胡躍

實(shí)施計(jì)劃單列體制是我國(guó)一項(xiàng)重要國(guó)家戰(zhàn)略，寧波作為全國(guó)五個(gè)計(jì)劃單列市之一，體制枧制活力強(qiáng)，帶動(dòng)了城市綜合實(shí)力全面提升。本文從“計(jì)劃單列市”的發(fā)展歷程與重要作用著手，提出迸一步發(fā)揮計(jì)劃單列市體制政策優(yōu)勢(shì)的對(duì)策建議。

計(jì)劃單列市 寧波 體制

實(shí)施計(jì)劃單列體制是我國(guó)一項(xiàng)重要國(guó)家戰(zhàn)略，改革開(kāi)放以來(lái)計(jì)劃單列市對(duì)我國(guó)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，計(jì)劃單列體制也面臨著許多新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，這是寧波和其它計(jì)劃單列市共同面臨的重大課題。為此，寧波必須切實(shí)重視這些深刻變化給我們帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，繼續(xù)深化改革開(kāi)發(fā)，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)筑體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新一輪跨越式發(fā)展。

“計(jì)劃單列市”的發(fā)展歷程與重要作用

（1）發(fā)展歷程

改革開(kāi)放之初，國(guó)家賦予了一部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市省一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并在國(guó)家計(jì)劃中實(shí)行單列，把它們的各項(xiàng)計(jì)劃直接納入全國(guó)計(jì)劃統(tǒng)籌安排，使它們?cè)诮?jīng)濟(jì)卜相當(dāng)于中央贏轄的省、贏轄市和自治區(qū)的地位，但在行政卜仍然是省轄市。計(jì)劃單列市的發(fā)展歷經(jīng)了試行計(jì)劃單列、撤銷省會(huì)城市計(jì)劃單列、重慶贏轄.保留五個(gè)計(jì)劃單列市等四個(gè)階段，日前有大連、青島、寧波、廈門、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市，寧波獲批計(jì)劃單列市是在1987年2月。

（2）重要作用

實(shí)行計(jì)劃單列市體制，對(duì)相關(guān)城市及全國(guó)大局的發(fā)展都起到了重要的作用。目前，五個(gè)計(jì)劃單列市在我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了“領(lǐng)頭羊”的角色，土地面積占全國(guó)0.38%、人口占全國(guó)0.177%的五個(gè)計(jì)劃單列市的GDP、進(jìn)出口總額和財(cái)政總收入總計(jì)已經(jīng)占到全國(guó)的6.67%、18.99%和7.45% 。

從寧波來(lái)看，計(jì)劃單列體制下，一批重大平臺(tái)和重點(diǎn)項(xiàng)日相繼建設(shè)投產(chǎn)，體制機(jī)制活力競(jìng)相釋放，帶動(dòng)了城市綜合實(shí)力全面提升。計(jì)劃單列后，寧波享受部分省級(jí)管理權(quán)限，主要領(lǐng)導(dǎo)參加或列席中央全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等重大會(huì)議，寧波在很多領(lǐng)域直接與中央政府及部委對(duì)接和溝通，謀劃的重大項(xiàng)目可以直接報(bào)中央審批，一批先行先試的改革舉措率先實(shí)施，一批國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目工程建設(shè)順利推進(jìn)，項(xiàng)目審批、財(cái)政、金融等管理權(quán)限提高，垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如“一行三會(huì)”等都在寧波設(shè)置機(jī)構(gòu)，這些體制優(yōu)勢(shì)使寧波的城市戰(zhàn)略地位得到較大提升、綜合實(shí)力大幅增長(zhǎng)，從計(jì)劃單列至今30年間，寧波年均經(jīng)濟(jì)增幅達(dá)到13%以上。

當(dāng)前寧波實(shí)行“計(jì)劃單列市”的現(xiàn)狀

當(dāng)前計(jì)劃單列市普遍面臨著一些約束，其中兩個(gè)核心問(wèn)題：一是在區(qū)域戰(zhàn)略中的優(yōu)勢(shì)地位相對(duì)弱化，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和城市地位的難度增大；二是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)約束嚴(yán)重，提升城市集聚輻射功能的難度增大。

（1）優(yōu)勢(shì)在逐漸弱化

隨著區(qū)域戰(zhàn)略調(diào)整和改革向縱深推進(jìn)，計(jì)劃單列體制優(yōu)勢(shì)逐步弱化。近年來(lái)國(guó)家重大改革措施試點(diǎn)范圍在擴(kuò)大，如許多區(qū)域都設(shè)立了自貿(mào)區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等重大改革試點(diǎn)，但部分計(jì)劃單列市反而淡出重大改革試驗(yàn)對(duì)象視線。寧波近年來(lái)爭(zhēng)取到許多國(guó)家級(jí)改革試點(diǎn)“牌子”，但總體來(lái)看缺乏具有全局意義和重大影響力的綜合性改革試驗(yàn)項(xiàng)目。

（2）省市關(guān)系處理不夠順

因計(jì)劃單列體制原因，寧波與其他計(jì)劃單列市類似，在爭(zhēng)取國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目布局時(shí)，往往會(huì)受到全省戰(zhàn)略統(tǒng)籌的制約，處于相對(duì)處于邊緣地位。此外，目前能源、國(guó)土、環(huán)保、價(jià)格等許多經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具仍由省里統(tǒng)籌，比如能源上寧波存在“多發(fā)電不能多用電”的問(wèn)題；國(guó)土利用上，建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)占補(bǔ)平衡、低丘緩坡配額爭(zhēng)取等方面均存在一定障礙；區(qū)域合作上，省里對(duì)寧波與省內(nèi)城市合作發(fā)展的支持力度有限，使寧波很難突破行政區(qū)約束，增強(qiáng)輻射服務(wù)功能和提升中心城市地位難度增大等等。

（3）市級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控不夠強(qiáng)

與省管縣體制相比，計(jì)劃單列市對(duì)縣（市）的財(cái)政支持力度普遍要大于省直管的縣。調(diào)研比較顯示，寧波的縣（市）財(cái)政卜-解比例比省里其他省管縣體制平均約低6—7個(gè)百分點(diǎn)，土地出讓收入市級(jí)統(tǒng)籌比例也僅為3%-12%，明顯低于杭州等城市，這雖然有利于調(diào)動(dòng)縣（市）積極性，但也導(dǎo)致市級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控和通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡的空間有限，難以集中力量辦大事。

（4）創(chuàng)新突破較難

近年來(lái)，寧波在創(chuàng)新實(shí)施計(jì)劃單列市體制政策方面作了許多創(chuàng)新和探索，但與同類城市相比，體制政策作用發(fā)揮還不夠好。比如，在爭(zhēng)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)力度方面，特殊監(jiān)管區(qū)整合提升進(jìn)展較為緩慢，航運(yùn)、金融等領(lǐng)域單項(xiàng)政策突破還不多；在現(xiàn)有體制政策改革創(chuàng)新方面，各級(jí)各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制還不健傘，戶籍管理、公共服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易和要素流動(dòng)、外來(lái)人口管理等城鄉(xiāng)一體化制度改革仍面臨較多制約。

進(jìn)一步發(fā)揮計(jì)劃單列市體制政策優(yōu)勢(shì)的對(duì)策建議

總體來(lái)看計(jì)劃單列體制利大于弊，不能因?yàn)槊媾R著困難而放棄。進(jìn)一步發(fā)揮計(jì)劃單列體制政策優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵在我們自已，一方面，要通過(guò)爭(zhēng)取中央更大支持、優(yōu)化省市關(guān)系、推進(jìn)自身改革開(kāi)放等措施，充分發(fā)揮和放大計(jì)劃單列市體制優(yōu)勢(shì)；另一方面.要著力辦好自已的事，加快發(fā)展，提升自身綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（1）樹(shù)立正確的理念

要確立計(jì)劃單列是國(guó)家戰(zhàn)略的理念，要堅(jiān)定不移貫徹落實(shí)和實(shí)施好這個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略。要確立“寧波是浙江和中國(guó)的寧波”的理念。寧波要服務(wù)服從于傘國(guó)、傘省發(fā)展大局，積極實(shí)施國(guó)家和省戰(zhàn)略，正確處理與省的關(guān)系，自覺(jué)服從中央和省的領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)控和管理，積極爭(zhēng)取國(guó)家和省在戰(zhàn)略布局上重視寧波，在宏觀指導(dǎo)和具體政策體制創(chuàng)新上支持寧波。

（2）積極爭(zhēng)取更大支持

1.要積極爭(zhēng)取明確計(jì)劃單列市的權(quán)責(zé)關(guān)系。爭(zhēng)取傘面落實(shí)省一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，將計(jì)劃單列的內(nèi)涵從財(cái)政、金融單列為核心轉(zhuǎn)變到以重要資源配置、政策體制創(chuàng)新單列為核，爭(zhēng)取逐漸將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限單列擴(kuò)大到社會(huì)、文化、生態(tài)等全面單列。

2.要加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃單列市的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。積極向中央建議，明確領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)計(jì)劃單列市的牽頭部門，加強(qiáng)與中央和國(guó)家有關(guān)部委的溝通交流和工作銜接，強(qiáng)化國(guó)家相關(guān)部委對(duì)計(jì)劃單列體制的概念，在相關(guān)政策文件中該明確的計(jì)劃單列市權(quán)限、指標(biāo)等要明確。

3.要積極爭(zhēng)取國(guó)家戰(zhàn)略。以政策疊加、體制優(yōu)化為導(dǎo)向，研究把握當(dāng)前國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展演變的趨勢(shì)特點(diǎn)，根據(jù)寧波發(fā)展基礎(chǔ)、資源和優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)取“一帶一路”建設(shè)綜合試驗(yàn)區(qū)、浙東南自主創(chuàng)新示范區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略，積極推動(dòng)滬嘉甬鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施落地開(kāi)工，積極謀劃重大發(fā)展平臺(tái)和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局。

（3）努力優(yōu)化與省里關(guān)系

1.要形成并深化共識(shí)。第一，實(shí)行計(jì)劃單列是一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，省和市都要從國(guó)家戰(zhàn)略的大局和高度出發(fā)，全力維護(hù)和實(shí)施；第二，寧波的發(fā)展能夠切切實(shí)實(shí)為全省發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐，寧波要更加積極豐動(dòng)，省里要更加真切地把寧波的發(fā)展納入全省發(fā)展大局考慮。

2.要積極爭(zhēng)取省里放權(quán)。以國(guó)家新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)為契機(jī)，積極爭(zhēng)取省里將有關(guān)重要事權(quán)下放到寧波。比如，下放電力、燃?xì)?、鐵路運(yùn)輸?shù)炔糠种匾唐?、資源產(chǎn)品、重要公用事業(yè)定價(jià)權(quán)；下放規(guī)劃編制管理、海洋圍涂、環(huán)評(píng)、高速公路收費(fèi)等的審批權(quán)；調(diào)整耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、省對(duì)寧波市非稅收入分成、燃油稅分配、減排指標(biāo)等。

3.要積極爭(zhēng)取省里的戰(zhàn)略支持。努力爭(zhēng)取省里在重大發(fā)展戰(zhàn)略和先行先試布局中，加大對(duì)寧波的重視程度和支持力度，提升寧波在全省重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用，尤其是在資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、平臺(tái)構(gòu)建、指標(biāo)分配等方面給予重點(diǎn)支持。

（4）進(jìn)一步發(fā)揮好計(jì)劃單列市體制政策優(yōu)勢(shì)

1.要不斷提升自身綜合實(shí)力。圍繞“名城名都”建設(shè)的奮斗目標(biāo)，聚焦“六化協(xié)同”戰(zhàn)略和“十個(gè)一流”任務(wù)，抓緊謀劃一批具有戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大平臺(tái)、改革和項(xiàng)目，當(dāng)前重點(diǎn)是要傘力以赴抓好寧波“四梁八柱”建設(shè)，以大力發(fā)展智能經(jīng)濟(jì)為主攻方向推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快推進(jìn)大平臺(tái)、大灣區(qū)建設(shè)，為寧波追趕跨越提供堅(jiān)實(shí)支撐。

2.推動(dòng)政策體制創(chuàng)新。積極申請(qǐng)開(kāi)展單項(xiàng)或綜合性改革試點(diǎn)獲得具體政策實(shí)質(zhì)上的“計(jì)劃單列”，這是發(fā)揮計(jì)劃單列優(yōu)勢(shì)的有效路徑。要加快實(shí)施中國(guó)制造2025試點(diǎn)示范城市建設(shè)、國(guó)家保險(xiǎn)創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、國(guó)家跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略，加快實(shí)施已獲批的各項(xiàng)國(guó)家級(jí)改革試點(diǎn)，加快推進(jìn)“最多跑一次”、資源配置市場(chǎng)化、投融資等各領(lǐng)域改革，在貿(mào)易便利化、離岸金融、國(guó)際航運(yùn)綜合改革等領(lǐng)域積極爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)先行先試。

3.提升城市資源配置與集聚輻射能力。擴(kuò)大開(kāi)放合作可以有效集聚、利用和配置外部資金、人才、技術(shù)等資源要素，拓展更大市場(chǎng)和發(fā)展空間，從而突破計(jì)劃單列市行政區(qū)經(jīng)濟(jì)約束問(wèn)題。要以爭(zhēng)創(chuàng)“一帶一路”建設(shè)綜合試驗(yàn)區(qū)為載體，進(jìn)一步提升開(kāi)放能級(jí)、擴(kuò)大開(kāi)放優(yōu)勢(shì)，加快港口經(jīng)濟(jì)圈、寧波都市圈建設(shè)，放大港口特色優(yōu)勢(shì)和與中東歐國(guó)家交流合作的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，打造成為“一帶一路”戰(zhàn)略樞紐城市、杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市，提升城市的集聚輻射能力和戰(zhàn)略地位。