摘要：黨的十九大后，國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內推廣開來，各級監(jiān)察委員會紛紛掛牌成立。本次改革改變了原有的“碎片化”和“屏障狀”的監(jiān)察體制，形成了具有整體性的國家監(jiān)察體制。本次改革使中國政府過程中的監(jiān)督體系發(fā)生重大變化，使國家政治權力結構有所變動、黨政關系的內涵得到拓寬。

關鍵詞：中國政府過程；監(jiān)察體制改革；監(jiān)察委員會

中圖分類號：D922.11

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.04.002

黨的十九大報告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！睒酥局覈O(jiān)察體制改革將在全國范圍內開展。這意味著中國監(jiān)察體系發(fā)生了一次很大的變革，對整個中國政府過程也會產生一定的影響。

一、中國政府過程與監(jiān)督體系

●中國政府過程

“政府過程”是現代政府學中的一個概念，這一概念及學說理論誕生于美國，由學者本特利于1908年提出，并經過幾個階段的發(fā)展，于上世紀50年代得到基本穩(wěn)定。它的主要特征是對政治活動特別是政府活動的行為、運轉、程序以及各個構成要素，特別是各政治利益團體之間，以及政府之間的交互關系進行實證性的分析、研究和闡述。這一學說從其誕生之日起被各個階段的學者應用于分析美國政治與政府的運作，展現了其學術價值與應用價值，同樣，它也值得中國學習和借鑒。雖然中國的政府與政治與美國相比存在著很大的特殊性，但這并不妨礙政府過程研究在中國的適用性。正因如此，中國學者于20世紀末將這一學說引入國內，并結合中國政府與政治的實際情況，形成了關于中國政府過程的理論。

中國政府過程理論是以中國的“大政府”為研究對象，對現實中中國政府的實際運作過程活動的描述和分析。[1]與其說中國政府過程是一套理論或學說，不如說它是一種現實存在，因為中國政府過程是客觀存在的，只不過需要這套學說和理論去觀察和體現。它的基本框架是以中國國家政治權利結構和主要社會利益群體為基礎，以黨政關系為政府過程中的基本關系，以意見表達、中共領導下的意見綜合、決策以及施政四大相互銜接的環(huán)節(jié)為核心，以與整個政府過程相伴隨的信息傳輸過程和監(jiān)督體系為保障機制，輔之以政府過程與經濟社會生活的關系、中央與地方政府關系等。中國是一個大國，并且長期處于改革和變化過程中，所以中國的政府體系從目前來看宏大程度和復雜程度是世界各國中最高的，且具有易變性，中國政府過程的內容自然也就具有龐雜且易變的特點。在這龐雜的政府過程中，每一個部分都具有很高的重要性、對于整個體系來說都不可或缺，其中無論哪一部分發(fā)生了變化，都勢必會對整個中國政府過程產生一定的影響。

●中國政府過程中的監(jiān)督體系

在中國政府過程中，監(jiān)督體系的作用在于依法依規(guī)對公權力行使者用權目的指涉、行為方式、運行過程、價值所向進行規(guī)范化和懲戒性監(jiān)督。如上文所述，監(jiān)督體系同政府信息傳輸過程一道成為中國政府過程的兩大保證機制，在政府過程中扮演了重要的角色。

在中共十九大前一段較長的時期內，中國的國家監(jiān)察體制沒有進行較大的改革，中國監(jiān)督體系處于一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。在理論上中國的監(jiān)督體系大體上由三個系統(tǒng)組成，分別為法律監(jiān)督系統(tǒng)、政治和政府監(jiān)督系統(tǒng)以及社會監(jiān)督系統(tǒng)。法律監(jiān)督系統(tǒng)主要指的是全國人大及其常委會理論上負責的憲法監(jiān)督、各級人大及其常委會負責的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，以及由各級人民檢察院負責行使的檢查監(jiān)督；政治與政府監(jiān)督系統(tǒng)主要包括各級人大及其常委會的監(jiān)督（與法律監(jiān)督存在交叉），由中共各級組織以及黨的紀律檢查委員會負責的黨的監(jiān)督，由政協(xié)負責的政治協(xié)商監(jiān)督，由國務院和各級政府下轄的監(jiān)察機構負責的行政監(jiān)督以及由政府審計機關負責的審計監(jiān)督等（中央層面中紀委與國務院監(jiān)察部合署辦公）；社會監(jiān)督指的是由黨政機關外的主體進行的監(jiān)督活動，主要包括公民監(jiān)督、媒體新聞輿論監(jiān)督、人民團體以及群眾組織的監(jiān)督等等，范圍較廣。

上述監(jiān)督主體有些具有強制力和直接性，比如紀檢委、人大及其常委會、政府的監(jiān)察機關以及檢察院，其余的部分不具有強制力，監(jiān)督的形式是間接的，比如政協(xié)監(jiān)督、新聞輿論、公民等等，社會監(jiān)督都屬于間接監(jiān)督。在實踐中，主要負責監(jiān)察工作的主體是以下三個：黨的紀檢委，負責監(jiān)督制約黨員，主要是黨員領導干部的瀆職、腐敗行為；政府監(jiān)察部門，主要是監(jiān)督制約政府行政人員以及司法機關的司法人員的瀆職腐敗行為；人民檢察院，負責監(jiān)督的是國家干部的職務犯罪?，F實的政府運作中，主要是這三個主體發(fā)揮作用（其中前兩者是專門性的監(jiān)察主體），完成對于公權力主體履行職責規(guī)范性的監(jiān)督以及頗受矚目的反腐敗監(jiān)督工作，是監(jiān)督體系中的主力軍。

二、監(jiān)察體制改革

●原有監(jiān)察體制的主要問題

如上文所述，我國監(jiān)督職能現實中主要由黨的紀檢委、政府監(jiān)察部門、檢察院三個部門行使。三者看起來有明確合理的分工，共同承擔起國家的監(jiān)督職能，但是根據相關的研究，這樣的監(jiān)督體系使得監(jiān)督職能出現了碎片化以及監(jiān)督范圍呈現屏障狀的問題。

監(jiān)督職能碎片化，指的是紀檢委、政府監(jiān)察部門、檢察院三者分別承擔監(jiān)督職能，雖然總體上看可以覆蓋到很廣的范圍，但是監(jiān)督職能被分解成幾塊而過于分散，三者很難相互進行良好的配合而形成強大的合力，集中的監(jiān)督力量不易發(fā)揮，而且各監(jiān)察主體之間的界限并不清晰，它們的領導機關、法律規(guī)則依據、行為標準和行為方式等都存在差別，很容易職能交叉或者職能空白甚至互相之間產生矛盾。

監(jiān)督范圍屏障狀主要表現在原有的監(jiān)察體系受到各類因素的阻礙，很難對國家級別上的機構以及國家工作人員進行真正的監(jiān)督。由于中紀委與國務院監(jiān)察部的合署辦公，以及實際上黨的紀檢委在履行監(jiān)督職能上享有優(yōu)先權，導致行政監(jiān)察在一定程度上出現了萎縮，行政系統(tǒng)內部監(jiān)督乏力，而黨的紀檢委的監(jiān)督權限僅限于黨內，無權對黨外的人員和事務進行監(jiān)督，因此對于非黨內的公務人員的監(jiān)督管理出現了一定程度的空白。這三個監(jiān)督主體在地方上都有所隸屬，功能受到了很大的限制，缺乏應有的獨立性。另外，檢察院既是“裁判員”又是“運動員”的狀況廣遭詬病，一定程度上損害了司法的公信力。

●改革建立監(jiān)察委員會制度

監(jiān)察體制改革的主要措施，便是建立監(jiān)察委員會制度。本輪改革的現實性依據，來源于在北京、山西、浙江三地進行的試點。具體內容為：在中央層面設立國家監(jiān)察委員會，在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）、縣（市轄區(qū)、自治縣、旗）三級設立對應層級的監(jiān)察委員會，以“行政區(qū)劃+監(jiān)察委員會”的形式命名，來行使檢查職權；將縣級以上各級行政機關，也就是政府所有的監(jiān)察機構的監(jiān)察職能劃歸給本級監(jiān)察委員會，將各級人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，這些機構都要整建制的轉變隸屬關系，成為新成立的監(jiān)察委員會的內部職能部門，審計職能仍屬政府，不進行整合；各級監(jiān)察委員會及其主任由本級人民代表大會產生，而副主任、委員由主任提請本級人大常委會進行任免；各級監(jiān)察委員會對本級人大及其常委會和上一級的監(jiān)察委員會負責，并且接受后兩者的監(jiān)督。還有非常重要的一點是，新成立的各級監(jiān)察委員會要和黨的各級紀律檢查委員會合署辦公，實行“一套班子，兩塊牌子”，兩套系統(tǒng)的領導干部也要進行交叉任職。

在機構和職能整合的基礎上，監(jiān)察委員會所具有的措施和手段也得到了整合和擴大，其可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，以便更好地履行監(jiān)督、調查、處置三項職能。

另外，這一項新的制度設計牽扯眾多，必然和已經頒布的相關法律法規(guī)發(fā)生沖突，所以調整《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律法規(guī)中與本次改革內容相沖突的法條、內容，并且出臺規(guī)范國家監(jiān)察職能的法律即《國家監(jiān)察法》，修改《憲法》，以憲法和法律的形式對監(jiān)察體制改革的內容予以確定。

三、改革對中國政府過程的影響

●監(jiān)督體系發(fā)生重大變化

監(jiān)察體制改革、監(jiān)察委員會的設立對中國政府過程的影響，最直接也是最大的必然是政府過程中的監(jiān)督體系。這次改革實際上將黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督中關于對貪污、瀆職、職務犯罪的監(jiān)督整合成為一體，即統(tǒng)一的國家監(jiān)督。監(jiān)督體系三大系統(tǒng)中最為龐大的政治與政府監(jiān)督系統(tǒng)內部發(fā)生制度性和結構性變化，包含的主體變成了國家監(jiān)督、人大監(jiān)督（與法律監(jiān)督交叉）、政治協(xié)商監(jiān)督、政府審計監(jiān)督，以各級監(jiān)察委員會為形式的國家監(jiān)督便成了政治與政府監(jiān)督系統(tǒng)乃至于整個監(jiān)督體系的核心，成為最關鍵和最專業(yè)化的監(jiān)督主體，在整個國家的監(jiān)督工作中發(fā)揮中流砥柱的作用。

至于剩下兩大系統(tǒng)，雖未發(fā)生明顯的結構性變化，但是也受到了一定的影響。法律監(jiān)督系統(tǒng)方面，由于新設立的監(jiān)察委員會由人大產生，對人大及其常委會負責，所以在一定層面上，人大及其常委會的監(jiān)督權也得到了加強，監(jiān)察監(jiān)督指的是檢察院行使的司法監(jiān)督，本次改革并不對其產生明顯影響；社會監(jiān)督系統(tǒng)方面，由于統(tǒng)一而又專門化的權力性監(jiān)督部門出現，理論上社會監(jiān)督這種中介性監(jiān)督所針對的監(jiān)督對象能夠被更有效地納入進權力性監(jiān)督的程序中。

這樣的一次改革，實現各類分散的監(jiān)察向國家監(jiān)察的轉變，突破了原有監(jiān)督體系的局限性，使得原來分散的監(jiān)督機構、監(jiān)督權、監(jiān)督職能獲得了統(tǒng)一性的整合。整合而成的國家監(jiān)察機關，其權力配置集中，擁有具有整體性且穩(wěn)定強大的監(jiān)督力量，且具有很強的獨立性，克服了“碎片化”和“屏障性”的缺點，可以實現對所有公權力的行使以及公權力行使者的全方位、全覆蓋監(jiān)督，國家監(jiān)督在制度設計上清除了所有的死角。監(jiān)督體系的質量在本次改革中獲得了很大的改造和升級，此后國家的監(jiān)督職能可以得到更好的發(fā)揮，進而能夠更好地保障整個中國政府過程的穩(wěn)定和健康運轉。

●國家政治權力結構有所變動

政治權力結構是政府過程運行的基礎。在中央層面，中國的國家政治權力結構可以劃分為四個方面：黨、政、軍、法。黨的方面，包括中共中央委員會、中共中央紀檢委；政的方面，包括全國人大及其常委會、國家主席、國務院、全國政協(xié)；軍的方面是中央軍委；法的方面則是“兩院”：最高人民法院、最高人民檢察院。這些構成了中國的國家政治權力結構。

而監(jiān)察體制改革后，新設立的國家監(jiān)察委員會，行使的是國家監(jiān)察權，監(jiān)察權不從屬于行政權也不從屬于司法權，而是應該與這兩者呈現并列關系；其產生于擁有立法權的權力機關，但是產生后有自己的獨立性，而不是立法權的一部分；其接受黨的領導，并與中紀委合署辦公，但其與黨也不是隸屬關系。

所以，國家監(jiān)察委員會不屬于任何一個原來國家政治權力結構的組成機構，其應該作為一個新的、獨立的個體加入國家政治權力結構。根據其自身屬性以及上述的劃分方法，其應屬于“政”的方面。以后，國家政治權力結構中“政”的方面應包括全國人大及其常委會、國家主席、國務院、全國政協(xié)以及國家監(jiān)察委員會，國家監(jiān)察委員會與國務院、最高法、最高檢平行設置，地位相同，變原來的“一府兩院”為“一府一委兩院”。上一次國家政治權力結構發(fā)生如此明顯而又重要的變化，還要追溯到1992年中共中央顧問委員會的取消，已經過去二十余年。更何況，中顧委只是特殊歷史時期一種特殊的制度產物，而監(jiān)察委員會則應該作為一種基礎性的制度設計長期保存下去，永久性的成為國家政治權力結構的一部分。

國家監(jiān)察委員會與其他國家政治權力機關的關系可以歸納如下。與黨的關系，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，監(jiān)察委員會自然也要接受黨的領導，并且由于其與紀委合署辦公，這一合署而成的機構既行使黨的監(jiān)察權，又行使國家監(jiān)督權，所以也能對黨內進行監(jiān)督；與全國人大及其常委會的關系，國家監(jiān)察委員會由全國人大產生，應向全國人大及其常委會負責并接受監(jiān)督，當然，由于前者行使國家監(jiān)察權，所以其有權對人大及其常委會中的國家工作人員進行監(jiān)督；與國家主席的關系，監(jiān)察委員會主任與總理不同，由全國人大選舉而非決定產生，所以國家主席無提名權，二者應無直接法律關系；與國務院的關系，作為最高行政機關的國務院以及其工作人員，需接受國家監(jiān)察權的監(jiān)督；與司法機關（兩院）的關系，應形成“有機銜接、相互制衡”的關系。[2]與政協(xié)的關系，政協(xié)中的國家工作人員應接受國家監(jiān)察權監(jiān)督。

隨著地方上省、市、縣三級都各自成立了相應等級的監(jiān)察委員會，這三級地方的政治權力結構也發(fā)生了變化。雖然地方政治權力結構與中央存在差別，但是這次改革帶來的變化是相似的，道理是相通的，這里就不再進行詳細論述。

●黨政關系內涵得到拓寬

黨政關系是中國政府過程中最基本的一組關系，處理黨政關系是貫穿整個政府過程的一條主線。理解黨政關系，不能將其片面理解為中國共產黨與政府、行政的關系，黨專指中國共產黨是毫無疑問的，但是這里的“政”不單單指政府或者說行政機關。這里“政”的內涵應類似甚至大于“廣義的政府”的內涵，比如人大、政協(xié)、司法機關等，屬于“廣義的政府”，而公有制企事業(yè)單位超出了“廣義的政府”這一概念，但是它們都屬于黨政關系中“政”的范疇。所以，黨政關系的內涵包括中共與行政機關、與人大、與政協(xié)、與司法機關、與公有制企事業(yè)單位等主體的關系。

但是，原來的黨政關系中并不包含直接的中國共產黨與監(jiān)察機關的關系，因為原來并不存在統(tǒng)一行使監(jiān)察權的國家監(jiān)察機關，監(jiān)察權被分解至各個主體且從屬于各個主體，黨與監(jiān)察權的關系是通過黨內關系以及黨與行政機關、司法機關等主體的關系間接體現的，可以說黨與監(jiān)察權的關系從屬于其他黨政關系，這樣的關系是間接的、缺乏獨立性的。

隨著監(jiān)察委員會制度的建立，統(tǒng)一行使國家監(jiān)察權的監(jiān)察機關出現，而中國共產黨作為執(zhí)政黨，是領導一切的，所以監(jiān)察委員會必然接受黨的領導，這樣，直接的黨與監(jiān)察機關的關系也就形成了。監(jiān)察機關作為國家權力結構中的一個要素，自然屬于“政”的范疇。黨與監(jiān)察機關的關系也是黨政關系的一種，在其內涵范圍之內，因此可以說，監(jiān)察體制改革和監(jiān)察委員會制度的建立拓寬了黨政關系的內涵。

另外，監(jiān)察委員會和黨的紀檢委合署辦公加強了黨與監(jiān)察機關的聯系，同時也增加了這對關系的復雜性。如何理順這一對黨政關系，監(jiān)察委員會與紀檢委應該如何“合署”，是本次監(jiān)察體制改革后出現的新難題，值得進一步的探究。

參考文獻

[1]周長友. 從規(guī)范到經驗：當代中國政府過程研究述評[J]. 大慶師范學院學報， 2009，（3）.

[2]王岐山在北京、山西、浙江調研監(jiān)察體制改革試點工作時強調實現對公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督[N].人民日報，2016-11-26.

作者簡介

郭智睿，南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策和組織理論。

責任編輯 李冬梅