文 （湖南廣播電視大學(xué)，湖南長沙 410004）

一、問題的提出

近些年來，湖南省委省政府圍繞湘江流域水環(huán)境保護(hù)和水污染治理，投入了大量人力、物力和財(cái)力，相繼出臺了一系列法律、法規(guī)與政策，取得了顯著成效。但湘江流域污染問題仍然十分突出，流域的整體性與行政區(qū)劃之間的矛盾仍然存在，現(xiàn)行流域治理更偏重于流域開發(fā)和興利除害等工程和技術(shù)手段，而對流域治理中存在的深層次體制問題沒有做系統(tǒng)研究。一個(gè)科學(xué)的流域管理體制是流域合理開發(fā)、高效利用與有效保護(hù)的先決條件，是實(shí)施流域自循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的組織保證。因此，尋求新的理論支撐，整合流域不同主體的利益，理順流域統(tǒng)一管理與區(qū)域行政管理的關(guān)系，形成流域各利益相關(guān)者跨界協(xié)同治理的流域管理體制，勢在必行。

二、湘江流域管理體制的歷史演化與評析

（一）以屬地管理為原則，以行政區(qū)劃為中心的單一行政管理體制

1998年1月通過的《水法》第九條規(guī)定：國家對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度。在此基礎(chǔ)上，于1998年8月制定、并于2002年3月修訂的《湖南省湘江流域水污染防治條例》中第五條規(guī)定：湘江流域縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，省人民政府應(yīng)當(dāng)將湘江流域水污染防治任務(wù)分解到流域內(nèi)設(shè)區(qū)的市人民政府，定期考核，限期完成。第八條規(guī)定：湘江流域縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對本行政區(qū)域水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；其他有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)做好湘江流域水污染防治工作?？梢姡?dāng)時(shí)的湘江流域管理體制是以屬地管理為原則的單一區(qū)域行政管理體制，這種管理體制依據(jù)轄區(qū)將湘江劃分成多段，轄區(qū)內(nèi)各級政府對湘江流域條塊分割、各負(fù)其責(zé)。出于轄區(qū)利益考慮，區(qū)域政府常常采取地方保護(hù)行為，致使湘江“公地悲劇”現(xiàn)象頻現(xiàn)，流域水資源自然屬性及整體性被破壞，上中下游政府之間鮮有協(xié)作。

（二）以行政區(qū)域管理為主，以流域管理為輔的區(qū)域綜合管理體制

2002年8月通過的新《水法》第十二條規(guī)定：國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。至此，特別是自2007年長株潭城市群獲批國家“資源節(jié)約型，環(huán)境友好型”綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)以來，湘江流域管理體制發(fā)生了很大變化。2008年5月，湖南省政府成立湘江流域水污染綜合整治委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)綜合整治中的重大問題和重大決策，同時(shí)八市政府成立各市水污染整治委員會(huì)。委員會(huì)下設(shè)湘江流域整治辦公室，由環(huán)保局牽頭負(fù)責(zé)，各部門協(xié)調(diào)配合。該委員會(huì)的成立，打破了行政區(qū)劃概念，從流域管理的角度設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)，在湘江治理歷史上首度形成了部門合作、齊抓共管的區(qū)域綜合整治局面。但是，該委員會(huì)是一種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主體地位和行政執(zhí)法權(quán)沒能得到法律法規(guī)確認(rèn)，權(quán)威性不足，難以實(shí)現(xiàn)對流域的統(tǒng)一管理。［1］

（三）流域管理與行政區(qū)域管理、部門多頭管理相結(jié)合的管理體制

2011年中央1號文件、2012年國務(wù)院3號文件都強(qiáng)調(diào)要完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制。為此，湖南省對湘江流域管理也采取了一系列改革措施。2011年8月，省政府成立了湖南省重金屬污染和湘江流域水污染綜合防治委員會(huì)，辦公室設(shè)在省環(huán)保廳，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、評估和督促湘江流域重金屬污染綜合防治工作。2013年4月1日起施行的《湖南省湘江保護(hù)條例》提出，省政府設(shè)立湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，主要職責(zé)在于對湘江流域水資源管理、水污染防治、水運(yùn)管理以及相關(guān)管理工作等重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其日常工作由省人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)。2013年9月，省政府成立了湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)，實(shí)行“兩個(gè)委員會(huì)、一套班子”，前者辦公室設(shè)在省水利廳，后者辦公室設(shè)在省環(huán)保廳。目前，湘江流域的組織架構(gòu)基本建立，管理體制逐步健全，責(zé)任機(jī)制也逐漸明確，基本形成了省市部門聯(lián)動(dòng)的工作格局。這一管理體制雖然強(qiáng)調(diào)流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，但這種結(jié)合仍是以區(qū)域管理為主、以流域管理為輔，并未凸顯流域管理的真正意義。如：2011年成立的湖南省重金屬污染和湘江流域水污染綜合防治委員會(huì)，辦公室設(shè)在省環(huán)保廳，主要職責(zé)是綜合防治湘江重金屬污染，專事水污染治理。2013年同時(shí)成立的湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)，也存在諸多問題。一是從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，現(xiàn)階段湘江流域相應(yīng)管理部門除了省水利廳、環(huán)保廳及相應(yīng)的委員會(huì)外，還涉及流域內(nèi)各地方政府及水利、環(huán)保等相關(guān)部門，機(jī)構(gòu)混亂、職責(zé)重疊、多頭管理的局面仍然存在；二是從執(zhí)行情況看，湘江流域管理中具體權(quán)責(zé)劃分和利益關(guān)系仍立足于流域內(nèi)各地方政府，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門；三是從管理職能看，成立相應(yīng)的委員會(huì)這一組織成本較小的機(jī)制創(chuàng)新，雖依靠省級政府的行政權(quán)威，理順了涉水部門和各行政區(qū)的責(zé)權(quán)利，但沒能掩蓋水資源保護(hù)和水污染防治分割而治的局面。［2］湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室設(shè)在省水利廳，湘江重金屬污染防治委員會(huì)辦公室設(shè)在省環(huán)保廳，兩個(gè)委員會(huì)掛靠不同的管理部門，水資源管理和水環(huán)境保護(hù)仍然是分割治理，并未從機(jī)制上形成一套完整的流域內(nèi)地方政府協(xié)作治理的管理模式。

三、基于整體性治理的湘江流域管理體制構(gòu)想

（一）基于整體性治理的湘江流域同防同治管理體制設(shè)想

現(xiàn)行湘江流域管理體制，雖然實(shí)行的也是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制，但二者之間誰為主、誰為輔的關(guān)系問題仍未理順。湘江流域管理體制，必須構(gòu)建“流域管理為主、區(qū)域管理為輔”的流域同防同治管理體制，而實(shí)現(xiàn)這一管理體制，理論創(chuàng)新勢在必行。

整體性治理理論是興起于西方20世紀(jì)90年代中后期的新型理論，最早提出者為佩里·?？怂?。整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。［3］整體性治理理論下的組織設(shè)計(jì)，打破了單一功能性組織的運(yùn)作邏輯，在橫向組織形態(tài)上，以任務(wù)和目標(biāo)為導(dǎo)向，打破了層級、部門間的界限，強(qiáng)調(diào)不同層級、不同部門、不同機(jī)構(gòu)之間功能的整合，強(qiáng)調(diào)不同性質(zhì)治理主體之間的整合，并通過一系列協(xié)商協(xié)作機(jī)制來建立不同主體之間的共同行動(dòng)線；在縱向組織形態(tài)上，為避免不同層次、不同部門之間的糾紛或塊塊競爭，基于整體性治理的組織機(jī)構(gòu)仍然是以傳統(tǒng)官僚制等級為基礎(chǔ)，在這種關(guān)系中，有統(tǒng)一權(quán)威的組織章程、行動(dòng)指南與權(quán)責(zé)關(guān)系。

湘江流域治理也要積極借鑒整體性治理的理論精髓，將湘江流域作為一個(gè)整體，從水資源管理和水污染防治整合出發(fā)，加強(qiáng)流域內(nèi)各組織結(jié)構(gòu)間的功能協(xié)調(diào)與機(jī)構(gòu)整合。湘江流域理想的管理體制應(yīng)該是在突出流域整體利益的基礎(chǔ)上，構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，以流域管理為主、以區(qū)域管理為輔的同防同治管理體制。在這一管理體制中，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)處于中心地位，區(qū)域管理的局部利益要服從并服務(wù)于流域管理的整體利益。

（二）基于整體性治理的湘江流域管理體制框架設(shè)計(jì)

體制，是機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)責(zé)的劃分以及運(yùn)行和協(xié)調(diào)機(jī)制等各種關(guān)系和制度的總和，其中，核心問題是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)范圍的劃分。

1.湘江流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置?；谡w性治理的湘江流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置要求以水資源的功能整合為導(dǎo)向，設(shè)立一個(gè)跨地區(qū)、跨部門的更高層次的流域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)。其組織設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于“既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病，又要調(diào)整與社會(huì)、市場的橫向關(guān)系，構(gòu)建政府與市場、社會(huì)通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)”［4］，從而保證縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)與橫向功能結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。該機(jī)構(gòu)具體由以下部門組成：

（1）湘江流域治理委員會(huì)。為突出流域的整體性與流域管理的統(tǒng)一性，圍繞湘江水資源利用和水環(huán)境保護(hù)問題，建議對湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)的職能進(jìn)行合并，在此基礎(chǔ)上成立職能更齊全的湘江流域治理委員會(huì)，由湖南省省長任組長，組員主要是流域內(nèi)各市市長及環(huán)保、水利、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和信息化、發(fā)展改革等相關(guān)職能部門的主要負(fù)責(zé)人，同時(shí)一定要有來自大學(xué)、企業(yè)、社會(huì)組織及社區(qū)的水資源與環(huán)境管理專家和公眾代表加入。湘江流域治理委員會(huì)是流域最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，掌控流域頂層設(shè)計(jì)和全局決策，主要職能是圍繞湘江流域水資源的開發(fā)、分配、利用、管理與保護(hù)等重大事項(xiàng)，組織流域內(nèi)利益相關(guān)方、社會(huì)組織及專家、公民代表參加聯(lián)席會(huì)議，簽署流域總體發(fā)展與治理規(guī)劃，商定流域跨地區(qū)、跨部門協(xié)作章程與相應(yīng)規(guī)則，制定流域協(xié)同治理相關(guān)政策法規(guī)，明確流域內(nèi)各地方政府及各相關(guān)部門的執(zhí)法職責(zé)，協(xié)調(diào)流域相關(guān)信息、資源與利益，指導(dǎo)、審議流域綜合管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作等。當(dāng)然，湘江流域治理委員會(huì)所作出的一切重大決策、重大決議都應(yīng)該建立在專家咨詢制度、社會(huì)聽證制度的基礎(chǔ)上，在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下進(jìn)行。

（2）湘江流域綜合管理局。為凸顯流域管理的統(tǒng)一性，應(yīng)設(shè)立一個(gè)權(quán)威的、強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——湘江流域綜合管理局，人員除了相關(guān)涉水職能部門和流域內(nèi)相關(guān)地方政府之外，還應(yīng)積極吸收流域內(nèi)相關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織的參加，特別是要充分調(diào)動(dòng)公民的積極參與。該管理局直接向湘江流域治理委員會(huì)負(fù)責(zé)，主要職責(zé)在于統(tǒng)一行使湘江水資源保護(hù)和水環(huán)境防治的有關(guān)行政權(quán)，具體落實(shí)湘江流域治理委員會(huì)的相關(guān)決議政策，具體實(shí)施流域治理行動(dòng)計(jì)劃、發(fā)布水資源的數(shù)據(jù)和信息、監(jiān)測流域水質(zhì)水量、審查流域相關(guān)水工程建設(shè)項(xiàng)目、對影響流域水質(zhì)水量的各類行為收取費(fèi)用或?qū)嵤┨幜P、推行湘江流域水環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法責(zé)任制等。流域內(nèi)相關(guān)市、縣參照湘江流域綜合管理局成立相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在湘江流域綜合管理局的統(tǒng)一指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)具體水行政執(zhí)法工作。需要強(qiáng)調(diào)的是，湘江流域綜合管理局應(yīng)該是一個(gè)具有執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)，要從法律上賦予其在湘江流域治理中的最高行政、經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法與處罰權(quán)。而且，湘江流域綜合管理局也應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，人員和經(jīng)費(fèi)應(yīng)具有一定的獨(dú)立性，直接對省政府負(fù)責(zé)，實(shí)施跨部門、跨地區(qū)的省級垂直統(tǒng)一管理。

（3）湘江流域監(jiān)督委員會(huì)。我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，從橫向上看，統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，從縱向上看，中央與地方分級監(jiān)督管理相結(jié)合。［5］現(xiàn)行湘江流域管理體制也具有這樣的特點(diǎn)，從橫向上看，省環(huán)保廳與其他省級政府部門擁有平等執(zhí)法地位，并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，無法發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督等“統(tǒng)”的作用。從縱向上看，由于地方環(huán)保部門聽命于地方政府，上級環(huán)保部門對地方環(huán)保局只有一般專業(yè)指導(dǎo)權(quán)，而無實(shí)質(zhì)監(jiān)督和約束權(quán)。體制的缺陷致使湘江流域環(huán)保監(jiān)督機(jī)制缺失。在無法改變現(xiàn)有環(huán)保體制的基礎(chǔ)上，建議切實(shí)強(qiáng)化環(huán)保部門的監(jiān)督權(quán)威，依托省環(huán)保廳成立湘江流域監(jiān)督委員會(huì)，作為湘江流域管理的監(jiān)督部門。流域監(jiān)督委員會(huì)雖掛靠在環(huán)保部門之下，但為保證其權(quán)威性，建議該委員會(huì)的機(jī)構(gòu)和人員獨(dú)立設(shè)置，通過中央環(huán)保部門直接財(cái)政劃撥，實(shí)行垂直統(tǒng)一管理體制。特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)督委員會(huì)的成員除了環(huán)保廳相關(guān)人員外，更要吸納行業(yè)專家、社會(huì)組織及公民參與，特別是要吸納湘江流域相關(guān)自來水、礦泉水、食品及容易造成污染的化工等企業(yè)的代表參與，因?yàn)樗麄儗λ|(zhì)最為敏感，對湘江水最有發(fā)言權(quán)。湘江流域監(jiān)督委員會(huì)的主要職能在于咨詢和審議相關(guān)法律、法規(guī)、政策及重大行動(dòng)計(jì)劃、督導(dǎo)相關(guān)法律、法規(guī)、政策的落實(shí)、調(diào)查和評價(jià)水資源管理措施的實(shí)施效果、跟蹤督查各級政府、各部門合作行為的履行、調(diào)解仲裁合作中可能出現(xiàn)的各種矛盾糾紛、并對一些不合作或偏離合作行為予以警告或責(zé)任追究等。流域內(nèi)各地方政府也應(yīng)該依托地方環(huán)保局，成立相應(yīng)的域內(nèi)監(jiān)督委員分會(huì)，直接對湘江流域監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)，其機(jī)構(gòu)和人員也應(yīng)該獨(dú)立于地方政府。

2.湘江流域權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分?；谡w性治理的組織結(jié)構(gòu)，既包括以官僚制為基礎(chǔ)的自上而下的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)，也包括以任務(wù)為導(dǎo)向的多元主體共同參與的橫向網(wǎng)格功能結(jié)構(gòu)。在縱向權(quán)責(zé)關(guān)系上，鑒于流域的區(qū)域性，流域機(jī)構(gòu)設(shè)置保持了傳統(tǒng)條塊結(jié)合為基本特征的縱向?qū)蛹墮?quán)責(zé)關(guān)系。如：湘江流域綜合管理局直接接受省政府的領(lǐng)導(dǎo)，流域地方政府要設(shè)立流域地方管理機(jī)構(gòu)并接受湘江流域綜合管理局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，流域地方政府也要設(shè)立流域地方監(jiān)督分會(huì)并接受流域監(jiān)督委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這些都是一種縱向的上下級權(quán)責(zé)關(guān)系。這種自上而下的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對應(yīng)、指揮統(tǒng)一，避免了部門管理、分散管理帶來的多龍治水、相互推諉弊端。在橫向權(quán)責(zé)關(guān)系上，流域內(nèi)各行動(dòng)主體基于分工不同而履行不同的職能，但彼此之間的關(guān)系是協(xié)作的、平等的，不論身處湘江上游還是下游，不論其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)如何，他們之間的關(guān)系是平等的，而且，非政府治理主體與政府治理主體之間的關(guān)系也是平等的。如：湘江流域治理委員會(huì)、湘江流域綜合管理局都要求在相關(guān)決策和具體行動(dòng)中有流域內(nèi)企業(yè)、社會(huì)組織及公眾參加，湘江流域監(jiān)督委員會(huì)主要監(jiān)督人員也是來源于環(huán)保工作人員之外的廣大社會(huì)組織及公眾，他們在湘江流域治理中與政府部門享有平等地位。

3.湘江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)?；谡w性治理的湘江流域治理，其管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)關(guān)系的科學(xué)、合理運(yùn)行，離不開一系列協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，為此，一是需要完善高層對話與公眾參與機(jī)制。以湘江流域治理委員會(huì)為基礎(chǔ)，建議每年定期開展一次，也可根據(jù)需要不定期召開，每次會(huì)議由流域內(nèi)地方政府輪流牽頭組織。公眾參與機(jī)制，除了要積極扶持、發(fā)展與壯大社會(huì)組織外，更應(yīng)該健全社會(huì)聽證制度，湘江流域的一切重大法規(guī)、政策、行動(dòng)計(jì)劃、決議，都應(yīng)該有專家學(xué)者、涉水企業(yè)、社會(huì)組織、公眾代表的建言獻(xiàn)策與有效參與。二是拓寬流域信息公開共享機(jī)制。建議開辟專門的湘江流域治理平臺，進(jìn)一步公開湘江流域治理的相關(guān)政策、法規(guī)、各行為主體的具體職責(zé)、治理行為、基本成效及其它相關(guān)環(huán)境信息，同時(shí)也要公開湘江流域內(nèi)相關(guān)企業(yè)和環(huán)保組織的信息。三是設(shè)計(jì)科學(xué)合理的流域利益補(bǔ)償機(jī)制。2014年12月《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償（水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰）暫行辦法》千呼萬喚始出臺，并于2015年12月正式考核。這一辦法，使湘江流域生態(tài)補(bǔ)償首次有了執(zhí)法依據(jù)，并得到參與各方及社會(huì)認(rèn)可，但這一生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目前還處在一個(gè)試點(diǎn)探索階段，在具體執(zhí)行中還存在一些問題，需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步統(tǒng)一考核范圍，進(jìn)一步量化考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確流域補(bǔ)償原則，進(jìn)一步完善流域生態(tài)補(bǔ)償資金?；谡w性治理的湘江流域管理體制設(shè)計(jì)如圖1。

圖1 基于整體性治理的湘江流域管理體制框架圖（來源：作者自繪）

四、基于整體性治理的湘江流域管理體制設(shè)計(jì)特點(diǎn)

（一）從權(quán)力配置看，堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相對獨(dú)立

基于整體性治理的湘江流域治理，從流域的整體性出發(fā)，設(shè)立了一個(gè)跨區(qū)域、跨部門的流域綜合管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)管理機(jī)構(gòu)從決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對獨(dú)立的角度，分別設(shè)置了相應(yīng)的決策部門、執(zhí)行部門與監(jiān)督部門，三部門的職責(zé)各不相同，其人事關(guān)系相對分離。決策部門的主要職責(zé)在于對湘江流域重大事項(xiàng)進(jìn)行整體規(guī)劃、科學(xué)決策與綜合協(xié)調(diào)，執(zhí)行部門的主要職責(zé)在于具體執(zhí)行決策部門的各項(xiàng)決策，監(jiān)督部門的主要職責(zé)在于對決策部門的決策行為和執(zhí)行部門的行政行為進(jìn)行監(jiān)督與追責(zé)。三部門分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，各司其職，各負(fù)其責(zé)、彼此之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)，從決策、執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)相對分離下的流域管理體制，克服了湘江流域現(xiàn)有體制中的一些深層次障礙，制約了政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益合法化的弊端，保證了決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，促使了流域權(quán)力配置合理化、決策科學(xué)化、運(yùn)轉(zhuǎn)高效化。

（二）從運(yùn)行機(jī)制看，堅(jiān)持區(qū)域行政管理與流域統(tǒng)一管理相協(xié)調(diào)

以流域管理為主、以區(qū)域管理為輔的湘江流域管理體制，首先，這一管理體制保證了集權(quán)與分權(quán)的結(jié)合。該體制以流域?yàn)橹行模饔蚬芾頇C(jī)構(gòu)更加注重宏觀綜合統(tǒng)籌管理，相關(guān)規(guī)劃、政策、法律的制定，都是從流域整體利益出發(fā)，體現(xiàn)了流域管理的權(quán)威性與統(tǒng)一性；而在具體執(zhí)行中，流域公共問題的解決仍有賴于區(qū)域行政管理，區(qū)域管理機(jī)構(gòu)更加注重微觀細(xì)化具體管理。其次，這一管理體制也體現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)的平衡。該體制將區(qū)域局部利益與流域整體利益捆綁在一起，將流域整體利益奉為最高利益，當(dāng)二者不相協(xié)調(diào)時(shí)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域局部利益要服從并服務(wù)于流域整體利益；而且，實(shí)踐中區(qū)域行政管理的自主性，也是一種相對自主，是在流域管理部門及相關(guān)政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的一種自主管理。這一管理體制，發(fā)揮了流域管理和區(qū)域管理各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了流域整體及轄區(qū)各層面的利益平衡與合作共贏。

（三）從組織結(jié)構(gòu)看，堅(jiān)持縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)與橫向功能結(jié)構(gòu)相結(jié)合

基于整體性治理的湘江流域組織設(shè)置，在橫向結(jié)構(gòu)上，從流域整體性出發(fā)，以滿足需要和問題解決為行動(dòng)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與的網(wǎng)格管理，將流域內(nèi)相關(guān)職能部門、地方政府和社會(huì)組織、企業(yè)和公民都納入行動(dòng)主體，以聯(lián)席協(xié)商、平等對話為協(xié)調(diào)手段，通過流域信息共享機(jī)制、流域利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了不同政府、不同部門以及公私部門之間的功能、政策與信息整合。在縱向結(jié)構(gòu)上，兼顧區(qū)域管理，以政府職能或職責(zé)功能為行動(dòng)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)自上而下的層級管理，以統(tǒng)一指揮和行政命令為協(xié)調(diào)手段，強(qiáng)化了組織權(quán)威，統(tǒng)一了部門行動(dòng)，避免了區(qū)域分散管理帶來的條塊分割弊端。這一組織結(jié)構(gòu)，既保留了自上而下官僚制組織結(jié)構(gòu)命令統(tǒng)一、行動(dòng)迅速的特點(diǎn)，又兼顧了整體性治理橫向網(wǎng)格結(jié)構(gòu)跨界協(xié)作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的特點(diǎn)，保證了縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)與橫向功能結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

（四）從主體關(guān)系看，堅(jiān)持公民、社會(huì)與政府多元主體平等治理

基于整體性治理的湘江流域管理體制，不論是其決策部門，還是其執(zhí)行部門，或者其監(jiān)督部門，其主體不僅僅是政府，而是通過完善高層對話與公眾參與機(jī)制將社會(huì)組織和公民積極納入其中。如：決策部門強(qiáng)調(diào)要建立專家咨詢制度和社會(huì)聽證制度，強(qiáng)調(diào)決策時(shí)要有相關(guān)專家和公眾代表加入；執(zhí)行部門除了相關(guān)地方政府和涉水職能部門參與外，還積極吸收企業(yè)、社會(huì)組織特別是公民的參與；監(jiān)督部門也強(qiáng)調(diào)要有更多的行業(yè)專家、社會(huì)組織及公民的參與。在這一管理體制中，政府不是流域治理中的唯一權(quán)威，而僅僅是流域管理中的一個(gè)主導(dǎo)者、組織者、利益關(guān)系協(xié)調(diào)者，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人都是流域網(wǎng)絡(luò)治理中的平等治理主體，各行動(dòng)主體之間基于共同的使命實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的合作、共享、協(xié)調(diào)、整合，從而實(shí)現(xiàn)流域利益的最大化。

五、基于整體性治理的湘江流域管理體制的實(shí)踐與挑戰(zhàn)

基于整體性治理的湘江流域管理體制，強(qiáng)調(diào)了流域管理與區(qū)域管理的結(jié)合，突出了流域管理的至高地位，實(shí)現(xiàn)了流域相關(guān)主體的利益平衡和合作共治，但這一管理體制的實(shí)踐卻面臨一系列挑戰(zhàn)，需要一系列前提作保障，如：

（一）如何設(shè)計(jì)流域共享責(zé)任體系中的個(gè)體責(zé)任分擔(dān)？

?？怂拐J(rèn)為整體性治理最重要的是責(zé)任感。但是，整體治理理論倡導(dǎo)建立的是一種功能整合的組織結(jié)構(gòu)，在協(xié)作的鏈條中，伙伴關(guān)系的各方容易形成形式上的責(zé)任共享而實(shí)質(zhì)上的個(gè)體責(zé)任模糊。［6］2015年12月印發(fā)的 《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于在湘江流域推行水環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法責(zé)任制的通知》中，對湘江流域推行水環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的責(zé)任主體及其職責(zé)予以規(guī)定，一定程度上可以成為規(guī)范不同主體責(zé)任劃分的執(zhí)法文件。但是，該文件只是規(guī)定了不同主體的單邊責(zé)任，沒有明確當(dāng)區(qū)域管理和流域管理發(fā)生沖突時(shí)該如何處理，也沒有明確如何分擔(dān)共享責(zé)任、如何實(shí)現(xiàn)縱向垂直責(zé)任與橫向協(xié)作責(zé)任之間的平衡。同時(shí)，對責(zé)任落實(shí)不到位的追責(zé)規(guī)定，文件雖提出了幾條措施，但這些措施并沒有相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則，追責(zé)程序及賠付金額沒有明確規(guī)定，而最終能否落實(shí)到位也不得而知。因?yàn)閺?0世紀(jì)90年代開始，14個(gè)州市政府主要領(lǐng)導(dǎo)就向湖南省政府呈交了環(huán)境保護(hù)責(zé)任書，但基本只是一個(gè)象征性口號，并沒有領(lǐng)導(dǎo)因此被問責(zé)。［7］因此，基于整體性治理的流域同防同治管理體制最終能否順利推行，必須要對合作中不同主體的共享責(zé)任分擔(dān)及其責(zé)任追究問題有一個(gè)比較明確的、具體的認(rèn)識。

（二）如何保證流域執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性？

為使流域管理不被區(qū)域行政管理所干擾或同化，基于整體性治理的流域管理體制要求流域執(zhí)行機(jī)構(gòu)和流域監(jiān)督機(jī)構(gòu)都要具有一定的獨(dú)立性。如何保證流域執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)不受地方政府干擾而具有真正的獨(dú)立性？如何使流域執(zhí)行機(jī)構(gòu)不僅僅是一個(gè)流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)具有執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)？在中國特殊的政治體制背景下，如何防止區(qū)域管理凌駕于流域管理之上？又如何防止流域管理與區(qū)域地方政府的“共謀”？流域管理如何保持或能否保持獨(dú)立？這些問題的有效解決，不僅僅是從法律上賦予流域執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的執(zhí)法與監(jiān)督地位，從人員關(guān)系上、經(jīng)費(fèi)保障上確保流域執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性就能夠?qū)崿F(xiàn)的，中國特殊的行政體制、領(lǐng)導(dǎo)體制以及GDP考核辦法和官員政治晉升錦標(biāo)賽，這些都對流域機(jī)構(gòu)能否保持真正的獨(dú)立性有一定的影響。

（三）如何增強(qiáng)流域治理中社會(huì)組織及公民的作用？

基于整體性治理的流域管理體制，與以往政府單邊科層治理體系最大的區(qū)別是以公眾需求為基本出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府、涉水企業(yè)、社會(huì)公眾和公民的多元主體橫向合作治理。目前，雖然一些官方文件對公眾參與湘江流域治理有所規(guī)定，但對參與的內(nèi)容、方式和程序規(guī)定不具體，且信息公開不到位，公眾參與渠道窄，參與力度有限，參與保障機(jī)制不完善，參與實(shí)際效果不明顯。而且，由于公眾本身固有的個(gè)體性、分散性、差異性及無組織性特征，也決定了公眾參與湘江流域治理的難度與成效。因此，社會(huì)組織和公眾參與流域治理，如何從法律上確立他們的主體地位？如何消除他們參與流域治理的信息壁壘、進(jìn)入壁壘和參與壁壘？如何增強(qiáng)他們的參與積極性？如何保障他們的權(quán)力與義務(wù)？如何引導(dǎo)社會(huì)組織集聚、推動(dòng)、引導(dǎo)廣大公眾規(guī)范、有序、有效參與流域治理？如何構(gòu)建多元主體平等協(xié)作的流域管理體制？這些問題的解決，有賴于社會(huì)組織、公民社會(huì)的進(jìn)一步健全，有賴于一系列具體的、可操作的法律法規(guī)、信息機(jī)制、參與機(jī)制的完善。

總之，基于整體性治理的湘江流域管理體制，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置、運(yùn)行機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的創(chuàng)新，能引導(dǎo)湘江走出傳統(tǒng)流域分割治理下的碎片化現(xiàn)狀，引導(dǎo)湘江水資源開發(fā)與水環(huán)境治理共同推進(jìn)，從而促進(jìn)湘江流域的整體協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。但在實(shí)踐中該體制能否順利實(shí)現(xiàn)，仍有賴于流域治理中不同主體責(zé)任分擔(dān)及追責(zé)的明確，有賴于相關(guān)法律法規(guī)的完善，有賴于社會(huì)組織的健全和公民參與的提升。

參考文獻(xiàn)：

［1］李秀龍，章建文．完善湘江水資源統(tǒng)一管理法律制度的思考［J］．文史博覽（理論），2012（1）：58．

［2］胡熠．我國流域治理機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)模式與政策含義——以閩江流域?yàn)槔跩］．學(xué)術(shù)研究，2012（1）：53．

［3］竺乾威．從新公共管理到整體性治理［J］．中國行政管理，2008（10）：52．

［4］劉偉．論“大部制”改革與構(gòu)建協(xié)同型政府［J］．長白學(xué)刊，2008（4）：48．

［5］常紀(jì)文．新常態(tài)下我國生態(tài)環(huán)保監(jiān)管體制改革的問題與建議——國際借鑒與國內(nèi)創(chuàng)新［J］．中國環(huán)境管理，2015（5）：15．

［6］豐云，蔡嵐.國內(nèi)整體性治理的研究現(xiàn)狀、反思與展望［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（6）：30.

［7］李鳳.湘江流域水污染治理機(jī)制研究［D］.湖南師范大學(xué)，2014：22.