高晗

[摘要]特色小鎮(zhèn)建設(shè)是中央提出的加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措，城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地問(wèn)題息息相關(guān)。探討特色小鎮(zhèn)建設(shè)背景下出現(xiàn)的一系列土地問(wèn)題：土地三權(quán)問(wèn)題、新舊規(guī)劃之間的矛盾以及城市發(fā)展與土地利用之間的矛盾，并針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題提出改進(jìn)對(duì)策，以期為特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供建議。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn)；土地問(wèn)題；對(duì)策建議

[中圖分類號(hào)]F299.21；F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

特色小鎮(zhèn)是一種依賴自然環(huán)境、人文環(huán)境、特色產(chǎn)業(yè)或其他優(yōu)勢(shì)因素，建設(shè)具有明確定位的綜合性開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，是一個(gè)集旅游、生產(chǎn)生活、消費(fèi)等功能于一體的新型城鎮(zhèn)，兼具多種功能。特色小鎮(zhèn)無(wú)具體行政區(qū)域大小之分，可以是大都市周邊區(qū)域的小城鎮(zhèn)，也可以是面積較大的村莊，還可以是城市內(nèi)部的各種社區(qū)，可以共享部分公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。

土地問(wèn)題是城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題之一，繞不開(kāi)、躲不過(guò)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須認(rèn)真面對(duì)和解決。特色小鎮(zhèn)建設(shè)加快了城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，而城鎮(zhèn)在得到發(fā)展的同時(shí)也面臨一系列問(wèn)題。土地權(quán)屬問(wèn)題、新舊規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與銜接、土地資源的稀缺性，這些都加劇了城市發(fā)展與土地之間的矛盾，因此如何處理好土地和城市發(fā)展之間的矛盾，讓有限的土地得到合理高效利用顯得尤為重要。

1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地權(quán)屬問(wèn)題

土地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地權(quán)屬中最核心的權(quán)利，城市發(fā)展不可避免的要轉(zhuǎn)變其中的權(quán)利，在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中也面臨著同樣的問(wèn)題。

1.1 土地所有權(quán)的問(wèn)題

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有制就是指土地的所有權(quán)由國(guó)家代表人民行使，各級(jí)行政單位和個(gè)人都只有使用權(quán)；農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)與管理。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)勢(shì)必涉及土地所有權(quán)的問(wèn)題，農(nóng)村土地通過(guò)征收的方式變?yōu)閲?guó)有城鎮(zhèn)土地，所有權(quán)發(fā)生改變。征地拆遷中存在眾多問(wèn)題：官民矛盾、對(duì)征地認(rèn)識(shí)不清晰、實(shí)際的操作不規(guī)范，同時(shí)衍生出許多社會(huì)問(wèn)題。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的進(jìn)程中，涉及農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展擴(kuò)張的重要障礙之一。

1.2 使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題

土地使用權(quán)是中國(guó)土地使用制度在法律上的體現(xiàn)，土地使用權(quán)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個(gè)人等具備法定條件，依照法律或約定對(duì)國(guó)有土地或農(nóng)民集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權(quán)利。國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等，而農(nóng)民集體土地使用權(quán)取得的方式主要是承包、租賃、出讓、入股、合資、合作等土地流轉(zhuǎn)方式。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是公民集體對(duì)集體所有國(guó)有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)利的主體為公民或集體，權(quán)利客體為國(guó)家所有但由全民所有制單位使用的國(guó)有土地，經(jīng)營(yíng)權(quán)利的內(nèi)容由合同約定，嚴(yán)格按照合同執(zhí)行。

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，特色小鎮(zhèn)建設(shè)土地管理工作歸屬于各市縣，使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)也在其手中，要在不脫離國(guó)家的城鎮(zhèn)化的整體目標(biāo)的同時(shí)，發(fā)展具有特色優(yōu)勢(shì)的休閑旅游、商貿(mào)物流、傳統(tǒng)文化的傳承、科技教育的感染等具有吸引力的小鎮(zhèn)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，在增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平的同時(shí)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2 新舊規(guī)劃之間的矛盾

土地利用規(guī)劃是指對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源和人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、高效的利用，是國(guó)家控制各類用地的重要手段。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的規(guī)劃問(wèn)題具體表現(xiàn)在新舊規(guī)劃之間存在不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)內(nèi)部用地布局不合理、規(guī)劃無(wú)針對(duì)性、城鎮(zhèn)的建筑密度低，容積率小及各類用地散、亂等問(wèn)題。重建設(shè)、輕規(guī)劃是城市發(fā)展工作中的一大弊端，規(guī)劃不合理造成城鎮(zhèn)發(fā)展的不協(xié)調(diào)甚至脫節(jié)，導(dǎo)致大量的土地被粗放經(jīng)營(yíng)、濫用、浪費(fèi)。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的提出屬于國(guó)家新政策，是加快城鎮(zhèn)化的重要舉措，在一定程度上能加快城市的發(fā)展，但是某些小鎮(zhèn)建設(shè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，貪圖空而大的目標(biāo)，十分隨意，這樣的規(guī)劃既不利于城市的科學(xué)發(fā)展，也不利于有效保護(hù)土地資源，需要慎重處理。

3 土地資源稀缺性與城鎮(zhèn)化之間的矛盾

土地最大特性是稀缺性，是制約我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要因素之一，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快及規(guī)模的不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致土地資源日益緊缺。2017年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口81347萬(wàn)人，比上年末增加2049萬(wàn)人；城鎮(zhèn)化率為58.52%，比上年末提高1.17個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2030 年將達(dá)到65% 左右。如何為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供土地保障，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須解決的一項(xiàng)重大課題。土地資源和城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾日益突出。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的土地來(lái)支撐，導(dǎo)致新增用地需求大，保障難度非常高。某些土地原本是基本農(nóng)田區(qū)或限制建設(shè)區(qū)，這樣的地需要實(shí)行占補(bǔ)平衡的措施或者首先轉(zhuǎn)變土地利用方式，然后才能進(jìn)行開(kāi)發(fā)。部分具有個(gè)體“特色”的小鎮(zhèn)還需要配套設(shè)施才能進(jìn)行相應(yīng)開(kāi)發(fā)，這就對(duì)地類提出了更高的要求，很難滿足。

4 特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展建議與對(duì)策

4.1 明確土地權(quán)屬，各司其職，解決好基礎(chǔ)性工作

在一個(gè)主權(quán)國(guó)家中，土地最終的所有權(quán)都?xì)w國(guó)家，作為具體所有人的集體或個(gè)人只是國(guó)家土地法律意義上的所有人。因此征地過(guò)程中土地權(quán)屬調(diào)整主要包括土地所有權(quán)、使用權(quán)及其他附帶項(xiàng)權(quán)利調(diào)整，是一種確認(rèn)及變更登記的行為。土地所有權(quán)調(diào)整包括國(guó)有土地與農(nóng)村集體土地之間、農(nóng)村集體土地之間的權(quán)屬調(diào)整，土地使用權(quán)調(diào)整包括農(nóng)村集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)的調(diào)整。

目前中國(guó)對(duì)農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)管理方式為“以地管房”——以宅基地使用證管理農(nóng)民房產(chǎn)，沒(méi)有開(kāi)展農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)登記，而宅基地證卻并不能真實(shí)反映農(nóng)民實(shí)際房產(chǎn)的數(shù)量及權(quán)屬。如果不將農(nóng)民產(chǎn)權(quán)清晰化，則在征地補(bǔ)償過(guò)程中農(nóng)民會(huì)糾纏不休，拆遷工作進(jìn)程將會(huì)受到影響。農(nóng)用地在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的時(shí)候，要注意明確權(quán)屬關(guān)系，征地過(guò)程中也要解決好政府與農(nóng)民之間的問(wèn)題以及農(nóng)民內(nèi)部之間的矛盾。

4.2 新舊規(guī)劃間做好相應(yīng)協(xié)調(diào)與調(diào)整，科學(xué)規(guī)劃

4.2.1 提高土地規(guī)劃意識(shí)。規(guī)劃工作需要堅(jiān)持的基本原則：嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田及控制非農(nóng)用地的占用；占用的耕地要與重新開(kāi)發(fā)的耕地面積相平衡；在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排各類用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保證土地資源的可持續(xù)利用；加強(qiáng)規(guī)劃人員的專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，提高專業(yè)素質(zhì)，依據(jù)社會(huì)發(fā)展要求、資源環(huán)境保護(hù)等的綜合要求組織土地利用規(guī)劃的編制，規(guī)劃工作完成之后要按時(shí)公布，讓公眾提出質(zhì)疑和監(jiān)督。

4.2.2 科學(xué)規(guī)劃，杜絕規(guī)劃大而空。土地規(guī)劃的每一個(gè)決策、每一項(xiàng)行動(dòng)，既要符合國(guó)家的法律法規(guī)，又要符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。制定規(guī)劃時(shí)的前期工作就必須進(jìn)行大量的調(diào)查分析，搞清土地條件、利用現(xiàn)狀、利用潛力和用地需求情況，這樣才能實(shí)事求是地?cái)M定工作方案，同時(shí)還要廣泛征求意見(jiàn)，協(xié)調(diào)各業(yè)、各部門(mén)的用地需求和矛盾，最后還需要實(shí)施各項(xiàng)管理工作，采取各項(xiàng)措施保障規(guī)劃的實(shí)施。土地規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬(wàn)戶，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等廣泛領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的綜合性和實(shí)踐性，科學(xué)的規(guī)劃在城市發(fā)展中十分重要。

4.3 合理高效利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地

4.3.1 保護(hù)基本農(nóng)田，守住耕地紅線不動(dòng)搖。堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持保護(hù)耕地紅線，層層落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制。優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田后實(shí)行永久保護(hù)，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變或者占用。

4.3.2 嚴(yán)控建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地。從源頭抓建設(shè)用地的立項(xiàng)，依法嚴(yán)格審批項(xiàng)目，控制建設(shè)占用耕地。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地管制邊界；經(jīng)批準(zhǔn)確需調(diào)整的，也要盡可能避開(kāi)優(yōu)質(zhì)等級(jí)的耕地。加強(qiáng)規(guī)劃管控，強(qiáng)化節(jié)約集約用地意識(shí)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)用地向未利用地、低等農(nóng)用地等區(qū)域發(fā)展，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用城市地上、地下空間，對(duì)城市內(nèi)部的低效利用土地進(jìn)行“二次開(kāi)發(fā)”。

各地區(qū)要針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際，合理調(diào)整耕地開(kāi)墾費(fèi)，提高建設(shè)占用耕地的成本，利用各種農(nóng)業(yè)技術(shù)提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級(jí)。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)、布局和實(shí)施工作的管理，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，嚴(yán)格把控工程的實(shí)施，加強(qiáng)監(jiān)管，確保補(bǔ)充耕地工程建設(shè)質(zhì)量，為新增耕地奠定良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

4.3.3 集約節(jié)約利用土地。主要包括了三層含義：一是集約節(jié)約用地，各類建設(shè)項(xiàng)目都要節(jié)省用地，做到不占或少占耕地；每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，項(xiàng)目的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地原本收益，提高土地利用的集約化程度；二是高效利用土地，通過(guò)各種技術(shù)手段改善各類用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘其用地潛力，提高土地配置效率。禁止在土地規(guī)劃外的地區(qū)設(shè)立城市發(fā)展新區(qū)和工業(yè)園區(qū)。城市占用的各類土地應(yīng)該因地制宜，博采眾長(zhǎng)，盡量集中布局如組團(tuán)式、串聯(lián)式等城市布局方式。

土地資源是我國(guó)一切生產(chǎn)、生活開(kāi)展的基礎(chǔ)，各類生產(chǎn)生活及各種工作都依賴在一定的國(guó)土資源上進(jìn)行。特色小鎮(zhèn)是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要舉措，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中通過(guò)明確土地權(quán)屬、科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)耕地等方式處理好土地問(wèn)題顯得十分重要。

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