李紫宸 田進(jìn)

3月17日，備受矚目的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》 （簡稱《方案》）在十三屆全國人大一次會議獲表決通過，標(biāo)志著改革開放40年以來第八次政府機構(gòu)改革序幕由此拉開。

在此之前的3月4日，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》 （簡稱“《決定》”）公布?！稕Q定》指出：“深化黨和國家機構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革?！?/p>

政府機構(gòu)改革是黨和國家機構(gòu)改革的重要組成部分。這次機構(gòu)改革被認(rèn)為是近20年來力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的預(yù)期。上一次如此宏大的機構(gòu)改革可以追溯到1998年，當(dāng)時中國政府裁撤、合并了很多部委。

自上世紀(jì)70年代末中國改革開放以來，國務(wù)院已進(jìn)行了7次機構(gòu)改革，分別是在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

如何看待本輪黨和國家的機構(gòu)改革？本輪改革究竟遵循怎樣的邏輯？與以往歷次改革相比，本輪機構(gòu)改革真正的不同是什么？改革的重點和難點又在哪里？就這些問題，國家行政學(xué)院教授汪玉凱進(jìn)行了分析和解答。

歷史上七次機構(gòu)改革

本輪改革之前，從1982年到20]3年，國務(wù)院一共經(jīng)歷了七次機構(gòu)改革。汪玉凱介紹，這七次改革，有的時期力度大，有的時期力度小，每次改革都是針對當(dāng)時政府面臨的突出問題。這期間，政府職能也在不斷轉(zhuǎn)變。

1982年是改革開放后的第一次機構(gòu)改革，彼時還是按照計劃經(jīng)濟的思維來改革，尚無市場化思維。背景是，當(dāng)時政府機構(gòu)設(shè)置太多、人員臃腫：從1978年到1982年，國務(wù)院有100個部門，人員編制超過5萬人，一個部委的副部長最多能達(dá)到二十多位。汗玉凱介紹：“那一時期主要是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，有一個事就立一個部。”當(dāng)時國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平便認(rèn)為，機構(gòu)臃腫、機構(gòu)林立、人浮于事、效率低下的問題比較突出。經(jīng)過那次改革，砍掉了39個機構(gòu)，國務(wù)院所屬部委、直屬機構(gòu)和辦公機構(gòu)裁并調(diào)整為61個，編制減為3萬多名。

不過，汗玉凱認(rèn)為，1982年的那次改革尚不構(gòu)成內(nèi)涵式改革，而是屬于外延式的改革，到了1988年第二次改革就有所不同了：從1982年到1988年，首先提出了政企分開的理念。在此之前，政府像是一個企業(yè)，企業(yè)則像是政府的一個車間。彼時市場化體制雖未建立，但市場化的導(dǎo)向已經(jīng)形成。此次改革的思路是，企業(yè)要輕裝上陣，政府則是要做好公共服務(wù)。政企分開倒逼政府重新思考政府職能的定位，由政企分開也相應(yīng)地提出了一個概念：“轉(zhuǎn)變政府職能”，轉(zhuǎn)變政府職能也成為了歷次機構(gòu)改革的核心目標(biāo)之一。

第三次改革是1993年。1992年鄧小平南巡，同年中共十四大確定經(jīng)濟體制改革的R標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。以鄧小平南巡講話和中共十四大為標(biāo)志，中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了一個新階段。既然經(jīng)濟上確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，行政上也應(yīng)構(gòu)建一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制政府的管理模式。在過去，用計劃經(jīng)濟思維、辦法去建立政府管理架構(gòu)，機構(gòu)多，管得過寬，微觀干預(yù)也較多，因此1993年機構(gòu)改革的主要任務(wù)就是，針對1992年黨的十四大確立的市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)，建立一個相應(yīng)的政府管理架構(gòu)。

1998年的機構(gòu)改革是歷史上改革力度較大的一次?；仡櫳弦惠?，從1992年十四大確立建立市場經(jīng)濟體制，到1993年很快完成政府經(jīng)濟體制改革，其改革力度整體而言是非常小的，原因在于，彼時社會主義市場經(jīng)濟體制剛剛確立，還缺乏實踐的過程。待實踐幾年后，政府不適應(yīng)市場經(jīng)濟的問題逐漸暴露出來，包括財稅、金融、外貿(mào)等方面的原有體制都成了市場經(jīng)濟的“攔路虎”，這就催生了1998年的改革。這次改革將很多機構(gòu)進(jìn)行了合并，也是歷次機構(gòu)改革中人員精簡力度最大的一次，國務(wù)院組成部門由40個精簡為29個，改革后行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了接近一半。這一次的改革對后來由計劃經(jīng)濟政府轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟政府，進(jìn)而建立一個適應(yīng)市場經(jīng)濟型政府，起到關(guān)鍵性的作用。

2003年的改革，相對屬于微調(diào)，政府機構(gòu)總的格局保持相對穩(wěn)定。這次的改革是在加入世貿(mào)組織的大背景下進(jìn)行的，主要是把外經(jīng)貿(mào)部撤銷，組建了商務(wù)部。

2008年的改革力度又變得比較大。從1998年到2008年，政府經(jīng)過10年的運行，機構(gòu)依然非常多，當(dāng)時學(xué)界便提出了“大部制改革”，用大部制思維推動機構(gòu)改革、行政改革。

汪玉凱介紹，這次改革的一個背景是，上個世紀(jì)80年代的西方有過一次公共管理變革，當(dāng)時撒切爾夫人就在英國推行了大部制，英國的改革后來影響了很多國家，也影響到了中國。在這個過程中，學(xué)術(shù)界也在探索中國推行大部制的可能性，建議用這一思路來推動中國的政府改革。2008年的大部制改革，最終吸收了國外的經(jīng)驗，也接收了學(xué)界的一些建議。經(jīng)過調(diào)整，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個，國務(wù)院組成部門變成27個?？梢钥吹?，典型的大部制已經(jīng)初步成型，如將國家郵政局、國家民航總局均納入交通運輸部。

汪玉凱介紹，從1982年到2008年，都是以行政系統(tǒng)改革來捎帶其他改革，沒有太多涉及政府機構(gòu)之外的領(lǐng)域。

2013年11月12日，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，在此之前，市場在資源配置中的作用被定性為“基礎(chǔ)性作用”。

這次改革，機構(gòu)整合的力度不大，主要是實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。不過，當(dāng)時政府的側(cè)重點在于“放管服”改革方面，即簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，主要是減少政府對市場的各種干預(yù)，減少政府對社會工作的干預(yù)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一個主要體現(xiàn)是行政審批、許可大規(guī)模減少，5年下來國務(wù)院總計減少900多項行政審批許可。

與此同時，一些基于大部制思維的機構(gòu)進(jìn)一步整合。如，2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開，鐵路的管理職能又被納入交通運輸部，至此“大交通”的格局基本成型。

本次機構(gòu)改革后即將消失的部門牌子

時間行至2018年，政府機構(gòu)改革的力度再一次加大，在此前10年的基礎(chǔ)之上，大部制改革又一次推進(jìn)。

本輪政府機構(gòu)改革重點

汪玉凱認(rèn)為，本輪政府機構(gòu)改革的重點首先是轉(zhuǎn)變政府職能。他分析說，《決定》中關(guān)于此的表述是“轉(zhuǎn)變政府職能，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能，全面提高政府效能”，對照3月13日公布的政府機構(gòu)調(diào)整方案（草案），這幾個領(lǐng)域恰是本輪政府機構(gòu)改革的主要看點。

在宏觀調(diào)控職能中，《決定》中講到了發(fā)展、規(guī)劃、審計、金融、財政，這些職能都屬于國務(wù)院綜合部門，這涉及到發(fā)改委、財政部、審計署等綜合管理部門，包括中國人民銀行在內(nèi)，這些機構(gòu)的改革，主要都是為了強化國家的宏觀調(diào)控。例如，這次的調(diào)整方案中，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，就是基于強化金融宏觀調(diào)控職能的考慮。再例如，國家發(fā)改委除了發(fā)展、規(guī)劃、價格等宏觀調(diào)控職能之外的諸多職能，此次都被剝離出去，分別納入其他不同的職能部門。

市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能等方面，則按照大部制思維進(jìn)行整合。以市場監(jiān)管為例，即要建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管機構(gòu)。從這次的調(diào)整方案看，組建了國家市場監(jiān)督管理總局。將國家工商行政管理總局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。同時，組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。

再如衛(wèi)生系統(tǒng)的機構(gòu)調(diào)整，這次調(diào)整的方案中，組建了國家衛(wèi)生健康委員會。將國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國務(wù)院深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責(zé)，工業(yè)和信息化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責(zé)，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家衛(wèi)生健康委員會，作為國務(wù)院組成部門。

以此次農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的組建為例，此次將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)以及國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項目等管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，作為國務(wù)院組成部門，這也屬于較為典型的大農(nóng)業(yè)部思路。

再以此次自然資源部的組建為例，此次將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

本輪政府機構(gòu)改革難點

過去政府機構(gòu)改革一直在致力于理順部門的關(guān)系，但對于龐大的政府機構(gòu)而言，這一直都不是一件易事。汪玉凱表示：“我們這么多年來最大的問題是部門利益作祟，權(quán)力部門化，部門利益化，部門利益?zhèn)€人化，機構(gòu)改革直接和每個人的切身利益直接相關(guān)，因此整合、理順在客觀上是存在難度的?！庇绕涫巧婕暗綄妱莶块T的整合和調(diào)整，難度會更為明顯。對于牽涉利益大的部門的“手術(shù)”，各部門在上報精簡方案的時候，可能就會“避重就輕”。

第二個難點在于給地方放權(quán)的問題。中央持多少權(quán)，地方放多少權(quán)，中央和地方的權(quán)利劃分缺少法律依據(jù)。過去存在“給地方放權(quán)，地方權(quán)利膨脹，權(quán)利再收回”這樣一種循環(huán)。

汪玉凱介紹，處理好中央與地方的關(guān)系一直是黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容?？v觀建國以后的歷次機構(gòu)改革，都不同程度地涉及到這個問題，時至今日，這方面的問題依然突出，比如中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的處理，財權(quán)與事權(quán)的劃分等。《決定》強調(diào)要科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等，這些都將對解決“上下一般粗”、充分調(diào)動地方積極性產(chǎn)生重要影響。

僅以財稅體制改革中處理中央和地方的關(guān)系為例，汪玉凱介紹，過去幾次改革也一直都在強調(diào)這方面，但是這一體制至今還沒有完全理順?！柏斦D(zhuǎn)移支付方面一直希望減少專項支付，增加常規(guī)性轉(zhuǎn)移支付，但這個問題并沒有完全解決。地方政府如果沒有財力，又承擔(dān)過多事務(wù)的話，其積極性就難以調(diào)動起來?！蓖粲駝P說。

汪玉凱還提及了基于防范風(fēng)險的改革：“從防范風(fēng)險的角度來講，目前最大的風(fēng)險是金融風(fēng)險，中國貨幣發(fā)行量已經(jīng)達(dá)到了164萬億，超過兩年的GDP總量，銀行體系改革嚴(yán)重滯后，地方政府債務(wù)較高，這都是金融領(lǐng)域的潛在風(fēng)險。金融機構(gòu)改革能否為防范金融風(fēng)險提供體制保障是一個難點，也是一個重要的看點?！?/p>

對話汪玉凱

記者：如何看待這次國務(wù)院機構(gòu)的“大部制改革”？為何要實行大部制改革？

汪玉凱：大部制首先意味著機構(gòu)數(shù)量精簡，更有利于宏觀管理。政府部門設(shè)得越多、管得越細(xì)，對微觀的干預(yù)就會越多；設(shè)得少，對微觀的干預(yù)就少。這恰恰是政府機構(gòu)改革的目標(biāo)，即減少政府對具體事務(wù)的管理，能讓市場解決的讓市場來解決，能讓社會解決的讓社會解決。政府管的是路線、政策和大政方針。

從別國經(jīng)驗來看，一個國家的內(nèi)閣組織不會超過20個，美國經(jīng)濟總量如此之大，也只有16個內(nèi)閣部門，英國是17個，日本是12個。這次改革之前，中國的部委還有25個，確實還有整合的空間。中國是人口大國，公務(wù)員加事業(yè)單位人員有4000萬人左右的規(guī)模，還臨時聘用了1000多萬人員，再加上2000多萬離退休的黨政事業(yè)單位人員，吃財政飯的有8000多萬人口，這的確是一個沉重的負(fù)擔(dān)，很多機構(gòu)的確是可以整合的。

2008年大部制改革首次啟動，整合了交通部，把國家郵政局、國家民航總局歸于交通運輸部，到了2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開，交通部又納入了鐵路的管理職能，至此“大交通”的格局才算基本成型。2008年的那次大部制改革，國務(wù)院組成部委由三十多個變成了二十多個。這次的國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整，延續(xù)了大部制改革的思維，在當(dāng)前形勢下一些重點的領(lǐng)域進(jìn)行了基于大部制思維的整合。

記者：轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的核心目標(biāo)。這一口號提出有30年了，您如何評價這30年的改革進(jìn)程中在轉(zhuǎn)變政府職能方面取得的成效？

汪玉凱：應(yīng)該說，過去30年，在轉(zhuǎn)變政府職能方面一直在取得不斷的進(jìn)步。但同時需要認(rèn)清的是，政府的自我膨脹能力也很強，一些政府職能在核定之后會隨著時間的推移逐漸外擴，這也相應(yīng)地增大了尋租的空間。

記者：您認(rèn)為當(dāng)前在理順中央和地方政府關(guān)系方面存在的核心問題是什么？

汪玉凱：最突出的問題是地方財權(quán)和事權(quán)的不匹配。從整體上講，現(xiàn)在地方政府承擔(dān)了60%的服務(wù)事項，但是只控制了40%的財力。地方的稅制改革以后，稅源變少，只好大量依靠土地財政。

再者，現(xiàn)階段在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等幾項最主要的民生服務(wù)方面投入還是比較低的，和先進(jìn)國家的差距還很遠(yuǎn)。醫(yī)療的鋪蓋面雖然很大，但還是存在資源分配不公平的問題，這都是面臨的挑戰(zhàn)，因此，如何激發(fā)地方的活力，給地方更大的自主權(quán)，是推動地方發(fā)展的關(guān)鍵。過去的經(jīng)驗證明，如果管得過多、過死，地方的積極性就調(diào)動不起來。這次的機構(gòu)改革，其中一個方面就是要給地方自主設(shè)置的權(quán)利，這樣地方可以裁減很多的人員，再者構(gòu)建起基層治理的結(jié)構(gòu)，加強縣、鄉(xiāng)一級的基層治理。

不過，本輪機構(gòu)調(diào)整方案公布后，按照整體的策略，首先會在中央和省級層面實施，待上面的改革基本完成后，再在地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層面全面推開。

記者：機構(gòu)編制法定化會取得突破性進(jìn)展嗎？

汪玉凱：機構(gòu)編制法定化提了很多年，但機構(gòu)、人員、職能的法定化一直沒有實現(xiàn)。因為各種原因，中國一直沒能出臺一部編制法，這方面只是出臺一些文件，沒有納入到法制的框架。再者，即使強調(diào)機構(gòu)編制人員的法定化，在實踐中也較難實現(xiàn)?？v觀中國歷次機構(gòu)改革，變化快，機構(gòu)缺乏穩(wěn)定性。當(dāng)然，在某種程度上，這也是基于這樣的背景：中國一直處在快速的轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟社會發(fā)展很快，政府機構(gòu)調(diào)整的節(jié)奏也很快，還沒有到達(dá)一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。本輪機構(gòu)改革不僅僅是政府機構(gòu)改革，而且是一場涉及面廣的系統(tǒng)性、全方位改革，如果改革能夠在某些關(guān)鍵方面取得成功的話，未來機構(gòu)編制或許能夠達(dá)到一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。

摘自《經(jīng)濟觀察報》