韓憲 湯涓涓

內容過去數年在全球蔓延的金融危機，凸顯出建立穩(wěn)健規(guī)范的銀行監(jiān)管體制的必要性和緊迫性。德國銀行監(jiān)管值得捅有相似金融結構的我國學習借鑒。本文首先闡述了德國銀行監(jiān)管體制的起源和發(fā)展，隨后探討了其對我國銀行監(jiān)管體制發(fā)展的啟示。

德國 銀行監(jiān)管 歷史變遷 啟示

研究背景及意義

德國金融體制早已與美國金融體制一樣，成為學術界認可的成功范式，并且被其他國家爭先效仿。而成功的金融體制與有效的銀行監(jiān)管密不可分，考慮到中國金融體制與德國的相似之處，包括都以間接融資為主導、趨于混業(yè)經營模式等。研究德國銀行監(jiān)管成功的原因，對建立符合我國金融發(fā)展水平的銀行監(jiān)管體系有重要意義。

德國銀行業(yè)監(jiān)管的歷史變遷

（1）1962年前德國早期銀行業(yè)監(jiān)管

德國銀行監(jiān)管伴隨著銀行業(yè)變化而演進。德國特殊的歷史塑造了獨特的銀行發(fā)展和監(jiān)管模式。德國資本主義起步晚，工業(yè)革命時，由于工業(yè)自有資本低、證券市場發(fā)育不良，資本積累只能依賴銀行。德國統一后，整個德意志都廣泛推廣股份公司制度，但公司的資本來源于銀行的股票認購。產融結合使德國在短短的幾十年時間里躍升為僅次于美國的第二大工業(yè)強國。

銀行監(jiān)管相伴而生。政府出臺1896年《證券交易法》、1901年《信貸法》和《保險監(jiān)管法》等法案。大蕭條后，德國政府并未實施嚴格的分業(yè)監(jiān)管制度，而是更加注重全國性、統一的金融監(jiān)管，并于1934年頒布首部銀行監(jiān)管法《德國銀行經營法案》，標志著統一的銀行監(jiān)管體系的建立。

二戰(zhàn)時后政府進行金融改革，具體做法包括：（1）貨幣改革，使用新馬克替換帝國馬克。（2）初步建立統一、獨立的中央銀行體系。至50年代初，政府管理逐漸放松，同時先后頒布《德意志聯邦銀行法》（1957）、《德意志銀行法》（1961）等法案，使德國在戰(zhàn)后迅速建立了一整套比較健全的金融體系，為德國戰(zhàn)后經濟的恢復和發(fā)展奠定了良好的基礎。

（2）1962-2002年德國分業(yè)監(jiān)管體系中的銀行業(yè)監(jiān)管

德國從1962年開始從聯邦級別建立分業(yè)監(jiān)管體系，最先建立的金融監(jiān)管便是銀行業(yè)。在1962年《銀行法》頒布的同時，德國成立銀行監(jiān)督局。在這之后，聯邦保險監(jiān)督局和證券業(yè)監(jiān)管局也相繼建立起來，形成了對銀行、保險、證券行業(yè)在聯邦級別的統一監(jiān)管。

其中，銀行監(jiān)管局是德國第一個獨立的金融監(jiān)管機構，隸屬于財政部。其主要監(jiān)管對象是德國銀行業(yè)三大支柱：私人銀行、公法性質銀行、合作銀行。根據《信貸法》，銀監(jiān)局的首要任務是保護存款人的合法權益，維持金融機構的穩(wěn)定?！缎刨J法》還明確了銀監(jiān)局和德意志聯邦銀行的職責劃分。二者各自行使自己的監(jiān)管職責的同時，也通過相互合作密切執(zhí)行監(jiān)管職責。聯邦銀行監(jiān)管局更加側重宏觀金融市場，而聯邦銀行則更加注重對微觀金融機構的監(jiān)管，兩者分工明確相互協調，共同承擔監(jiān)管職責。

（3）2002-2008年德國混業(yè)監(jiān)管體系中的銀行業(yè)監(jiān)管

2002年4月22日，德國頒布了《金融監(jiān)管一體化法案》，將原先的聯邦銀行監(jiān)管局、聯邦證券監(jiān)管局、聯邦保險監(jiān)管局三局合并為聯邦金融監(jiān)管局，對德國金融業(yè)進行統一監(jiān)管，標志著德國由分業(yè)監(jiān)管轉向混業(yè)監(jiān)管。與此同時，隨著歐洲中央銀行的成立，德國中央銀行——德意志聯邦銀行失去了獨立制定貨幣政策的權力，聯邦金融監(jiān)管局與德意志聯邦銀行緊密協作、共同監(jiān)管的框架開始形成。

從監(jiān)管部門的設置來看，聯邦金融監(jiān)管局按職能可分為決策層面、監(jiān)管層面和咨詢策劃層面，在監(jiān)管層面設置三個專業(yè)部門，分別監(jiān)管銀行、證券、保險業(yè)務，單獨設置一個跨行業(yè)交叉部門，專門處理交叉領域的問題。從監(jiān)管主體之間的關系來看，央行負責金融機構常規(guī)事務的監(jiān)管，重大原則性問題由聯邦金融監(jiān)管局負責。從監(jiān)管措施來看，德國對銀行業(yè)采取了放松管制、側重事前監(jiān)管的措施，為德國銀行業(yè)營造了公平、安全、充分競爭的環(huán)境。

（4）金融危機后德國銀行業(yè)監(jiān)管的應對措施

金融危機發(fā)生后，德國經濟面臨調整，其銀行業(yè)監(jiān)管也相應進行了改進，以適應新形勢下經濟發(fā)展的需要。具體而言，此次金融危機之后，德國關于加強銀行業(yè)監(jiān)管的主張體現在以下幾個方面：

首先是頒布《金融市場穩(wěn)定法》，其核心是通過一項總額4700億歐元的金融救援方案，設立一個金融市場穩(wěn)定基金，通過渡過流動性瓶頸來穩(wěn)定金融市場。其次是改革監(jiān)管工具，2008年10月，德國政府頒布的《金融市場穩(wěn)定法》中包括了對《信貸法》和《保險監(jiān)管法》的修改，其中聯邦金融監(jiān)管局被賦予了更加充分的監(jiān)管權限。第三是修改金融機構風險管理最低要求，包括強調金融機構的風險壓力測試、賦予機構監(jiān)管董事會更多的風險監(jiān)管權力、明確銀行薪酬制度等。最后是加強對存款者的保護，修改《存款擔保和投資人補償法案》，對于存款擔保上限由過去的最高為2萬歐元提高到10萬歐元。

德國銀行業(yè)監(jiān)管對我國的啟示

（1）完善銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系，保持適當干預

國家要建立一整套的法制框架和法律制度對銀行業(yè)發(fā)展進行適當的干預，優(yōu)化監(jiān)管。德國市場監(jiān)管滲透著經濟自由的精神，但同時亦十分強調經濟自由過程中國家的積極作用。同樣，對于我國而言，銀行業(yè)的發(fā)展不僅需要政府給予相對自由的市場環(huán)境，同時也需要為銀行業(yè)的發(fā)展提供更好的制度保證和發(fā)展環(huán)境。

（2）調整銀行業(yè)監(jiān)管架構，探索對金融業(yè)實行集中統一監(jiān)管

隨著我國金融業(yè)的發(fā)展，混業(yè)經營的趨勢越來越明顯。放開混業(yè)經營后，德國采取了建立跨行業(yè)金融協調部門的方法以提高監(jiān)管效率、避免監(jiān)管真空，并逐步由機構監(jiān)管轉向功能監(jiān)管。從我國目前的監(jiān)管實踐來看，銀保證合作更多地體現在形式上，并沒有形成緊密的合作制度，后續(xù)發(fā)展也十分緩慢。

（3）建立中央銀行與銀行業(yè)監(jiān)管當局協調分工與信息共享的制度

德國銀行業(yè)的監(jiān)管強調央行和聯邦金融監(jiān)督管理局各司其職，協調分工。我國在分業(yè)監(jiān)管的體系下，監(jiān)管機構為減小監(jiān)管壓力并規(guī)避自身風險，有很強烈的愿望控制被監(jiān)管機構的風險和經營行為，往往會對業(yè)內新產品和新業(yè)務的開發(fā)采取抵制態(tài)度，可能阻礙商業(yè)銀行創(chuàng)新活動的發(fā)展。而央行對經濟環(huán)境更容易形成總體的把握，從而對銀行業(yè)的發(fā)展方向更易于從宏觀上進行定位。如果央行和銀監(jiān)會之間能形成一種長效互補且互通信息的監(jiān)管機制，會更有利于商業(yè)銀行各項業(yè)務的開展，提高我國銀行業(yè)在世界范圍內的競爭力。