楊小蘭

摘 要：耕地資源不僅是土地資源的精華，還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中最主要的資源。在我國，開展有效的耕地保護政策是貼合實際條件的不二之選。特別是近年來，伴隨我國城市化、工業(yè)化進程加劇，使得我國耕地資源的數(shù)量大幅下滑。當(dāng)前，隨著人們對農(nóng)業(yè)多功能性的認識，在全球不少國家都結(jié)合本國國情建立了相關(guān)的耕地保護政策。耕地保護經(jīng)濟補償作為耕地保護的重要手段，值得我們?nèi)ド钊胙芯?，本文從耕地保護相關(guān)理論出發(fā)，尋找當(dāng)前耕地保護與經(jīng)濟補償制度當(dāng)中存在問題，進而為我國耕地保護提供參考性建議。

關(guān)鍵詞：耕地資源；耕地保護；經(jīng)濟補償

文章編號：1004-7026（2018）12-0032-02 中國圖書分類號：F323.211 文獻標志碼：A

耕地保護是一個老生常談的話題，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”更已成為我國的一項基本國策。當(dāng)前，耕地保護主要有數(shù)量保護、質(zhì)量保護以及生態(tài)保護三各方面。處于耕地質(zhì)量、生態(tài)狀態(tài)等方面難以實行量化的原因，我國相關(guān)法律規(guī)定目前還是偏于對耕地數(shù)量上的保護，如“18億畝耕地紅線”、“永久基本農(nóng)田”等。但十八大以來，伴隨社會的不斷發(fā)展，人們對耕地質(zhì)量維護以及生態(tài)工程建設(shè)上投入了愈來愈多的關(guān)注，并取得一系列成績。綜合來看，耕地保護作為與糧食安全、人民福祉、社會穩(wěn)定等密切相關(guān)的基礎(chǔ)性工作，需要我們投入更多的關(guān)注和精力。

1 耕地保護經(jīng)濟補償原則

根據(jù)總結(jié)歸納，本文認為在耕地保護管理中，需要重點把握住以下幾點原則。

1.1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展原則

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是各個地區(qū)及國家經(jīng)濟發(fā)展的重要目標，同時也是保證社會有序、健康發(fā)展的重要條件之一。目前，在耕地保護分區(qū)上，我國目前將31個省、市（自治區(qū)）分為耕地三大區(qū)域，通過綜合分區(qū)，確定耕地保護受償區(qū)與支付區(qū)，進而得出耕地保護補償方向，這是以公平發(fā)展的視角來促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，所以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是耕地保護分區(qū)的落腳點[1]。

1.2 雙重視角原則

耕地保護經(jīng)濟補償分區(qū)是耕地保護補償方向和標準測定的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要求實現(xiàn)分區(qū)依據(jù)合理、方法視角全面，才可以保證區(qū)域間利益依據(jù)實際耕地保護情況公平流動，進而提升農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。然而當(dāng)前對于耕地保護分區(qū)相關(guān)研究通常基于糧食供需平衡角度或是生態(tài)足跡視角，雙重視角的研究相對較少。

1.3 區(qū)域資源優(yōu)化配置原則

耕地保護經(jīng)濟補償分區(qū)要求需要理論與實證分析，目的在于落到實際。其與企業(yè)運營管理中的分工機制相似，也就是按照分配勞動力要素，讓其各盡其職、各顯其能，進而最大程度釋放勞動力優(yōu)勢才能，使得企業(yè)效益實現(xiàn)最大化。與其相似，耕地保護經(jīng)濟補償分區(qū)通過對各區(qū)域功能進行劃分，進而使各個區(qū)域的土地要素因地制宜，借助合理的利用方式來提升區(qū)域內(nèi)土地利用整體效率，進而實現(xiàn)單位土地最大利用價值。

1.4 區(qū)域可持續(xù)性原則

一般而言，可持續(xù)發(fā)展核心是通過對區(qū)域人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境等的綜合協(xié)調(diào)，來保證社會的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。從耕地保護方面來看，可持續(xù)性有下面兩塊：其一為代際公平，也就是當(dāng)代人在耕地利用中，不可僅僅為了當(dāng)前的短期利益而進行大面積農(nóng)轉(zhuǎn)非活動，或是大量超標施肥撒藥破壞土壤；其二為主要是生態(tài)環(huán)境（在此重點為耕地）自身更新和修復(fù)能力可持續(xù)，眾所周知，生態(tài)自身具備一定修復(fù)能力與修復(fù)周期，這就需要我們在耕地利用過程中科學(xué)使用耕地，合理利用周期，并在生態(tài)（耕地）能夠承載要求范圍以內(nèi)開展各項人類活動[2]。

2 耕地保護面臨的困境

當(dāng)前，耕地保護面臨重重困境。經(jīng)過研究分析，本文認為其問題主要表現(xiàn)在以下幾點。

2.1 耕地數(shù)量下滑，耕地質(zhì)量堪憂

當(dāng)前，隨著人口的不斷增長，加之城市化進程不斷加快，耕地數(shù)量持續(xù)減少，人均耕地面積更是呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。加之受到氣候、土壤、水等等各種自然條件的限制，以及坡耕地占比較高的現(xiàn)實情況，使得土壤質(zhì)量差，養(yǎng)量低，另外耕地后備資源也相對匱乏，耕地總體質(zhì)量并不樂觀[3]。

2.2 耕地保護手段單一，缺乏必要經(jīng)濟激勵

我國耕地保護工作通過中央對地方命令式指導(dǎo)方式。首先，中央政府或國土資源部依據(jù)農(nóng)村發(fā)展狀況、耕地形勢等情況，制定出耕地保護的目標、內(nèi)容及落實措施；其次，中央對地方下達耕地保護相關(guān)行政命令；再次，地方國土資源廳根據(jù)上級命令結(jié)合實際，制定耕地保護相關(guān)細則；最后，地方國土資源廳對下級所屬單位下達耕地保護相關(guān)行政命令。然而這種方式體現(xiàn)的是中央政府的耕地保護目標和意愿，卻與忽視了農(nóng)戶的意愿和利益訴求。

2.3 比較利益低下，承包戶種地積極性偏低

土地是農(nóng)民的立身之本，但伴隨社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，收入渠道也隨之增多，于是許多農(nóng)民特別是中青年男性放棄了土地經(jīng)營權(quán)來城務(wù)工，將弱勢群體留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，因為體力等多方因素，他們在耕種中往往會力不從心，如此產(chǎn)出力相對低下，同時還可能出現(xiàn)閑置甚至拋荒等現(xiàn)象。

綜上所述，農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性是耕地保護實施是否有效的重要影響因素之一。因此耕地保護要通過經(jīng)濟補償作為激勵，進一步充分調(diào)動農(nóng)民積極性，保障農(nóng)民核心利益，實現(xiàn)耕地保護目標和任務(wù)。

3 耕地保護補償實踐中存在的主要問題

在長時間的工作實踐中，本文歸納了耕地保護補償實踐中主要存在以下幾方面問題。

3.1 財政問題

當(dāng)前，很多地方采取的直接貨幣補償模式，該模式容易受到地方財政情況的影響，資金來源的不穩(wěn)定會對補償政策實施形成阻礙。與此同時，農(nóng)民所處的地理位置及經(jīng)濟水平差異也會對直接貨幣補償?shù)男Чa(chǎn)生很大影響，就偏遠地區(qū)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民來講，數(shù)十至數(shù)百人民幣的補償也十分可觀；而地處城郊結(jié)合區(qū)域的農(nóng)民，與把耕作地轉(zhuǎn)更改為建設(shè)用地獲取的補償相比，這些補償很難左右農(nóng)民去變更耕地用途。另外，隨著經(jīng)濟補償金額不斷提升，資金需求量也隨之增加，這對當(dāng)?shù)氐呢斦嵙Χ砸彩且粋€難題。

3.2 補償對象及范圍確定問題

當(dāng)前，補償實踐往往將農(nóng)戶作為補償對象，未考慮因為承擔(dān)耕地保護責(zé)任而對地方經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙的地方政府，然而一旦將地方政府添加為補償對象，那么還會由于預(yù)算不足使補償工作陷入兩難。與此同時，在實際補償工作中，很多農(nóng)戶會因為自身土地沒有歸為基本農(nóng)田保護范圍，或難以理解所獲資金補貼與地鄰相比較少而產(chǎn)生怨言，這些都可能導(dǎo)致糾紛問題[4]。

3.3 土地基礎(chǔ)工作問題

耕地保護補償機制的建立，提升了當(dāng)?shù)赝恋乩霉ぷ鞯碾y度，同時讓其他工作關(guān)聯(lián)成本也有所提升。在耕地保護補償資金成功發(fā)放過后，在征地時資金會轉(zhuǎn)化為新的征地成本，這也使得征地成本與工作難度加大。另外，耕地保護經(jīng)濟補償工作還與國土、公安、財政以及銀行等各個單位也息息相關(guān)，耕地保護的開展需要許多部門共同推進，加強相關(guān)的監(jiān)督管理工作跟。除此之外，土地確權(quán)登記以及人口登記等遺留，也對耕地保護補償機制的開展負面影響[5]。

4 耕地保護經(jīng)濟補償及管理相關(guān)建議

誠然，在耕地保護經(jīng)濟補償工作中，確實存在一些問題，這就要求相關(guān)部門在接下來的工作中不斷完善相關(guān)工作，對此本文有以下幾點認識。

第一，明確經(jīng)濟補償機制運行原則。堅持區(qū)域協(xié)調(diào)和公平發(fā)展，對于為耕地保護而做出經(jīng)濟社會發(fā)展的犧牲的區(qū)縣，通過經(jīng)濟補償來彌補氣外部經(jīng)濟損失，進而為耕地保有量和占比大的區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收創(chuàng)造條件，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。堅持取之于土、用之于土，將城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的收益通過各種形式的耕地保護補償轉(zhuǎn)移到耕地保護責(zé)任重且經(jīng)濟社會落后的地區(qū)，保證耕地保護工作效果。堅持誰保護、誰受益，將補償資金用到為耕地保護做出實際貢獻者的手中。堅持統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)。根據(jù)實際情況制訂不同的管理規(guī)定和細則。同時，因地制宜，在地區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌籌集相關(guān)資金，就不同利用方向進行商榷。

第二，創(chuàng)新法律法規(guī)，設(shè)立《耕地保護經(jīng)濟補償法》。當(dāng)前，依法治國的呼聲愈來愈高，黨的十九大更是針對依法治國做出了重要指示，誠然耕地保護經(jīng)濟補償也需要相關(guān)法律法規(guī)進行規(guī)范。目前，《憲法》及《土地管理法》等更偏重行政約束角度禁止亂占、濫用以及破壞耕地行為，對于專門激勵耕地保護主體的條款卻比較匱乏。在這個前提下，國家應(yīng)以積極創(chuàng)新耕地保護補償相關(guān)法律法規(guī)，制定《耕地保護經(jīng)濟補償法》，進一步明確耕地保護主體權(quán)利，保障耕地保護經(jīng)濟補償形成法律權(quán)利。

第三，協(xié)調(diào)區(qū)域利益，強化部門間溝通。站在保障糧食安全和生態(tài)安全的雙重視角，耕地保護經(jīng)濟補償模式離不開區(qū)域間的相互合作與配合。與此同時，還要加強國土部門、法律部門、財政部門、農(nóng)業(yè)部門等政府機構(gòu)的交流與溝通，調(diào)解各個部門的利益沖突。因此，在各地區(qū)及部門各盡其守的基礎(chǔ)上，要通過上下聯(lián)動、資源共享、加強公眾參與度等共同努力。在整個過程中要保持積極性，做到及時反饋，傾聽民眾心聲，滿足群眾利益，真正實現(xiàn)為人民服務(wù)。

第四，嚴格補償資金管理監(jiān)管檢查。在工作過程中，建設(shè)耕地保護資金管理數(shù)據(jù)庫是必不可少的準備工作，借助其對補償資金籌集、使用、補助對象、發(fā)放標準等做好登記。同時，加強計算機信息化平臺建設(shè)，方便耕地保護基金數(shù)據(jù)庫信息的查詢、統(tǒng)一管理與維護。另外，明確相關(guān)單位的職責(zé)分工，也要落實區(qū)域及相關(guān)單位的相關(guān)責(zé)任，及時開展檢查監(jiān)督，共同推進該項機制落實到實處。

結(jié)束語

基于上述論述，我們在耕地保護中還依然面臨許多問題，在接下來的工作中，怎樣維護保護耕地主體彼此益關(guān)系，采取科學(xué)合理的協(xié)調(diào)耕地保護辦法處理利益沖突是下面工作的重點。與此同時，相關(guān)部門需要以耕地保護為契機，完善耕地保護補償機制，進而我國耕地保護績效，進而農(nóng)業(yè)發(fā)展做出貢獻。

參考文獻：

[1]宋成舜，匡兵，羅麗，熊征，翟文俠.耕地綜合價值視角下武漢城市圈耕地保護補償標準[J].水土保持研究，2017，24（02）：330-335.

[2]余亮亮，蔡銀鶯.基于農(nóng)戶滿意度的耕地保護經(jīng)濟補償政策績效評價及障礙因子診斷[J].自然資源學(xué)報，2015，30（07）：1092-1103.