薛冰

[摘 要]本文通過對高校專項資金高風險領域分析，在風險導向的審計視角下，來闡釋高校專項資金績效審計的必要性和可能性，以專項資金的立項、使用和績效評估為著力點，分析高校專項資金績效審計的關注點和基本路徑，試圖為在高校開展專項資金內部績效審計提供一些借鑒。

[關鍵詞]風險；專項資金；績效

[中圖分類號]F239.4 [文獻標識碼]A

高校專項資金，是指政府部門撥付，不包括人員經費和公用經費，用于高校建設和發(fā)展的資金。專項資金包括建設專項資金、中央支持地方專項資金、內涵發(fā)展專項資金、科研專項資金等。專項資金有著資金量大、目標單一、政策性強等特點，受到政府和社會各界的廣泛關注。

1 高校專項資金的現狀分析

1.1 項目申報立項隨意性大

作為政府對高校發(fā)展的資金支持，極大地推動了高校各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展。然而，在項目申報立項的過程中，存在隨意性大的情況。一方面，主管部門要求高校在規(guī)定時間內上報項目申請，高校在對項目的科學規(guī)劃和詳細論證的準備不足。另一方面，高校在申請的過程中，為了爭取資金支持，廣泛動員，使得項目立項過程中，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和詳細論證。

1.2 專項資金使用過程中財務管理有待加強

專項資金是有著專門用途的財政資金，目的性強，目標比較單一，因此，必須做到?？顚Ｓ?。然而，在實際使用過程中，存在著對專項資金的功能定位認識不清，使資金使用往往比較滯后，資金使用的范圍沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，資金使用效率更多地依賴項目負責人的主觀能動性，缺乏科學性等問題，影響了專項資金實際效果的發(fā)揮。

2 開展專項資金績效審計的必要性和可行性

2.1 開展專項資金績效審計的必要性

在各項管理制度日趨完善的今天，高校在專項資金的管理使用上仍亟需加強。存在專項資金使用時效性不強、支出口徑沒有統(tǒng)一的規(guī)范、關于專項資金的使用和管理制度不健全等問題。在這種情況下，高校應當加強專項資金管理，加大專項資金審計強度，開展專項資金審計很有必要。

2.2 開展專項資金績效審計的可行性

高校作為非營利性的事業(yè)單位，由于其具備的目標的多樣性和公益性，對其資金的使用開展績效審計往往比較困難。高校同時需要進行教學、科研、學術等活動，其成果也是多層次多維度的，量化比較困難，很難用單一指標來進行績效審計。又因為高校的公益性特點，也無法通過利潤指標來進行績效審計。而專項資金由于來源單一、目標確定，金額固定，具備專款專用的特點，項目成果又相對直觀和直接，因此，對專項資金進行績效審計，在操作上就具備了可行性。

3 高校專項資金績效審計風險的主觀原因

3.1 高校專項資金績效審計人員職業(yè)勝任能力不足

高校專項資金所涉及的覆蓋面十分廣泛，涉及到高?；窘ㄔO、學科建設、人才培養(yǎng)、科學研究、內涵建設等方方面面，要求審計人員具備工程造價相關業(yè)務能力，還要具備不同學科領域的相關知識，同時還要對高校科研和人才培養(yǎng)有所涉獵，在現實中是很難實現的。實際上，審計人員在具有一定的審計業(yè)務知識和技能的情況下，對所審計的專項資金所涉及的業(yè)務領域，有時候也是外行。更何況，專項資金的政策性很強，不同級別的專項資金，同一級別不同類型的專項資金，政府部門會出臺不同的專項資金管理辦法，熟悉和掌握這些相關規(guī)定，在實際操作過程中不出現偏差，也是一項很大的挑戰(zhàn)。在這種情況下，開展高校專項資金績效審計，面臨著人員職業(yè)勝任能力的風險。

3.2 高校專項資金績效審計的審計理念和方法落后

高校內審工作做得比較多的是財務審計，績效審計還是一個新生事物，無論是審計理念和審計的技術方面，可供借鑒的經驗不多。在績效審計的實際工作中，還是按照財務審計的工作程序，通過前期資料的收集了解項目情況，通過審計財務賬來審計項目的實際履行情況，反映在賬目上的事項了解比較充分，而賬目上沒有體現的事項則無法充分掌握。如果說財務審計中以賬項基礎審計為取證模式還算合理的話，那么，績效審計也要采用賬項基礎審計的理念，就很難反映高校專項資金的全貌，也很難做出合理審計評價。而制度基礎審計和風險導向的審計取證模式在實際工作中，還遠未被廣大審計人員所熟練掌握。

在績效審計方法上，績效審計的重點基本是圍繞專項資金項目的特點及使用規(guī)定來確定，評價指標的選擇是根據專項資金使用的成果、專項資金管理情況來確定，績效審計沒有特定的技術方法，績效審計的過程也缺乏完整的操作規(guī)范。

3.3 高校專項資金績效審計資源有限

高校內審機構根據學校的統(tǒng)一工作安排，負責內部的財務收支審計、經濟責任審計、工程造價審計、專項審計檢查、績效審計和跟蹤審計，在這種情況下，能分配給專項資金績效審計的審計資源有限，同時，內審機構人員配備一般也比較少，人力物力都十分有限。加之，高校專項資金績效審計開展情況不是很普遍，相關經驗也比較少，因此，高校專項資金績效審計資源緊張情況限制了其工作的開展。

4 高校專項資金績效審計風險的客觀原因

4.1 專項資金申報階段

專項資金申報的過程中，需要高校上報所申請經費的項目的相關材料，上級下達經費是以高校所上報項目的項目經費批復的形式下達，項目是經費的劃撥和執(zhí)行的重要依據。項目評審獲得通過后，才將經費撥付給高校，由其實施?？梢哉f，項目是專項資金管理和使用過程中的重要載體。

人們在項目申報過程中往往有認識上的偏差，盡可能地爭取到資金支持成為其申報項目過程中的重要努力方向。申報項目的選擇上，往往不是選擇亟需解決的研究方向，而是選擇那些更容易獲得資助，申報材料更易獲得，結項更容易完成的項目。導致“重申報、輕管理”的現象時有發(fā)生。

專項資金來源多種多樣，各不相同，有不同的政府部門，也有中央和地方不同層級的政府專項資金。由于信息溝通不暢，在項目申報過程中，重復申報成為可能。相同或者相似的項目材料有可能在不同的專項資金渠道申報成功。一方面，會造成專項資金的浪費。另一方面，項目的重復建設，無法發(fā)揮專項資金最大的社會效益。

4.2 專項資金執(zhí)行階段

在專項資金的執(zhí)行階段，由于高?，F階段關于專項資金的支出相關配套的管理制度不完善，不同專項資金管理制度存在不夠細化不統(tǒng)一的問題，對支出范圍沒有統(tǒng)一規(guī)范化的規(guī)定，導致專項資金支出比較寬泛，支出結構也不盡合理。

由于高校存在“重申報、輕執(zhí)行”的習慣性思維，認為專項資金申請下來，就可以松口氣了，資金使用和執(zhí)行不必著急。往往造成資金使用過于滯后，難以發(fā)揮專項資金的效果。另一方面，上級專項資金撥付延遲，年中或者年末才撥付到位，也影響了專項資金當年的支出使用進度。

與此同時，上級對專項資金的使用有時間限制，高校面臨著項目檢查和未執(zhí)行資金被收回的雙重壓力，很容易出現 “突擊花錢”情況的發(fā)生，突擊采購或者集中報銷，很容易出現財務違規(guī)風險。

4.3 專項資金評價階段

高校專項資金缺乏有效統(tǒng)一的績效評價機制和監(jiān)督機制，不能確保專項資金發(fā)揮經濟性、效率性和效果性，目前，普遍實行專項資金項目負責人制，項目負責人負責專項的申報、資金使用和結項。財務部門只是負責資金核算和票據審核，無法監(jiān)督其資金使用效益。內審部門是根據專項資金的管理規(guī)定，審查其支出的合理性和規(guī)范性。無法深入到項目立項和執(zhí)行的業(yè)務層面。項目評審借助專家評審較多。內部審計無法開展對專項資金的績效審計。

5 開展專項資金績效審計方法

績效審計是審計機關對被審計單位財務收支和有關經濟活動的經濟性、效率性和效果性進行的審查和評價。經濟性是指投入的節(jié)約，效率性是指投入和產出的關系，效果性是指是否達到預期目標。專項資金績效審計主要圍繞以下三個方面展開。

5.1 資料收集

審計人員進行專項資金績效審計時，資料收集是第一步，應該收集項目立項的相關資料，比如，項目任務書，上級有關項目申報的具體要求和相關規(guī)定，項目實施辦法和實施方案，項目執(zhí)行情況的相關資料；項目資金使用的財務數據，明細賬和分類賬。項目取得的成果相關材料；項目結項報告和項目驗收材料等。

5.2 資料分析

通過對專項資金相關資料進行分析，將大量分散的材料進行比較分析，進行校驗、篩選、分類、計算和比較，發(fā)現存在的問題。利用項目立項的相關文件與立項申報材料進行比較，查看項目申報材料是否符合相關要求，申報材料是否充分，是否存在重復申報、虛構材料的可能。通過對財務數據進行分析，查看資金使用是否符合經濟性、效率性和效果性的要求，是否存在資金使用與項目實際需求不一致，是否存在資金浪費的現象。通過對項目成果材料的分析，判斷項目實施是否達到預期目標，是否取得了預期的效果。從而得出專項資金效果性的專業(yè)判斷。

5.3 績效評價方法

通過對收集的資料的進一步分析，可以初步得出專項資金在合理性、規(guī)范性等方面的結論。但是，對專項資金在經濟性、效率性和效果性的績效審計評價，需要借助專門的評價方法。

評價經濟性的方法一般包括投入合理性評價、投入充分性評價、投入時機恰當性評價、投入管理和控制評價、投入環(huán)境影響評價、利用量本利關系對投入進行評價等方法。針對高校內部審計的特點，主要應采用投入管理和控制評價方法，評價項目和資金管理制度和管理機制方面存在的問題。促進加強效益觀念、節(jié)約資金、提高資金管理水平和使用效益。對專項資金管理內部控制情況進行評價，提高內部控制水平。

評價效率性的方法一般包括成本收益法、成本效果法、價值分析法、凈現值與凈現值率、現值指數與盈利指數、內含收益率法和投資回收期法。有的績效評價方法適合于投資項目績效評價。而針對高校專項資金的效率性評價，可以采用成本效果法。分析成本與效果之間的關系，以每單位效果所消耗的成本來評價項目效益。可以用成本與效果比值或者邊際成本與效果比值表示。效果可以不用貨幣計量，適合對高校專項資金使用效率進行衡量。

評價效果性的方法一般包括目標評價法、目標成果法、事前事后法、標桿法和評分法。不同方法從不同角度和技術方法來評價項目績效。針對高校專項資金績效審計的特殊性，我們可以采取目標評價法和目標成果法來進行績效評價。目標評價法是將產出與預期目標進行對比，考察預期目標是否可行合理。產出是否達成預期目標。目標成果法是根據實際成果評價項目目標實現與否。該方法將成果與目標聯系起來，確定目標實現程度，找出原因從而提高效益。

6 加強和改善高校專項資金績效審計工作的建議

6.1 完善專項資金管理制度配套

高校專項資金在立項之初或者資金撥付之前，都會由上級主管部門出臺針對專項資金管理的管理辦法，但是在資金撥付之后，高校缺乏與之配套的實施細則。要落實專項資金管理的相關規(guī)定，高校須結合本校的實際情況，配套更加細化的制度規(guī)定。對各類專項資金的申報和立項程序、專項資金立項后的審批和使用、專項資金的監(jiān)督機制以及績效考評原則和辦法等方面內容，盡可能作出詳盡的規(guī)定，使專項資金從申請到使用直至使用后產生效益的評價，有章可循，有規(guī)可依。高校內部通過統(tǒng)一的專項資金管理規(guī)定，強化內部控制，統(tǒng)籌考慮專項資金的使用，最大程度地發(fā)揮其效果。同時，由于學校內部關于專項資金配套管理制度的缺失，對專項資金進行績效審計時，也面臨著無法可依的困境。

6.2 加強審計在專項資金管理使用中的全過程監(jiān)督

在專項資金管理的過程中，僅僅在項目完成后進行績效審計是遠遠不夠的，有必要將審計關口前移，做好事前、事中和事后的全過程監(jiān)督。高校內部審計的業(yè)務特點，具備熟悉本校情況和就地審計等優(yōu)勢，充分發(fā)揮內部審計在項目申報、資金使用和項目績效評價等方面的作用。發(fā)揮內部審計的財務審計監(jiān)督的優(yōu)勢，跟蹤審計專項資金的使用范圍和效益的全過程，對提高專項資金審計效益，會起到良好的效果。

6.3 強化風險導向的績效審計工作

在專項資金績效審計的過程中，應強化風險導向審計意識，根據專項資金可能存在的風險，來確定績效審計的重點。在審計人員和時間確定的條件下，風險導向的審計模式，可以將審計資源重點關注到專項資金申報，資金使用中的高風險點，從而提高審計效率，降低審計風險。同時風險導向的績效審計對于提高專項資金管理水平，提高資金的使用效益，也會起到事半功倍的效果。

6.4 全面提高內審人員業(yè)務素質

開展高校專項資金績效審計工作人員業(yè)務素質是關鍵因素，良好的人員業(yè)務素質和業(yè)務能力，將有力推動工作的順利進行。高校財務審計相關業(yè)務經驗相對豐富，而績效審計開展的相對較少，業(yè)務能力相對欠缺。這就需要加強對審計人員關于績效審計的業(yè)務培訓，提高其從事績效審計的業(yè)務能力，為高校開展專項資金績效審計提供人才保障。

6.5 統(tǒng)籌協調財務審計和績效審計

在審計資源的分配上，要統(tǒng)籌協調財務審計和績效審計的關系。以往的高校內部審計工作重心是在財務審計上，針對專項資金開展的績效審計較少。在新常態(tài)下，內部審計要在防范風險和提高效益上發(fā)揮更大的作用，就必須將一部分審計資源轉移到專項資金的績效審計上來。以提高資金使用效益和防范風險作為新時期的審計重點。內部審計在加強高校專項資金的內部控制和提高管理水平等方面也必將發(fā)揮越來越大的作用。

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