因而未執(zhí)行。例如某些政府在政策執(zhí)行中，因能力不足而天真地認(rèn)為只要設(shè)施對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，并且通過了環(huán)評，民眾就不會反抗，針對因民眾反抗可能產(chǎn)生的沖突也未制定預(yù)防性應(yīng)急措施，當(dāng)沖突爆發(fā)時，由于缺少應(yīng)急措施，加之因能力欠缺而采取的不適當(dāng)?shù)膯栴}解決措施，導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈；第二是“有能為而未為”，就是應(yīng)該由實(shí)施主體執(zhí)行、并且也有能力執(zhí)行，但是由于某些疏忽而出錯的行為，導(dǎo)致執(zhí)行無效。例如遷址漳州古雷的廈門PX項(xiàng)目，在遷至漳州的兩年內(nèi)，因執(zhí)行人員的疏忽發(fā)生了兩次爆炸，給區(qū)域經(jīng)濟(jì)和周邊民眾帶來了嚴(yán)重的損害。耐人尋味的是，該區(qū)某位領(lǐng)導(dǎo)曾肯定古雷不會有爆炸的可能性，并承諾正式投產(chǎn)時居民都將搬遷至十幾公里之外，中間還會建大樹綠化帶［5］。然而現(xiàn)實(shí)是民眾不僅沒有遷至十幾公里之外，而且爆炸也發(fā)生了。制度執(zhí)行過程中問題百出，且對民眾的承諾沒有兌現(xiàn)，這無疑會加深民眾對制度執(zhí)行人員的不信任，激化民眾的鄰避情結(jié)，導(dǎo)致鄰避沖突愈演愈烈。

2.問題解決方式欠適。此處的問題解決方式就是政府面對民眾因反抗鄰避設(shè)施的修建并表達(dá)自己的不滿與訴求時而采取的處置措施，問題解決的效果也是政府執(zhí)行能力強(qiáng)弱的直接體現(xiàn)，欠適的問題解決方式必將導(dǎo)致執(zhí)行的低效，帶來民眾對政府人員執(zhí)行能力的懷疑，影響政府部門的公信力；不同問題解決方式產(chǎn)生的政策效果也參差不齊，影響其他政府人員和民眾對問題解決方式的借鑒。

在建設(shè)項(xiàng)目時，許多政府采取將民眾排除在外的封閉式?jīng)Q策模式，當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)問題要行使權(quán)利時，項(xiàng)目往往已經(jīng)開工，民眾便會選擇上訪等合法途徑表達(dá)自己的訴求與不滿，而政府往往對民眾通過體制內(nèi)渠道表達(dá)出的訴求與不滿消極應(yīng)對，借助于回避、信息封鎖和“辟謠”等方式掩蓋事實(shí)，造成矛盾加?。划?dāng)民眾迫于無奈而采取體制外的利益表達(dá)方式，政府便會采取“非鄰避化”的處置方式，對民眾的抗議予以打壓；政府越是壓制，反抗就會反彈得越劇烈，甚至引發(fā)群體性暴力沖突，當(dāng)事件發(fā)展到難以控制的時候，政府出于社會穩(wěn)定和個人“烏紗帽”的考慮，便會叫停項(xiàng)目，回應(yīng)民眾的沖動反應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民眾暫停反抗的目的；前文提到，叫停項(xiàng)目的問題解決方式具有不徹底性，存在再次爆發(fā)鄰避沖突的隱患。同時，叫停鄰避項(xiàng)目的問題解決方式能夠迅速制止民眾的反抗，這也為鄰避沖突的“成功解決”提供了“標(biāo)桿”示范，其他地區(qū)的政府和民眾便紛紛效仿。因此，回避、信息封鎖、打壓和叫停鄰避項(xiàng)目等是問題解決方式欠適的主要表現(xiàn)，也是鄰避沖突愈演愈烈的重要原因。

（三）制度評價與認(rèn)同較差：鄰避問題的催化劑

制度評價指民眾通過觀察、咨詢和分析等方式對制度進(jìn)行的判斷和結(jié)論，制度認(rèn)同是民眾在對制度評價的基礎(chǔ)上形成的、內(nèi)在化地對制度心理上的認(rèn)可和行動上的配合。制度評價與認(rèn)同屬于制度環(huán)境的內(nèi)容，它們貫穿從制度制定、制度實(shí)施到制度信任形成的全過程并發(fā)揮重要作用，較差的制度評價和認(rèn)同會使制度制定和制度實(shí)施舉步維艱，阻礙制度信任的形成，加速鄰避情結(jié)的產(chǎn)生和鄰避沖突的發(fā)生，所以說較差的制度評價與認(rèn)同是鄰避問題的催化劑。

1.信任環(huán)境不容樂觀。信任環(huán)境是指以信任為主體，并會對信任產(chǎn)生影響的所有外界事物的總和，它對制度信任的形成和鄰避問題的預(yù)防與化解有著間接而深遠(yuǎn)的影響：良好的信任環(huán)境能夠穩(wěn)定民眾的心理預(yù)期，降低民眾與政府之間、民眾與施工單位之間以及政府與施工單位之間由于信息不對稱而增加的交易成本、監(jiān)督成本和執(zhí)行成本，降低信用風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)雙方就事項(xiàng)達(dá)成共識。較差的信任環(huán)境會使各方的防范投入增加、彼此之間由于信息不對稱而將誤解放大，激化民眾的鄰避情結(jié)，加速鄰避沖突的爆發(fā)。

中國社科院社會學(xué)研究所和社科文獻(xiàn)出版社曾聯(lián)合發(fā)布一份社會心態(tài)藍(lán)皮書，指出目前我國社會的總體信任環(huán)境不容樂觀［6］。信任環(huán)境包括政治信任環(huán)境、經(jīng)濟(jì)信任環(huán)境和社會信任環(huán)境等分支，在鄰避事件中，政治信任的缺失是加劇鄰避沖突的主要原因。政治信任主要指民眾對政府的信任，影響政治信任的首要因素就是政府公信力，政府公信力是民眾對政府履職情況的評價，對于制度評價與認(rèn)同是最直接、最具影響力的因素，較低的政府公信力將直接導(dǎo)致民眾鄰避情結(jié)的產(chǎn)生，加速鄰避沖突的發(fā)生。近年來，多地政府違背全心全意為人民服務(wù)的宗旨，利用人民賦予的權(quán)力進(jìn)行權(quán)錢交易，或是為了個人政績而損害民眾權(quán)利，例如在鄰避設(shè)施的建設(shè)中，政府為了逃避民眾的反抗、推進(jìn)項(xiàng)目的快速實(shí)施，采取封閉式的決策模式，并在民眾毫不知情的情況下開工建設(shè)；再如某些政府人員為了尋求私利，利用手中的項(xiàng)目進(jìn)行“尋租”，造成施工單位的“先天畸形”，導(dǎo)致民眾對政府的不信任，加劇政治信任的危機(jī)。

2009年，廣州番禹區(qū)政府面對民眾對該區(qū)垃圾焚燒廠項(xiàng)目抗議的不斷高漲，最終召開了垃圾焚燒廠的新聞發(fā)布會，會上邀請了四位垃圾焚燒領(lǐng)域的專家向民眾解釋垃圾焚燒的疑問，但是因之前有些專家利用專家身份與專家話語權(quán)為特定的主體服務(wù)，出現(xiàn)了一定的專家失信，加之此事件中政府隱瞞消息等行為已經(jīng)導(dǎo)致了信任環(huán)境的惡化，民眾便開始懷疑這四位專家是否和垃圾焚燒項(xiàng)目存在利益關(guān)系，使該場新聞發(fā)布會頗受非議，最終新聞發(fā)布會不僅沒能起到解釋垃圾焚燒疑問的作用，反而激化了民眾對垃圾焚燒廠的鄰避情結(jié)和對政府的不滿，加速了鄰避沖突的爆發(fā)。

2.以往經(jīng)驗(yàn)不夠積極。經(jīng)驗(yàn)就是人們在同事物接觸的過程中獲得的有關(guān)事物的現(xiàn)象與外部聯(lián)系的認(rèn)識，它對人們的行為具有指導(dǎo)和借鑒意義。經(jīng)驗(yàn)具有積極和消極之分，不同類型的經(jīng)驗(yàn)對人們的影響也不相同，消極經(jīng)驗(yàn)是指對個人生存與發(fā)展、社會和諧與進(jìn)步起阻礙抑制作用的認(rèn)識。在鄰避事件中，以往經(jīng)驗(yàn)影響民眾對政府和相關(guān)制度的信任程度和對鄰避設(shè)施抗?fàn)幏绞降倪x擇，以往經(jīng)驗(yàn)不夠積極的主要表現(xiàn)就是民眾對相關(guān)部門的不信任，即“老百姓老不信”，致使這種情形的主要因素有：第一，政府對民眾合法權(quán)益的侵害。在項(xiàng)目決策期，封閉式?jīng)Q策模式將民眾排除在外，民眾表達(dá)合法利益訴求的權(quán)利受到侵害；在項(xiàng)目評議階段，政府主導(dǎo)的“環(huán)評”對民眾的合法權(quán)利視而不見，理應(yīng)囊括鄰避受眾的“聽證會”也往往流于形式；在沖突爆發(fā)階段，回避、信息封鎖、打壓和隨意叫停項(xiàng)目的問題解決方式使民眾對政府更加懷疑，政府公信力持續(xù)下降。第二，民眾的認(rèn)知性偏差。隨著社會的發(fā)展，民眾的民主、權(quán)利意識逐漸增強(qiáng)，科學(xué)文化知識也增加，但是鄰避設(shè)施所涉及的專業(yè)知識太多，所以民眾對鄰避設(shè)施的負(fù)外部性認(rèn)知存在諸多偏差，結(jié)果往往是將實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)放大，與政府和施工單位之間的誤解也隨之?dāng)U大，進(jìn)而形成對他們的消極印象。第三，媒體的惡意報(bào)道。當(dāng)下社會，很多媒體為了追求轟動效應(yīng)，往往進(jìn)行捕風(fēng)捉影的新聞炒作，夸大事件本身，導(dǎo)致事件的負(fù)面影響不斷擴(kuò)大，這種惡意傳播使民眾形成了對政府和施工方的消極印象和關(guān)于鄰避沖突的消極經(jīng)驗(yàn)，促使其他地區(qū)的鄰避受眾對鄰避沖突行為進(jìn)行效仿。

四、以制度信任破解鄰避沖突愈演愈烈的對策

鄰避沖突的發(fā)生常常致使民眾對地方政府乃至整個政治體系產(chǎn)生憤怒、失望等不良情緒，影響政府的合法性基礎(chǔ)，傷害公眾與政府之間的相互信任，加上國內(nèi)外敵對勢力的惡意利用，嚴(yán)重危害著社會穩(wěn)定；同時鄰避沖突中民眾的非理性反抗行為和政府的不適當(dāng)解決方式，往往導(dǎo)致一些涉及國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施難以建設(shè)，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生的改善嚴(yán)重受阻。因此，系統(tǒng)、準(zhǔn)確把握鄰避沖突愈演愈烈的原因，從制度信任視角提出破解鄰避沖突愈演愈烈的對策，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和民生改善意義深遠(yuǎn)。

（一）健全制度制定過程，提高制度供給能力

健全制度制定過程，增強(qiáng)制度的公平正義性與合法性；提高制度供給能力，增強(qiáng)制度的可行性和有效性，對于更好地滿足民眾的利益訴求和預(yù)防鄰避情結(jié)的產(chǎn)生意義重大，也有利于環(huán)境正義的形成。具體應(yīng)做到以下三點(diǎn)：

第一，完善相關(guān)法律，規(guī)范制度制定的決策過程。必須建立并完善關(guān)于鄰避項(xiàng)目信息公開、鄰避事項(xiàng)民眾參與和保護(hù)鄰避受眾訴求表達(dá)與權(quán)益維護(hù)等方面的法律法規(guī)。建立規(guī)范和約束執(zhí)法人員行為的法律和責(zé)任機(jī)制，保障民眾的主人翁地位；規(guī)范制度制定的決策過程，首先要規(guī)定制度制定的決策程序，做到有章可循。其次要建立信息公開機(jī)制、民眾參與機(jī)制和協(xié)商對話機(jī)制。最后要引入第三方參與機(jī)制，既可以補(bǔ)充政府決策的不足，提高決策的科學(xué)性，也能夠作為公眾、政府和施工方之間的橋梁，通過溝通協(xié)調(diào)緩解多方的對抗情緒，化解利益相關(guān)主體之間的矛盾。

第二，開展知識教育，提高制度制定人員的綜合素養(yǎng)?？茖W(xué)的制度制定人員結(jié)構(gòu)包括政府、民眾和第三方。因此，首先要開展政府人員教育，使其樹立為人民服務(wù)的價值導(dǎo)向、增加制度制定的知識儲備、培養(yǎng)處理問題的應(yīng)有智慧和掌握相關(guān)業(yè)務(wù)的必需技巧；其次要開展民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知教育和訴求理性表達(dá)教育，提高民眾對于鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力和理性思考能力，使其能夠理性地參與鄰避項(xiàng)目的審議、選址和環(huán)評，提高制度供給能力；最后，要加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的制度制定和糾紛協(xié)調(diào)能力教育，充分發(fā)揮它的建言獻(xiàn)策和糾紛協(xié)調(diào)功能。

第三，注重配套制度建設(shè)，建立有效地利益補(bǔ)償機(jī)制。首先，要建立獎懲機(jī)制，對遵守或違反制度的行為實(shí)施獎懲，增強(qiáng)相關(guān)方的制度執(zhí)行能力，增強(qiáng)民眾對政府能力的信心；建立監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮在制度制定、制度實(shí)施中的糾偏和規(guī)范作用，防備失信于民的行為發(fā)生；建立合理地利益補(bǔ)償制度，給予利益受損方合理的利益補(bǔ)償，降低鄰避受眾的成本收益比，緩解他們的鄰避情結(jié)。

（二）優(yōu)化沖突解決方式，增強(qiáng)制度執(zhí)行能力

執(zhí)行能力的羸弱會帶來制度執(zhí)行的出錯和制度受眾對制度與政府的不信任；不適當(dāng)?shù)臎_突解決方式則會激化民眾的鄰避情結(jié)，加劇鄰避沖突。因此必須優(yōu)化沖突解決方式，增強(qiáng)制度執(zhí)行能力，緩解民眾的鄰避情結(jié)，預(yù)防鄰避沖突的發(fā)生。

多管齊下，優(yōu)化沖突解決方式。面對鄰避沖突，政府首先應(yīng)該積極回應(yīng)，通過多渠道溝通和信息公開的方式認(rèn)真傾聽民意、消除民眾的誤解；其次要搭建民眾利益表達(dá)平臺，兼顧不同利益，客觀科學(xué)地處置沖突，爭取民眾的認(rèn)可與肯定；再次是要正確處理與新聞媒體的關(guān)系，確保新聞自由、通過媒體的自由報(bào)道把握各方的訴求，及時發(fā)布信息、避免謠言的傳播和事件的擴(kuò)大，并監(jiān)控媒體的失真報(bào)道［7］；最后是可以建立鄰避沖突司法解決機(jī)制，由中立、公正的法庭進(jìn)行各方利益劃分，避免簡單化地叫停項(xiàng)目的處置方式。

恩威并施，增強(qiáng)制度執(zhí)行能力。制度執(zhí)行主體主要是政府機(jī)關(guān)和施工單位，因此首先要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，使其做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一；其次要完善施工單位招標(biāo)機(jī)制，保證施工單位選擇的正確性和可靠性；再次要建立針對政府機(jī)關(guān)和施工單位的獎懲制度，即“權(quán)益激勵”和“責(zé)任懲罰”相結(jié)合的制度，如將鄰避設(shè)施的民眾評價同政府績效掛鉤、將鄰避設(shè)施的建設(shè)效果同施工單位的信譽(yù)積分和施工報(bào)酬掛鉤、建立鄰避設(shè)施終身負(fù)責(zé)制等，增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)和施工單位的履職積極性和謹(jǐn)慎性；最后是要建立包括政府、施工方、民眾和第三方等在內(nèi)的監(jiān)督委員會，及時糾正制度執(zhí)行過程中的差錯，優(yōu)化制度執(zhí)行效果。

（三）重塑“軟文化”，提升制度評價與認(rèn)同

軟文化，是指包括觀念文化、行為文化和制度文化在內(nèi)的一種“隱性文化”，其中觀念文化對于信任環(huán)境的優(yōu)化、行為文化對于以往經(jīng)驗(yàn)的改善和制度文化對于政府公信力的提升意義重大。因此，破解鄰避沖突愈演愈烈的魔咒、提升制度評價與認(rèn)同，必需重塑制度“軟文化”，具體應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，塑造優(yōu)良的觀念文化、營造良善的信任環(huán)境，首先要加強(qiáng)法制建設(shè)，營造人人知法、懂法、守法和用法的法制環(huán)境；其次應(yīng)加強(qiáng)教育，使民眾對鄰避設(shè)施的負(fù)外部性能有更好地認(rèn)知，增強(qiáng)民眾對鄰避設(shè)施科學(xué)、規(guī)范選址的預(yù)期值和信任度，提高各方的綜合素質(zhì)，推進(jìn)社會信用體系建設(shè)；最后是要建立監(jiān)督約束機(jī)制，通過監(jiān)督糾正觀念文化中的歪風(fēng)邪氣，及時鏟除危害信任環(huán)境的不良因素。

第二，民眾對于鄰避事件的以往經(jīng)驗(yàn)，大多來源于對政府機(jī)關(guān)、施工單位和新聞媒體等行為的體驗(yàn)與判斷，因此改善以往經(jīng)驗(yàn)，必需從塑造良善的行為文化切入：首先，政府應(yīng)改善自身的行為習(xí)慣，按照合法程序做事，增強(qiáng)對民眾合法利益訴求的回應(yīng)性；其次，新聞媒體要牢守行業(yè)節(jié)操，堅(jiān)持職業(yè)道德，客觀、公正地進(jìn)行新聞報(bào)道，自覺充當(dāng)起民眾和政府之間的溝通橋梁，為鄰避沖突的順利解決和社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮建設(shè)性作用；最后是要加強(qiáng)民眾的綜合素質(zhì)教育，使其能夠準(zhǔn)確把握鄰避設(shè)施的負(fù)面影響，提高明辨是非的能力，減少對政府行為的誤解。

第三，制度文化指人們?yōu)榱俗陨砩婧蜕鐣l(fā)展的需要，主動創(chuàng)造出來的有組織的規(guī)范體系，主要包括國家的法律制度、行政管理體制和民間習(xí)俗等內(nèi)容，提升政府公信力必需塑造制度文化。既要完善行政管理體制，端正政府為人民服務(wù)的態(tài)度，優(yōu)化政府的行為方式和問題解決方式，提高社會成員對政府行為的認(rèn)可與信任，進(jìn)而恢復(fù)政府公信力；還要弘揚(yáng)民間優(yōu)秀的傳統(tǒng)習(xí)俗，發(fā)揮非正式制度在提高制度評價與認(rèn)同中的重要作用，促進(jìn)制度信任的形成，避免鄰避沖突的發(fā)生。

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