杜哲　陳哲思　閆豐　馬鷹

摘 要：快速城市化給京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力，嚴(yán)重制約了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)保也成為了“京津冀協(xié)同發(fā)展”的率先突破領(lǐng)域，而構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同的區(qū)域合作機(jī)制是京津冀生態(tài)環(huán)保一體化的基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，已有的京津冀地區(qū)合作生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐存在著諸多難點(diǎn)問題。在對(duì)其進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，本文研究形成了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)配置資源和社會(huì)公眾參與的京津冀地區(qū)協(xié)同共建體系，同時(shí)提出了建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同機(jī)制的幾點(diǎn)思考和建議，為政府部門制定相關(guān)政策提供思路借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：京津冀；生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)協(xié)同；機(jī)制

文章編號(hào)：1004-7026（2018）13-0068-03 中國(guó)圖書分類號(hào)：F127；X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近些年，工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)給京津冀生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力，生態(tài)環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，嚴(yán)重制約了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，也引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。2015年4月份通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出，推進(jìn)交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移3個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破。作為京津冀協(xié)同發(fā)展的三大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保目前面臨的主要困境是缺乏對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的明確劃分。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同的重要前提，而區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施又要依賴生態(tài)協(xié)同機(jī)制的保障[1]。因此，生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同發(fā)展之間是互推互助的關(guān)系。在此形勢(shì)背景下，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同機(jī)制的研究和構(gòu)建是京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)保一體化的基礎(chǔ)。

1 京津冀區(qū)域建立生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同機(jī)制的困境

1.1 區(qū)域已有的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)合作實(shí)踐

河北省有著環(huán)京津的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，正因如此，河北成為了京津地區(qū)重要的生態(tài)功能保障區(qū)。生態(tài)環(huán)境的“外部性”決定了京津冀地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)必須區(qū)域共建。自2000年以來，京津冀即開展了生態(tài)環(huán)境合作來改善區(qū)域生態(tài)。

（1）水資源保護(hù)合作方面，主要有2009年開始啟動(dòng)的京冀生態(tài)水源保護(hù)林工程以及2007年以來北京以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式支持的張家口、承德地區(qū) “稻改旱”工程等。

（2）大氣污染控制和治理方面，從2012年起北京、天津以及河北三地區(qū)簽署了一系列合作協(xié)議，明確了就大氣污染防治展開區(qū)域合作。2014年底京冀兩地還開始試點(diǎn)進(jìn)行跨區(qū)域碳排放權(quán)交易，同時(shí)，2015年京津出資支持河北省部分地市進(jìn)行鍋爐深度治理工作。

（3）風(fēng)沙源治理方面，主要是由國(guó)家主導(dǎo)地方落實(shí)的國(guó)家級(jí)生態(tài)工程，包括1979年啟動(dòng)的“三北防護(hù)林工程”和2002年啟動(dòng)至今的“京津風(fēng)沙源治理工程”。

1.2 存在的難點(diǎn)問題分析

就目前看來，京津冀地區(qū)的跨區(qū)域生態(tài)合作收效并不顯著，距全方位合作的預(yù)期目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)。究其原因，京津冀現(xiàn)有的生態(tài)合作與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐存在以下幾點(diǎn)問題：

1.2.1 現(xiàn)有補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)利益分配的公平性

京津冀地區(qū)面臨的主要生態(tài)問題表現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域性特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境的“外部性”決定了京津冀地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)必須區(qū)域共建。從生態(tài)資源的配置和利益分配角度來看，三地的區(qū)位特點(diǎn)決定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的河北省需要承擔(dān)更重的生態(tài)治理任務(wù)，而生態(tài)治理成果會(huì)外溢到京津地區(qū)。按照“誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”，作為生態(tài)環(huán)境既得利益者的京津兩市應(yīng)對(duì)作為生態(tài)保護(hù)建設(shè)方和生態(tài)利益受損方的河北給予補(bǔ)償。生態(tài)環(huán)境的治理、保護(hù)是長(zhǎng)期任務(wù)，為京津冀整個(gè)區(qū)域帶來的利益是持久的，而現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償往往是隨著共建項(xiàng)目的結(jié)束而終止，后續(xù)的工程管理和維護(hù)完全依靠河北省地方財(cái)政支出，這對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低的河北來說負(fù)擔(dān)過大，并且是極為不公平的[2-4]。

1.2.2 生態(tài)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨著較大困境

生態(tài)服務(wù)價(jià)值的量化沒有標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞竭^于單一，且以縱向補(bǔ)償為主。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的量化是“補(bǔ)償多少”的基礎(chǔ)，直接關(guān)乎著京津冀生態(tài)共建和生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。而目前京津冀并未有統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，為機(jī)制的構(gòu)建帶來了根本性問題。此外，目前合作生態(tài)補(bǔ)償主要是“輸血式”補(bǔ)償，只關(guān)注眼前利益而并未重視受償方的后續(xù)可持續(xù)發(fā)展，且補(bǔ)償?shù)馁Y金主要來自于中央財(cái)政的“縱向”轉(zhuǎn)移支付，地方政府間的“橫向”支付較少，作為生態(tài)受益方的京津地區(qū)對(duì)受償方的各方面投入（資金、發(fā)展機(jī)會(huì)等）都相當(dāng)不充分。這些問題的存在直接導(dǎo)致了當(dāng)前京津冀生態(tài)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)面臨著較大的理論和現(xiàn)實(shí)困境[5，6]。

1.2.3 缺乏區(qū)域生態(tài)協(xié)同機(jī)制以及管理機(jī)構(gòu)

京津冀地區(qū)作為一個(gè)較完整的生態(tài)系統(tǒng)，需要從系統(tǒng)角度出發(fā)來進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃。現(xiàn)實(shí)卻是，地方政府在生態(tài)環(huán)保方面各自為政，使得現(xiàn)有的生態(tài)工程項(xiàng)目存在重短期項(xiàng)目輕長(zhǎng)效舉措，重建設(shè)輕管護(hù)的問題，且生態(tài)補(bǔ)償效果達(dá)不到預(yù)期。產(chǎn)生這些問題的本質(zhì)原因在于，京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同機(jī)制（包括區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制）尚未建立，也沒有區(qū)域綜合管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)共建和跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況的協(xié)調(diào)、管控和監(jiān)督，導(dǎo)致在區(qū)域內(nèi)推行生態(tài)共建舉步維艱，無法真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

1.2.4 頂層設(shè)計(jì)不夠，政策法規(guī)不完善

國(guó)家層面，在很多文件中均有提及京津冀生態(tài)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容，但并未有具體如何協(xié)同發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，區(qū)域間如何加強(qiáng)合作的相關(guān)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)定[7]。此外，當(dāng)前現(xiàn)有環(huán)保法律、法規(guī)中雖有涉及生態(tài)補(bǔ)償，但缺少可操作性強(qiáng)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償法律體系，致使地方政府在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中對(duì)于各自的責(zé)、權(quán)、利劃定不清。政策法規(guī)的不健全難以保障生態(tài)服務(wù)提供方得到合適的生存發(fā)展權(quán)。

2 京津冀建立生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同機(jī)制的思考

由于跨區(qū)域生態(tài)問題的復(fù)雜性，為破解京津冀生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)協(xié)同的困境，應(yīng)積極探索并逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同主體的多元化[8，9]。現(xiàn)階段，相關(guān)研究多集中于政府和市場(chǎng)手段的可能途徑?，F(xiàn)實(shí)中，區(qū)域生態(tài)多元主體利益相關(guān)的現(xiàn)狀決定了我們必須尋找“ 第三條路徑”。根據(jù)奧斯特羅姆夫婦的“多中心理論”，生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同方面還可以引入社會(huì)公眾機(jī)制，從而形成國(guó)家主導(dǎo)、地方配合、市場(chǎng)配置資源和社會(huì)公眾（居民個(gè)人、媒體、環(huán)保NGO等）監(jiān)督、參與的協(xié)同共建體系，包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)3個(gè)層面[10]。

2.1 建立區(qū)域生態(tài)協(xié)同綜合管理體制

京津冀生態(tài)共建和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐還處于試點(diǎn)和探索階段，迄今為止尚未形成完善的綜合管理體制。借鑒其它地區(qū)的管理體制，結(jié)合區(qū)域特征，在此提出以下建議：

第一，在國(guó)務(wù)院成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同委員會(huì)，代表國(guó)家層面對(duì)區(qū)域生態(tài)體系進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)資源上限和生態(tài)環(huán)境底線。同時(shí)，委員會(huì)負(fù)責(zé)建立京津冀三地的“橫向”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使“輸血式”補(bǔ)償常態(tài)化和制度化。此外，委員會(huì)還應(yīng)負(fù)責(zé)制定京津冀生態(tài)協(xié)同與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策和規(guī)定，完善相關(guān)的法律體系，全方位加強(qiáng)支持力度。

第二，北京、天津、河北各自抽調(diào)人員（主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門人員等）聯(lián)合成立生態(tài)協(xié)同發(fā)展機(jī)構(gòu)（區(qū)域生態(tài)綜合管理機(jī)構(gòu)和生態(tài)保護(hù)基金會(huì)），行政級(jí)別高于三地政府相應(yīng)的部門，負(fù)責(zé)區(qū)域生態(tài)工作和生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的統(tǒng)一管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，引導(dǎo)地方政府明確生態(tài)建設(shè)和保護(hù)中各自的責(zé)、權(quán)、利。此外，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織京津冀三方建立合作，協(xié)調(diào)好各自的利益訴求，研究設(shè)計(jì)和構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)完成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的測(cè)算，制定科學(xué)、因地制宜的京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，在京津冀各級(jí)政府成立各自的辦事機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)由不同地區(qū)的相關(guān)部門聯(lián)合組建，負(fù)責(zé)所轄行政區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)協(xié)同工作的具體實(shí)施和相關(guān)政策的落實(shí)。

2.2 通過政府和市場(chǎng)手段，實(shí)施“造血式”補(bǔ)償模式

結(jié)合京津冀地區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)，探索對(duì)口幫扶、生態(tài)產(chǎn)業(yè)分工合作、區(qū)域生態(tài)環(huán)境交易等多種“造血式”方式，通過市場(chǎng)手段來實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品、要素和人員的合理配置與流通，以保證生態(tài)服務(wù)提供區(qū)自我發(fā)展的可持續(xù)性。同時(shí)，與現(xiàn)有的“輸血式”補(bǔ)償相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)多元化的生態(tài)補(bǔ)償與合作。

2.2.1 對(duì)口幫扶，主要包括生態(tài)工程建設(shè)和勞務(wù)合作

在生態(tài)工程建設(shè)方面，隨著水源涵養(yǎng)林建設(shè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)、國(guó)家公園建設(shè)、綠色生態(tài)空間建設(shè)等生態(tài)工程以及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)清潔能源利用等生態(tài)項(xiàng)目在未來陸續(xù)開展，京津地區(qū)對(duì)河北省相關(guān)地市要進(jìn)行對(duì)口支援。在勞務(wù)合作方面，政府對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策，促使中標(biāo)企業(yè)雇傭工程當(dāng)?shù)貏?wù)工者，為居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.2.2 發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，包括人才、技術(shù)對(duì)接和產(chǎn)業(yè)升級(jí)

為貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，改善生態(tài)環(huán)境，第二產(chǎn)業(yè)占比大的河北必須進(jìn)行生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。河北面臨的生態(tài)壓力最大，產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要區(qū)域優(yōu)勢(shì)的依托、政策的支持和京津地區(qū)的帶動(dòng)。此外，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，還需要三地區(qū)聯(lián)合進(jìn)行人才、技術(shù)的對(duì)接。發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，即是要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，徹底打破京津冀區(qū)域內(nèi)的地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品、要素和人員的流通。同時(shí)，幫助“環(huán)京津貧困帶”因地制宜發(fā)展新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，早日實(shí)現(xiàn)脫貧。

2.2.3 建立區(qū)域生態(tài)資源交易市場(chǎng)

京津冀地區(qū)生態(tài)資源的分布并不均衡，比如在水資源方面，河北省屬于資源輸出方。河北多年來持續(xù)耗資進(jìn)行水土保持工作，卻沒有得到充分補(bǔ)償。通過界定生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)，逐步在京津冀地區(qū)建立跨區(qū)域節(jié)能量交易市場(chǎng)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、排污權(quán)交易市場(chǎng)、水權(quán)交易市場(chǎng)，用“市場(chǎng)之手”推動(dòng)節(jié)能減排。同時(shí)，還可對(duì)生態(tài)產(chǎn)品輸出方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，多渠道籌措生態(tài)補(bǔ)償資金，從而保證生態(tài)協(xié)同發(fā)展的持續(xù)性。

2.3 引入公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)公眾的參與、協(xié)商與監(jiān)督

公眾參與主要包括區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同管理的參與和協(xié)商，以及對(duì)政府工作的有效監(jiān)督。一方面，組成京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展機(jī)構(gòu)的成員，除了三地政府代表外，還可包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的受損方代表和生態(tài)受益方代表，同時(shí)吸納科研人員或?qū)＜页闪⒆稍冃〗M，建立科學(xué)論證制度和聽證制度。在機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大決策時(shí)（比如生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的投入和使用等），廣泛聽取各方意見、建議并做好各方利益的協(xié)調(diào)工作，有助于提高決策的科學(xué)民主性和京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償效果的公平性。另一方面，在落實(shí)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)協(xié)同發(fā)展政策的過程中，各級(jí)機(jī)構(gòu)管理工作都能夠接受到來自于社會(huì)組織、個(gè)人和媒體的輿論監(jiān)督，有利于推動(dòng)政策的落實(shí)和增強(qiáng)決策的透明度和執(zhí)行力。

2.4 建立健全生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值評(píng)估機(jī)制

生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的最終產(chǎn)品（如新能源、木材、綠色有機(jī)食品等）以及區(qū)域生態(tài)環(huán)境交易市場(chǎng)中生態(tài)環(huán)境衍生類產(chǎn)品（如排污權(quán)、碳排放權(quán)等）在市場(chǎng)進(jìn)行交易的前提是確定生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值。由此可見，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同機(jī)制中市場(chǎng)手段的實(shí)現(xiàn)需要跨區(qū)域生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)與交易。首先，各地區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)要牽頭成立當(dāng)?shù)氐膬r(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，也可以授權(quán)相關(guān)的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步評(píng)估并形成結(jié)論。之后，三方在區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展機(jī)構(gòu)的組織協(xié)調(diào)下成立科研聯(lián)合攻關(guān)小組，集合相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專家以及社會(huì)公眾和企業(yè)代表共同探討，反復(fù)論證得到生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)最終的評(píng)估價(jià)值，為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定提供依據(jù)，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源、產(chǎn)品的市場(chǎng)化運(yùn)作。

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