摘要：公共性是政府的基礎(chǔ)屬性之一，同時以現(xiàn)代政府作為最重要載體。作為公共性的重要表征，政府機(jī)構(gòu)的改革和職能的轉(zhuǎn)變理應(yīng)將增強(qiáng)公共性作為基本方向。然而，市場經(jīng)濟(jì)的沖擊、部分政府部門的自利傾向以及主客同體的改革特征造成我國政府機(jī)構(gòu)改革日益面臨公共性困境。2018年政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯起點是政府權(quán)力為民所用，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府職能為民所設(shè)，改革歸宿是政府與公民協(xié)同共治，最終朝著增強(qiáng)公共性邁出了重要一步。

關(guān)鍵詞：公共性；政府；機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號：D623

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.04.001

一、政府機(jī)構(gòu)改革的公共性分析

●政府的公共性

公共性是政府的基礎(chǔ)屬性之一，也是現(xiàn)代政府的行為指針。公共性是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”，[1]政府的公共性就表現(xiàn)在公共權(quán)力和公共職位的公有性、公共物品和公共服務(wù)的共享性、政府與公民和社會的共同治理等。政府的公共性經(jīng)數(shù)千年之久形成，并非一朝一夕實現(xiàn)的，其發(fā)端于古希臘柏拉圖和亞里士多德關(guān)于城邦之“善”與“正義”的理論，經(jīng)歷了中世紀(jì)神權(quán)政治下的漫長沉寂后，最終在近代盧梭等啟蒙思想家的社會契約論和人民主權(quán)論基礎(chǔ)上得以完全確立。當(dāng)下，公共性對于政府的價值已經(jīng)毋庸置疑，是政府合法性的重要支撐，也是政府治理的重要準(zhǔn)則。

現(xiàn)代政府是公共性的最重要載體，承載著實現(xiàn)公共性的重任。哈貝馬斯的公共性理論另辟蹊徑，他并不否認(rèn)政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)具有公共性，但主張真正意義的公共性是建立在公私分化基礎(chǔ)上的獨特概念，即近代的資產(chǎn)階級公共領(lǐng)域。然而，隨著資產(chǎn)階級社會不斷發(fā)展變化，公私相互滲透融合，公共性在公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中逐漸喪失。以此來看，現(xiàn)代政府作為公共權(quán)力的主要行使者和公共責(zé)任的主要承擔(dān)者，仍是公共性的最重要載體。反觀當(dāng)下，政府公共性在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下面臨流失和削弱的危險，比如政府權(quán)力“異化”時有發(fā)生，公民參與治理的權(quán)利得不到充分保障等。這些現(xiàn)象要求更有效的政府治理，也更加呼喚政府公共性的回歸。

●公共性：政府機(jī)構(gòu)改革的方向

自1970年代以來，西方國家形成了比較扎實的政府改革理論，如新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論、整體性治理理論等，但是我國在政府改革中缺乏真正符合國情的基礎(chǔ)理論，導(dǎo)致我國在前七次機(jī)構(gòu)改革中呈現(xiàn)出隨意性、反復(fù)性以及成本高的特征。學(xué)者們用于研究政府機(jī)構(gòu)改革的理論五花八門，比如適度規(guī)模理論（劉飛，2015）、結(jié)構(gòu)功能主義（涂曉芳，2012）、路徑依賴?yán)碚摚◤垊牛?009）、公共選擇理論（葉海濤，2001）等，但大都奉行“拿來主義”，未能實現(xiàn)本土化，對我國政府機(jī)構(gòu)改革沒有明顯的借鑒意義。政府公共性理論作為基礎(chǔ)性的政府理論，盡管不能直接作為我國政府機(jī)構(gòu)改革的理論，卻能夠在諸多層面有所啟發(fā)和指導(dǎo)。

公共性是政府的應(yīng)然狀態(tài)，但目前并非實然狀態(tài)，公共性缺失反而是普遍狀態(tài)。正如幾乎每個國家的政府都不同程度地存在貪污腐敗問題，政府與民眾的對抗此起彼伏等。政府要實現(xiàn)公共性需要“內(nèi)外兼修”，修內(nèi)是指政府對其自身的管理與監(jiān)督，修外指政府對社會與公眾的管理與服務(wù)，前者通過政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能優(yōu)化、倫理培育等內(nèi)部行為彰顯，后者表現(xiàn)為政府維護(hù)公共利益、提供公共服務(wù)以及創(chuàng)造公共精神等。學(xué)者黃顯中強(qiáng)調(diào)，政府對其自身的管理同樣內(nèi)涵著公共性問題，并且政府本身的公共性更加值得重視。[2]既然政府本身蘊含著公共性的密碼，政府要實現(xiàn)公共性就必須反求諸己，只有內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)合理、職能履行民主高效，才能在服務(wù)社會與公眾中真正體現(xiàn)公共性，這也正是傳統(tǒng)公共行政的優(yōu)勢所在，即塑造一個幾近完美的政府體制對實現(xiàn)政府價值極其重要。

政府機(jī)構(gòu)之于政府如同人體器官之于人體，政府機(jī)構(gòu)各司其職才能保證政府整體功能的有效發(fā)揮，結(jié)構(gòu)好壞與否在很大程度上決定了功能有效與否。政府是公共性存在，那么政府機(jī)構(gòu)就是公共性的具體表征，機(jī)構(gòu)改革理應(yīng)將公共性作為基礎(chǔ)性的指導(dǎo)原則，正如張康之所言，政府改革必須圍繞如何增強(qiáng)公共性來進(jìn)行制度設(shè)計和制度安排。[3]政府機(jī)構(gòu)改革要增強(qiáng)政府公共性，必須通過政府職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化來實現(xiàn)。因為政府機(jī)構(gòu)是政府職能的組織載體，職能是政府是否具有公共性的直接體現(xiàn)，[4]這也揭示了政府機(jī)構(gòu)改革的核心就是轉(zhuǎn)變政府職能。1988年起，我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革的基本思路就是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要轉(zhuǎn)變政府職能，并且日益將政府職能轉(zhuǎn)變作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。

二、政府機(jī)構(gòu)改革的公共性困境及形成原因

中國政府機(jī)構(gòu)改革既是政治體制改革的重要內(nèi)容，又是行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革開放以來，為適應(yīng)急劇變化的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，我國一共進(jìn)行過七次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，逐步完善了政府治理體系、提高了政府治理能力，但在一定程度上面臨著公共性的困境，“以人民為中心”的理念并沒有真正得到貫徹落實。

●政府機(jī)構(gòu)改革的公共性困境

第一，未真正抑制部分政府部門的“權(quán)力異化”，對公共權(quán)力的有效監(jiān)督不夠。政府公共性的首要表征就是政府權(quán)力的公有屬性，只有加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，保證“權(quán)為民所用”才能彰顯公共性。因此，政府機(jī)構(gòu)改革既要劃分清楚政府部門的權(quán)力邊界，又要整合和優(yōu)化權(quán)力監(jiān)督部門的職責(zé)?，F(xiàn)實中，有些政府部門憑借行政許可權(quán)壟斷著大量社會資源和經(jīng)濟(jì)資源，利用行政審批等經(jīng)濟(jì)職能獲取巨額的部門利益，在很大程度上已經(jīng)蛻變成一個投資和利益主體。[5]“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力利益化、個人利益政策化”的中國特色權(quán)力異化現(xiàn)象司空見慣。

第二，改革對象集中于經(jīng)濟(jì)管理部門，忽視公共服務(wù)與社會管理職能轉(zhuǎn)變。政府的公共性蘊含于政府供給公共服務(wù)和改善民生當(dāng)中，供給和改善的有效程度能夠反映公共性的實現(xiàn)程度。這就要求政府在機(jī)構(gòu)改革中通過機(jī)構(gòu)整合以減少部門割據(jù)，改進(jìn)公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生等服務(wù)，重視收入分配、社會沖突、公共危機(jī)等問題，以此優(yōu)化公共職能和社會職能。何艷玲基于1949 -2007年間的數(shù)據(jù)得出經(jīng)濟(jì)管理類組織在機(jī)構(gòu)改革中變遷程度最大，[7]陳雪蓮?fù)瑯又赋銮?次政府機(jī)構(gòu)改革注重經(jīng)濟(jì)職能調(diào)整，忽視社會和公共職能變革。[8]

健全公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平。中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變的重要表現(xiàn)之一就是人民群眾對公共服務(wù)的需求已由增加數(shù)量向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革旨在適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變。第一，加強(qiáng)和優(yōu)化政府的公共服務(wù)職能，推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革，更好保障和改善民生。新組建的國家衛(wèi)生健康委員會和文化旅游部分別整合了多個部門的職責(zé)，有助于推進(jìn)健康中國戰(zhàn)略和文化強(qiáng)國戰(zhàn)略。第二，推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，鼓勵政府部門購買公共服務(wù)?！肮残允钦徺I服務(wù)的內(nèi)在屬性與客觀要求”，[14]政府可以通過豐富購買內(nèi)容、優(yōu)化購買流程、完善購買評估等來增強(qiáng)公共性。第三，深化群團(tuán)組織、社會組織和公益類事業(yè)單位改革，充分發(fā)揮其承接政府公共服務(wù)職能的功能，以提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，滿足人民群眾日益差異化、多樣化的需求。

優(yōu)化社會治理體系，提高社會治理能力。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，這次按照大部制要求統(tǒng)籌政府社會管理職能的機(jī)構(gòu)改革，正是實現(xiàn)這一社會治理格局的具體實踐，也符合公共性對共同治理的要求。第一，組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。兩個新部門分別整合了近十個部門的自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，有利于解決“九龍治水”問題，避免部門間相互扯皮推諉，真正將“兩山”理論落到實處，建設(shè)美麗中國。第二，組建應(yīng)急管理部。新部門整合優(yōu)化了十三個舊有部門的應(yīng)急力量和資源，有利于健全公共安全體系，加強(qiáng)和優(yōu)化國家應(yīng)急能力，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制。第三，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。整合了包括農(nóng)業(yè)部在內(nèi)的五個部門的職責(zé)，有利于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

●改革歸宿：政府與公民協(xié)同共治

政府的公共性以社會性為參照，在符合當(dāng)前客觀環(huán)境的前提下，公共性的實現(xiàn)程度可以通過政府權(quán)力回歸社會的程度來評價。新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革注重頂層設(shè)計與統(tǒng)籌規(guī)劃，將政府機(jī)構(gòu)改革與群團(tuán)組織、社會組織、事業(yè)單位等改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，以充分拓展公民參與治理的機(jī)會，推動政府權(quán)力向社會復(fù)歸。

鼓勵發(fā)展行政參與，增加公民參與治理的機(jī)會。在人民代表大會制度的語境下，公民主要通過定期的選舉來參與治理，表現(xiàn)為民主政治中的選舉民主和間接民主。然而，這種政治參與雖有制度保障卻并非經(jīng)常性的，更非直接性的，需要輔以更常規(guī)更直接的參與手段來補(bǔ)充，即現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容——行政參與。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)之一正是推動行政參與快速有序發(fā)展，保證公民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利，以此增強(qiáng)政府的公共性。行政參與主要指公民或組織參與行政機(jī)關(guān)的行政活動，包括行政立法、行政決策、行政執(zhí)法等。不管哪種方式，都要求政府盡快將行政參與權(quán)利化，完善行政參與程序，豐富行政參與內(nèi)容，為公民行政參與提供充分的平臺和機(jī)會。同時，公民也需要持續(xù)提高參與熱情和參與能力，最終在與政府的合作中實現(xiàn)對社會的有效治理。

改革完善各類組織，拓寬公民參與治理的渠道。群團(tuán)組織、社會組織以及事業(yè)單位不僅是政府公共職能和社會職能的重要承擔(dān)者，更是公民與政府相連接的紐帶，是公民參與治理的關(guān)鍵載體。一方面，可以促使公民由分散參與向集中參與轉(zhuǎn)變，提高參與的組織化程度。另一方面，可以系統(tǒng)整合與理性反映公民的需求，增強(qiáng)參與的有效化程度。更重要的是，這些組織可以培育公民的公共精神，激發(fā)參與熱情和增強(qiáng)參與能力，從而促進(jìn)整個社會的良好治理。新一輪機(jī)構(gòu)改革注重協(xié)調(diào)推進(jìn)各項改革，旨在更好發(fā)揮群團(tuán)組織聯(lián)系人民群眾的紐帶作用，同時推動政社分開和政事分開以提高社會組織和事業(yè)單位的自主性。多措并舉實質(zhì)上正在逐漸改變政府與社會的關(guān)系，促進(jìn)政府權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移，使社會承擔(dān)更多的治理職能。因此，在較為稀缺的政治參與機(jī)會之外，公民可以通過中介組織更多地參與到國家治理當(dāng)中，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家做主。

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作者簡介

蘇晨，南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：馬克思主義政治哲學(xué)和政府理論。

責(zé)任編輯 李冬梅