朱林鑫

摘 要：為了解大市場(chǎng)監(jiān)管“三合一”模式下浙江省龍游縣基層食品領(lǐng)域監(jiān)管現(xiàn)狀，采用普查法，調(diào)取龍游縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局各部門(mén)及配備人員等情況。結(jié)果表明，在“三合一”模式下基層食品監(jiān)管力量有明顯的增加。針對(duì)存在的監(jiān)管人員青黃不接、基層監(jiān)管線(xiàn)繁雜、基層監(jiān)管人員難留等問(wèn)題，提出加大財(cái)政投入、暢通晉升機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管方式、引入專(zhuān)業(yè)人才等應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)監(jiān)督管理;食品;龍游縣

根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百五十一條、第一百五十二條規(guī)定，“食品”涵蓋面十分廣，貫穿于田間到餐桌的整個(gè)過(guò)程。食品在田間地頭種植、養(yǎng)殖時(shí)，歸農(nóng)業(yè)部門(mén)管轄;流轉(zhuǎn)到市場(chǎng)上生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、制作、儲(chǔ)運(yùn)時(shí)，歸食品監(jiān)管部門(mén)管轄。即使被10多部法律法規(guī)制約，被多個(gè)部門(mén)監(jiān)管，食品安全事件依舊頻發(fā)，不僅暴露了食品行業(yè)存在的問(wèn)題，也反映目前監(jiān)管模式存在一些漏洞。

1? 我國(guó)食品監(jiān)管模式的變遷

1.1? 綜合協(xié)調(diào)下的分段監(jiān)管（2003—2010年）

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)[2004]23號(hào)）規(guī)定：“按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門(mén);工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故”。

以分段監(jiān)管的模式，將食品安全監(jiān)管分為“種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場(chǎng)流通、餐飲消費(fèi)”4個(gè)環(huán)節(jié)。但當(dāng)時(shí)國(guó)家食藥局是副部級(jí)，要協(xié)調(diào)眾多正部級(jí)部門(mén)，難度頗大[1]。因此，這樣做并沒(méi)有從根本上解決我國(guó)食品安全監(jiān)管薄弱的問(wèn)題，反而加大了監(jiān)管成本，降低了監(jiān)管效率，而且容易導(dǎo)致推功諉過(guò)、執(zhí)法責(zé)任不明確的法律后果[2]。

1.2? 以風(fēng)險(xiǎn)控制為中心的綜合監(jiān)管（2010年至今）

2010年國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)成立，是食品安全監(jiān)管體系的標(biāo)志性事件。2011年國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心成立，進(jìn)一步明確食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作用，強(qiáng)調(diào)了食品安全監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)控制為核心的思路[3]。

2013年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，在國(guó)家層面將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，主要職責(zé)是對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

2015年《中華人民共和國(guó)食品安全法》出臺(tái)，明確了責(zé)任界定，對(duì)違法行為加大了處罰力度，構(gòu)成犯罪的將依法嚴(yán)肅追究刑事責(zé)任。

2018年從國(guó)家層面組建市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。至此，食品安全監(jiān)管制度不再由多個(gè)部門(mén)分管，除種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》由農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，其余生產(chǎn)加工、市場(chǎng)流通、餐飲消費(fèi)等環(huán)節(jié)由市監(jiān)部門(mén)監(jiān)管。

2? 龍游縣“三合一”機(jī)構(gòu)改革基本情況

浙江省是“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”的試點(diǎn)地域。2014年，浙江省在市級(jí)層面將食品藥品監(jiān)管、工商部門(mén)職責(zé)進(jìn)行整合，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，并劃入質(zhì)監(jiān)部門(mén)的食品安全監(jiān)管職責(zé);在縣級(jí)層面推行“多合一”模式，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門(mén)整合成統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管局，內(nèi)設(shè)16個(gè)科室、4個(gè)分局、1個(gè)稽查大隊(duì)、1個(gè)研究院、5個(gè)市監(jiān)所。

如表1所示。改革前，龍游縣有工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥局及衛(wèi)生監(jiān)督所等4個(gè)部門(mén)分別監(jiān)督食品流通、食品生產(chǎn)、保健食品流通及餐飲環(huán)節(jié)。改革后，并入原屬衛(wèi)生監(jiān)督所的餐飲科后，實(shí)現(xiàn)三局合一，設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)督管理局，加掛工商、質(zhì)監(jiān)、食藥局的牌子，較改革前精簡(jiǎn)了3/4。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道僅有原工商局設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，其他局均無(wú)派出機(jī)構(gòu)。改革后，在原工商所的辦公場(chǎng)所、人員配置等的基礎(chǔ)上，添加其他部門(mén)的職能，每個(gè)基層所持有《行政執(zhí)法證》的監(jiān)管人員平均為10.6人。

龍游縣歸屬浙江省衢州市領(lǐng)轄，縣域總面積1 143 km2，轄6鎮(zhèn)7鄉(xiāng)2街道，人口40.4萬(wàn)人。龍游縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在編市場(chǎng)監(jiān)管人員167名，其中食品安全監(jiān)管人員75名（一線(xiàn)監(jiān)管人員53名）。轄區(qū)內(nèi)已取得許可證的餐飲單位1 499家（其中單位食堂212家，經(jīng)營(yíng)性單位1 287家），食品生產(chǎn)企業(yè)104家，食品流通企業(yè)3 000多家。按人口計(jì)算，每萬(wàn)人配備監(jiān)管人員3.12人;按每個(gè)食品安全監(jiān)管人員的平均監(jiān)管對(duì)象數(shù)計(jì)算，平均每個(gè)監(jiān)管人員承擔(dān)61家的檢查任務(wù)，每個(gè)一線(xiàn)監(jiān)管人員平均承擔(dān)86家的檢查任務(wù)。

龍游縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局相關(guān)科室人員情況如表2所示。75名食品安全監(jiān)管人員平均年齡45.6歲，男性46人，平均年齡46.5歲，女性10人，平均年齡41.3歲，男女比例為4.65∶1。按25歲以下、25～35歲、35～45歲、45～55歲、55歲以上五個(gè)年齡段進(jìn)行劃分，其中45～55歲的共36人，占48%;其次25～35歲、35～45歲的共16人，占21.3%;55歲以上的共5人，占6.7%;25歲以下的共2人，占2.7%。

3? 基層食品安全監(jiān)管的完善路徑

大市場(chǎng)監(jiān)管模式下的機(jī)構(gòu)改革，增加了人員編制，每萬(wàn)人配備監(jiān)管人員3.12名，增強(qiáng)了基層監(jiān)管力量，但改革后部門(mén)職能整合，監(jiān)管對(duì)象構(gòu)成更復(fù)雜、數(shù)量倍增，對(duì)基層監(jiān)管人員的知識(shí)構(gòu)架、專(zhuān)業(yè)水平提出了更高的要求。

3.1? 創(chuàng)新監(jiān)管方式，引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，龍游縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局基層所平均每個(gè)持證監(jiān)管人員承擔(dān)86戶(hù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的檢查任務(wù)?？紤]到基層所監(jiān)管行業(yè)種類(lèi)多、監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜等情況，日常工作不只針對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的食品安全檢查一項(xiàng)，尚有消費(fèi)維權(quán)、其他品類(lèi)監(jiān)督檢查等三定方案內(nèi)的工作任務(wù)，以及縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府委派的額外任務(wù)。在食品監(jiān)管備受重視的大環(huán)境下，平安建設(shè)、飛行檢查等相關(guān)考核均有涉及，但其中扣分項(xiàng)較多、加分項(xiàng)較少，基層工作壓力很大。各級(jí)政府應(yīng)考慮基層實(shí)際監(jiān)管任務(wù)和監(jiān)管能力，科學(xué)合理劃分監(jiān)管事權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，積極探索職業(yè)化檢查員模式，將監(jiān)管人員從兼職檢查員解放出來(lái)。適時(shí)引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推動(dòng)檢查員制度化、職業(yè)化[4]。

3.2? 充實(shí)監(jiān)管力量，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)

龍游縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局基層所大多在原工商所的基礎(chǔ)上構(gòu)建，人員配置上以原工商局的監(jiān)管人員組成，年齡結(jié)構(gòu)偏向大，技術(shù)能力不足。而新錄用人員只經(jīng)過(guò)初任培訓(xùn)，對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)尚不了解，就到一線(xiàn)由其他監(jiān)管人員進(jìn)行“幫傳帶”。食品屬性特殊，食品安全專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管易受專(zhuān)業(yè)性制約，尚需時(shí)間改變這種人才青黃不接的狀況。

一方面，新錄用人員任前培訓(xùn)不能淺嘗輒止，需要引導(dǎo)建立系統(tǒng)化的知識(shí)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管人員對(duì)自身繼續(xù)教育的投資。另一方面，基層食品監(jiān)管人員工作壓力大，得到的獎(jiǎng)勵(lì)卻不足，應(yīng)建立基層一線(xiàn)監(jiān)管人員晉升機(jī)制，改變基層留不住人的情況。

3.3? 化“他律”為“自律”，筑造食品安全防線(xiàn)

現(xiàn)階段，市場(chǎng)上預(yù)包裝食品的外包裝花里胡哨，較難識(shí)別其中的“傍名牌”、虛假宣傳、以次充好食品，一些消費(fèi)者只能通過(guò)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。對(duì)這些食品的監(jiān)管，目前主要靠基層監(jiān)管人員的日常檢查來(lái)識(shí)別，既牽制了基層監(jiān)管力量，又難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)消費(fèi)者的監(jiān)管目標(biāo)。

食品安全一直以“他律”的形式出現(xiàn)，為達(dá)到“嚴(yán)防”的效果，食品安全監(jiān)管應(yīng)調(diào)動(dòng)食品領(lǐng)域相關(guān)人員的積極性，使之化“他律”為“自律”。一方面應(yīng)在法律上對(duì)這些情況作出易于基層操作的嚴(yán)格規(guī)定，改變當(dāng)前部分涉嫌構(gòu)成食品安全犯罪的行為因品種、數(shù)量界定困難導(dǎo)致難以移送公安機(jī)關(guān)的情況。另一方面，加強(qiáng)商標(biāo)注冊(cè)、廠名申報(bào)等管理，樹(shù)牢門(mén)檻，防止不法之徒通過(guò)打擦邊球來(lái)牟取利益。

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