石健

[摘要]在對(duì)湖南省龍山縣農(nóng)戶宅基地退出意愿進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，了解貧困地區(qū)農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地意愿的基礎(chǔ)上，分別從農(nóng)戶個(gè)人層面、農(nóng)戶的認(rèn)知層面、政府制度層面分析影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的因素，并提出了提高貧困地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出意愿的措施與建議。

[關(guān)鍵詞]貧困地區(qū)；宅基地；退出意愿

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的農(nóng)村宅基地使用制度具有無(wú)償性、永久性等特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)普遍存在宅基地閑置與浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。近年來(lái)，城市化和工業(yè)化的迅速發(fā)展，吸引了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，農(nóng)村“空心化”問(wèn)題日益突出；農(nóng)村宅基地布局不規(guī)范，建設(shè)缺乏規(guī)劃，造成了宅基地粗放利用嚴(yán)重局面；國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門數(shù)據(jù)顯示，2011～2016年我國(guó)農(nóng)村人口由65656萬(wàn)人減少到58973萬(wàn)人，村莊用地面積由1373.8萬(wàn)hm2增加到1392.2萬(wàn)hm2，出現(xiàn)“人減地增”的現(xiàn)象；同時(shí)，住建部數(shù)據(jù)顯示，到2016年末12.5%的農(nóng)戶擁有一處以上的住房，農(nóng)村“一戶多宅”問(wèn)題突出。我國(guó)農(nóng)村廣泛存在的宅基地“空心化”、低效利用、人均宅基地面積超標(biāo)、“一戶多宅”等弊端的暴露，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為集約利用農(nóng)村宅基地，振興農(nóng)村“沉睡”資本，實(shí)行宅基地有償退出制度已成為必然的趨勢(shì)。

湖南省龍山縣屬國(guó)家級(jí)深度貧困縣，是一個(gè)集“老、少、邊、山、窮”于一體的特殊縣， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差、底子薄，進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力眾多，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象普遍。在此基礎(chǔ)上，研究龍山縣的農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素，有助于認(rèn)識(shí)貧困地區(qū)宅基地退出工作的制約因素，為高效引導(dǎo)貧困地區(qū)宅基地有序退出和科學(xué)構(gòu)建宅基地退出機(jī)制提供建議。

1 農(nóng)戶宅基地退出意愿分析

為了解貧困地區(qū)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村宅基地退出的意愿，本文對(duì)龍山縣范圍內(nèi)的5個(gè)村進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷70份，收回有效問(wèn)卷68份，有效回收率為97%。在問(wèn)及“您愿意以一定補(bǔ)償退出家里的宅基地嗎？”回答“愿意”的僅有23戶，占總調(diào)查戶數(shù)的33.8%，66.2%的農(nóng)戶表示“不愿意”；在問(wèn)及“如果您不愿意退出，將如何處理閑置的農(nóng)村房屋或宅基地？”51.5% 的被調(diào)查農(nóng)戶回答“自己保留”，33.8% 的農(nóng)戶回答“出租”，其他農(nóng)戶表示愿意接受出售、抵押 等處置方式?？梢?jiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶并不愿意放棄宅基地，農(nóng)戶退出意愿不強(qiáng)烈、積極性不高將是制約農(nóng)村宅基地退出工作實(shí)施最大的障礙。

2 農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素分析

本文基于龍山縣農(nóng)村宅基地退出意愿的實(shí)地調(diào)研，從農(nóng)戶個(gè)人層面、農(nóng)戶認(rèn)知層面、政府制度層面分別探討影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的因素。

2.1 農(nóng)戶的個(gè)人層面

2.1.1 制約因素分析。農(nóng)戶不愿意接受宅基地退出或持觀望態(tài)度的首要原因出于感情留戀和對(duì)居住環(huán)境的習(xí)慣，占被調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的42.7%。由于宅基地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，擁有永久使用權(quán)，因此，農(nóng)戶出于情感上的依賴對(duì)宅基地退出持有排斥態(tài)度，加上城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境的差異使農(nóng)民難以在城市擁有歸屬感，這將成為農(nóng)戶自愿退出宅基地的主要制約因素；其次，35.7%的農(nóng)戶出于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償過(guò)低、生活成本增加等經(jīng)濟(jì)因素的考慮，更愿意保留宅基地。一方面，“三塊地改革”“人地掛鉤”等政策的實(shí)施讓農(nóng)戶看到宅基地的潛在財(cái)產(chǎn)價(jià)值，宅基地的增值收益使農(nóng)戶處于“觀望”態(tài)度；另一方面，農(nóng)戶一旦放棄農(nóng)村宅基地將面臨城市的高成本生活，若沒(méi)有具備較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或穩(wěn)定的非農(nóng)勞動(dòng)收入很難在城市立足；12.1%的農(nóng)戶擔(dān)心宅基地退出后不能進(jìn)行農(nóng)事活動(dòng)，如種田、種菜、養(yǎng)殖等。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是純農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶重要的收入來(lái)源，雖說(shuō)宅基地退出后，在有效的承包期內(nèi)集體不會(huì)收回農(nóng)村土地承包權(quán)，若土地長(zhǎng)期棄耕、閑置，集體有權(quán)收回土地承包權(quán)，這是農(nóng)戶不得不考慮的問(wèn)題；有9.5%的農(nóng)戶表示不愿退出的原因是宅基地于農(nóng)戶而言具有社會(huì)保障功能。不同于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民退出宅基地這個(gè)唯一的住房后將面臨生活保障問(wèn)題，因此，宅基地將成為農(nóng)民最后的退路。

2.1.2 動(dòng)力因素分析。對(duì)農(nóng)戶愿意退出宅基地的原因進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，57.5%的農(nóng)戶基于環(huán)境因素愿意放棄農(nóng)村宅基地，認(rèn)為城市較為完善的公共服務(wù)設(shè)施以及教育醫(yī)療條件具有較大吸引力，這部分農(nóng)戶主要基于家里小孩上學(xué)、老人就醫(yī)等方面的考慮，也有部分農(nóng)戶是因?yàn)樵诔擎?zhèn)已購(gòu)買商品房；29.9%的被調(diào)查者由于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作、想獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、想換新房等經(jīng)濟(jì)原因愿意放棄農(nóng)村宅基地，已經(jīng)具備在城市職業(yè)技能或經(jīng)濟(jì)條件是其退出意愿強(qiáng)烈的主要原因；12.6%的農(nóng)戶受人文因素驅(qū)使退出意愿較高，對(duì)城鎮(zhèn)生活的向往、希望改變居住環(huán)境是主要原因，這部分主要是處于30歲以下的年輕農(nóng)戶。

2.2 認(rèn)知層面分析

農(nóng)戶對(duì)政策的認(rèn)知影響農(nóng)戶的行為決策，農(nóng)戶對(duì)宅基地政策認(rèn)知水平越高，退出的意愿越強(qiáng)，對(duì)宅基地退出工作的有效實(shí)施越有益。本文調(diào)查了龍山縣農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村宅基地政策的認(rèn)識(shí)，在問(wèn)及“您是否了解一戶一宅政策”，70.6%的被調(diào)查農(nóng)戶回答“不了解”或“不太了解”；在問(wèn)及“您對(duì)宅基地退出政策有什么看法？”62.5%的農(nóng)戶表示“無(wú)所謂，意義不大”，甚至有19.1%的農(nóng)戶表示“損害農(nóng)民的利益”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對(duì)相關(guān)政策的認(rèn)知程度不高，表示長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)相關(guān)政策宣傳的重視程度不夠，導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)戶對(duì)宅基地退出政策存在錯(cuò)誤觀念，這種錯(cuò)誤觀念對(duì)宅基地退出造成較大阻力。在農(nóng)戶充分了解相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，若政府能全方位考慮到農(nóng)戶的后續(xù)保障問(wèn)題，讓農(nóng)戶得到合理的補(bǔ)償，大部分農(nóng)戶還是愿意參與退出工作的。

2.3 政府制度層面

2.3.1 宅基地有償退出補(bǔ)償機(jī)制有待完善。國(guó)家政策規(guī)定，農(nóng)戶自愿退出農(nóng)村宅基地可獲得相應(yīng)的賠償，但并沒(méi)有明確規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往由地方政府單方面決定，村集體和農(nóng)戶鮮少參與，補(bǔ)償機(jī)制帶有一定隨意性，難以保障農(nóng)戶的基本權(quán)益?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償方式主要包括現(xiàn)金補(bǔ)償和房屋補(bǔ)償兩種，現(xiàn)金補(bǔ)償通常是根據(jù)宅基地具體面積和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定，忽視了宅基地預(yù)期價(jià)值、使用年限、建造成本、其他附著物面積等因素的考慮，在經(jīng)濟(jì)水平較低的貧困地區(qū)，補(bǔ)償款更欠合理；房屋補(bǔ)償就是“以房換房”的方式對(duì)退地農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)際情況下，農(nóng)戶原宅基地面積較大，而補(bǔ)償房屋面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及，出現(xiàn)“大房置換小房”的局面，如若農(nóng)戶想要獲得面積更大、環(huán)境更好的房屋，就必須自己貼錢，將承擔(dān)更大的經(jīng)濟(jì)壓力。可見(jiàn)，補(bǔ)償機(jī)制的不完善必將挫傷農(nóng)民參與的積極性。

2.3.2 政府在制度執(zhí)行中獨(dú)立承擔(dān)資金成本和風(fēng)險(xiǎn)，增加政府財(cái)政壓力。在全國(guó)范圍內(nèi)，宅基地有償退出工作基本上是在政府的主導(dǎo)下推行，當(dāng)前中央對(duì)農(nóng)村宅基地有償退出并沒(méi)有明確的政策和方案，需要地方政府設(shè)計(jì)摸索。政府在政策的具體設(shè)計(jì)與運(yùn)行中既要把握國(guó)家制度的總體方向，又要考慮到當(dāng)?shù)卣氐膶?shí)際情況和農(nóng)戶的真實(shí)需求，具體制度的設(shè)計(jì)成本與風(fēng)險(xiǎn)將由政府單獨(dú)承擔(dān)。其次，政府作為主導(dǎo)者需要支付制度運(yùn)行費(fèi)用，宅基地的回收、農(nóng)戶的安置補(bǔ)償和土地的復(fù)墾開(kāi)發(fā)等都需要注入大量資金，毋庸置疑，這對(duì)政府財(cái)政是一種巨大的壓力，而宅基地退出工作程序繁瑣、持續(xù)時(shí)間久會(huì)拉長(zhǎng)資金回收周期，也可能存在回報(bào)率低、實(shí)施效果不理想的情況。在貧困地區(qū)，政府財(cái)政力量有限，資金籌集渠道單一，若政策實(shí)施資金不到位或損及農(nóng)戶的利益，這不僅會(huì)影響農(nóng)戶的積極性，而且會(huì)對(duì)政府造成重創(chuàng)。

3 提高農(nóng)戶宅基地退出意愿的對(duì)策與建議

3.1 探索閑置宅基地的有償使用制度

在貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，宅基地的功能主要體現(xiàn)在居住和保障兩方面，對(duì)維護(hù)農(nóng)民生存和生活具有積極作用，隨著外出務(wù)工、進(jìn)城就學(xué)等人口的增加，宅基地季節(jié)性閑置現(xiàn)象顯著，重要的原因是當(dāng)下實(shí)施的宅基地?zé)o償使用制度。因此，有必要探索閑置宅基地的有償使用制度，如根據(jù)空置年限收取閑置稅，增加其保有成本，當(dāng)閑置宅基地繳納的稅費(fèi)大于宅基地的潛在收益時(shí)，便會(huì)增強(qiáng)農(nóng)戶有償退出的意愿。對(duì)于已經(jīng)“進(jìn)程”但依然有意向回農(nóng)村生活的農(nóng)民，可保留其使用宅基地的權(quán)利，在需要時(shí)通過(guò)申請(qǐng)供給宅基地，或通過(guò)村統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，節(jié)余農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。

3.2 強(qiáng)化農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)體系

農(nóng)戶宅基地退出意愿不強(qiáng)，一方面是難以舍棄宅基地這個(gè)重要的生活載體；另一方面是缺乏在城市立足的生存技能，難以支付較高的生活成本。要解決這些問(wèn)題，就要加大農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)力度，根據(jù)不同農(nóng)戶的特征制定就業(yè)培訓(xùn)方案，如對(duì)于純農(nóng)戶應(yīng)普及農(nóng)業(yè)政策、提升農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，培養(yǎng)現(xiàn)代化、高素質(zhì)農(nóng)民；對(duì)于兼業(yè)農(nóng)戶和完全非農(nóng)就業(yè)農(nóng)戶應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)，以改變?cè)诔擎?zhèn)就業(yè)渠道窄、質(zhì)量差、不穩(wěn)定的現(xiàn)狀。此外，創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)服務(wù)體系，建立起城鄉(xiāng)廣泛覆蓋、均等普惠、信息互通的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

3.3 完善退地農(nóng)戶的社會(huì)保障工作

對(duì)經(jīng)濟(jì)水平低、社會(huì)保障制度不完善的貧困地區(qū)而言，宅基地的社會(huì)保障功能顯著。農(nóng)民會(huì)擔(dān)憂宅基地退出的一系列后續(xù)保障問(wèn)題，為消除農(nóng)民的后顧之憂，應(yīng)確保退地后的生活質(zhì)量和社會(huì)保障條件較退地前有所提高。政府需根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，適當(dāng)?shù)卦黾油说剞r(nóng)戶的社會(huì)保障支出比重，同時(shí)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，使進(jìn)城落戶農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同等的社保權(quán)利，妥善化解失地農(nóng)民的住房、上學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題，做到“應(yīng)保盡保”。

3.4 加強(qiáng)政策宣傳，提高農(nóng)戶認(rèn)知水平

農(nóng)戶的主觀認(rèn)知對(duì)行為決策有直接影響，貧困地區(qū)農(nóng)戶能力有限、知識(shí)匱乏、信息不暢，對(duì)宅基地政策認(rèn)知程度普遍較低。應(yīng)廣泛利用電視、廣播、新聞網(wǎng)站等現(xiàn)代媒體向農(nóng)戶普及“一戶一宅”政策、農(nóng)村宅基地管理辦法以及相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)開(kāi)展座談會(huì)議、組織培訓(xùn)等宣講解讀相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償機(jī)制和保障機(jī)制的宣傳，宣傳工作應(yīng)深入到戶，特別是加強(qiáng)“一戶多宅”、人均宅基地面積超標(biāo)、宅基地長(zhǎng)期空置的農(nóng)戶的宣傳教育，提高農(nóng)戶的政策認(rèn)知，鼓勵(lì)農(nóng)戶積極、主動(dòng)地參與宅基地有償退出。

3.5 完善補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新補(bǔ)償方式

農(nóng)戶在宅基地退出行為中是趨于“理性”的，首先，考慮的是參與宅基地退出可能帶來(lái)的收益，當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于宅基地的預(yù)期價(jià)值，將會(huì)降低農(nóng)戶的退出意愿。理論上而言，補(bǔ)償越高，農(nóng)民退出意愿越強(qiáng)烈。因此，需完善補(bǔ)償機(jī)制，成立專業(yè)的估價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)宅基地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，充分考慮宅基地的增值收益，加大補(bǔ)償力度，確保農(nóng)民利益最大化。除此之外，創(chuàng)新宅基地退出補(bǔ)償方式，針對(duì)不同農(nóng)戶的需求，選擇最合理的補(bǔ)償方式，漸進(jìn)式推進(jìn)宅基地有序退出。

3.6 拓寬融資渠道，制定符合農(nóng)民利益的宅基地退出政策

鑒于貧困地區(qū)政府財(cái)力薄弱，資金來(lái)源單一，首先要積極探索多種融資渠道。鼓勵(lì)各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)及其他社會(huì)組織積極參與宅基地退出工作，通過(guò)引入社會(huì)融資籌集起始資金和土地后續(xù)復(fù)墾開(kāi)發(fā)資金，減輕政府財(cái)政壓力。其次，宅基地退出工作實(shí)施應(yīng)提前制定好每一環(huán)節(jié)的規(guī)劃措施，建立規(guī)范、高效的工作流程體系，明確各部門和機(jī)構(gòu)的權(quán)利和職責(zé)。最后，應(yīng)充分尊重農(nóng)戶意愿，不能搞“一刀切”，制定符合農(nóng)民利益的宅基地退出政策，確保農(nóng)村宅基地合理、有序地退出。

4 結(jié)論與思考

近年來(lái)，農(nóng)村宅基地閑置與浪費(fèi)等現(xiàn)象凸顯，使得有償退出宅基地成為必然趨勢(shì)。為了解認(rèn)識(shí)貧困地區(qū)農(nóng)戶對(duì)宅基地退出的意愿及影響因素，構(gòu)建起科學(xué)合理的宅基地退出機(jī)制，以湖南省龍山縣為例，從農(nóng)戶個(gè)人層面、農(nóng)戶認(rèn)知層面、政府制度層面等三個(gè)方面，綜合分析貧困地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素。在對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)戶退地意愿的影響因素分析的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于提高農(nóng)戶退地意愿的建議與對(duì)策，以提高貧困地區(qū)農(nóng)戶自愿、有償退出宅基地的積極性和主動(dòng)性。

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