顏柳 汪程 李詠佳

[摘 要]本文以合肥六安市域快線為例，實地調查安徽省交通基礎設施建設運用PPP模式的現(xiàn)狀及存在的突出問題，重點分析安徽省交通基礎設施建設運用PPP模式的優(yōu)化路徑，最后結合安徽省的實際提出一些易于操作的對策措施以進一步加快安徽省交通基礎設施建設運用PPP模式的對策，旨在推進、規(guī)范、優(yōu)化安徽省交通基礎設施建設PPP模式的應用，有效地改善投入資金的不足和提高運營效率，形成“政府引導、社會參與、市場化運作”的良性循環(huán)。

[關鍵詞]交通基礎設施；PPP模式；市域快線；優(yōu)化路徑

[中圖分類號]F283 [文獻標識碼]A

1 國內外文獻述評

PPP（Public-Private-Partnership，簡稱 PPP），即公私合營模式，在公私部門中許多私營實體參與為基礎設施供給提供支持，并達到足以改善經濟行動的目的。對于PPP的研究，國外的專家學者起步比國內早，1982 年英國政府就提出了PPP的概念，泛指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務，PPP 模式是發(fā)達國家在政府財政存在困難、想要提高政府工作效率以及公共產品或服務質量、促進基礎設施建設進程而實行的模式。PPP的研究和應用在我國起步較晚，到了2014 年才漸入高潮。PPP在國內應用范圍廣泛，農業(yè)、水利、交通設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、市政設施等都有涉及。

2 安徽交通基礎設施建設運用PPP模式的現(xiàn)狀

在中國經濟不斷持續(xù)高速發(fā)展的背景下，交通基礎設施建設不足已經對經濟發(fā)展有著不容小覷的限制作用，而交通基礎設施所需的巨額投資政府已無法滿足。

目前，不管是國家還是地方政府，都在大力倡導用PPP模式解決交通基礎設施中的融資問題。就安徽省來說，交通基礎設施建設是安徽省一項重要的民生工程。由于交通基礎設施建設投資額大、投資回收期長；交通基礎設施建設以及后期運營，不但需要技術，而且需要資金，因此安徽省交通基礎設施建設在一定程度上落后于其經濟社會發(fā)展，這將限制安徽省經濟、環(huán)境和社會的穩(wěn)定發(fā)展。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這為國內外社會資本以 PPP 模式參與我省交通基礎設施投資建設提供了良好的契機。

2016年8月安徽省公布第三批PPP項目表，在交通設施方面有一項引發(fā)廣泛關注，即合肥至六安市域快線。目前，該項目已進入項目可研編制階段，整條快軌總投資將達到180億元，擬開工時間為2019年，竣工時間為2024年，合肥至六安市域快線工程是連接合肥市與六安市的一條區(qū)域軌道交通快線，線路沿合肥都市圈中合六發(fā)展軸的走廊敷設，沿線串聯(lián)六安中心城區(qū)、六安東部新城、合肥肥西縣、蜀山區(qū)，是帶動合六發(fā)展軸沿線的產業(yè)發(fā)展、加強合肥與六安的產業(yè)聯(lián)系的重要途徑（線路方案如圖1）。

3 安徽交通基礎設施建設運用PPP模式存在的突出問題

由于許多地方政府仍是以融資為目的引入PPP，加上PPP在我國的項目實踐中并非完全成熟，這就導致了PPP應用過程中不可避免存在一些問題。本文希望通過實地調查，發(fā)現(xiàn)安徽省交通基礎設施建設運用PPP 模式存在的突出問題，以期對合肥六安市域快線的建設有參考作用。

3.1 相關法律法規(guī)不夠健全

我國目前沒有一部專門的法律法規(guī)來規(guī)范PPP模式，雖然有些法律法規(guī)涉及基礎設施建設投融資，但是內容大多是適用BOT（Build-Operate-Transfer）等模式的，而且權威性和穩(wěn)定性不夠，因為大多是部委規(guī)章和地方管理條例，約束范圍小，同時操作性不強，一旦涉及項目具體問題，就無所適從了。沒有健全的法律法規(guī)來約束，容易造成地方政府將意愿強加給私人部門，這樣地方政府部門就處在絕對優(yōu)勢地位，而私人部門位于相對劣勢地位，私人部門應得的合法權益缺乏保障。法律法規(guī)的不健全，讓PPP 模式在我國的應用與發(fā)展受到一定制約。

3.2 PPP項目審批過程復雜

PPP 項目在申請立項過程中，要經過不同層級的多個政府部門，經歷復雜且費時的許可和審批過程。這個過程里，項目投資人要同許多政府部門官員進行交涉、磋商和談判。沒有一套簡潔快速的審批流程，再加上部分政府部門存在辦事效率不高的問題，投資人需耗費大量時間精力以求項目能通過審批，項目在啟動前就阻力重重。

3.3 融資以及經營風險難以把握

目前PPP模式在我國的應用主要是為了解決政府部門無法提供足夠的建設資金的問題，解決資金問題后，項目的管理和運作也應得到關注。交通基礎設施建設周期長、耗資巨大、資金回報緩慢、資金流動性差，這可能造成私人部門資金周轉不暢，增加了私人部門的壓力。如果私人部門因流動性不足而選擇抽逃資本，政府部門就要承擔原本就承擔不起的資金重擔。這就又涉及風險分擔的問題。相比較而言，政府部門的風險意識不及私人部門。私人部門一旦決定撤資退出，政府部門在接手項目時很容易出現(xiàn)能力和準備都不足的問題，從而極易造成重大損失；另一方面，若私人部門發(fā)現(xiàn)一些政府部門存在監(jiān)督不到位的漏洞，向社會提供質量不達標或定價不合理等狀況的產品或服務，也會使公眾利益受損，從而引發(fā)社會問題。

3.4 投資回報機制與收入模式不健全

PPP模式雖然擺脫了過去供給由政府部門壟斷的局面，但是它的價格形成仍有問題存在。比較傳統(tǒng)的定價方式有投資回報率法和成本定價法，二者都有各自的局限。投資的利潤率和回報率想要確定有較大困難，因此投資獲得的回報不確定性很高，使得投資者不敢輕易嘗試。加上PPP模式提供的服務或產品有正外部性、非競爭性、非排他性等特點，以及信息不對稱形成的阻礙，要想形成合理的價格，不能只依靠市場，政府必須也發(fā)揮作用。

4 安徽交通基礎設施建設運用PPP模式的優(yōu)化路徑

討論了安徽交通基礎設施建設運用PPP模式存在的突出問題后，結合安徽省實際情況探討運用PPP模式的優(yōu)化路徑顯得尤為重要。

4.1 加快推進PPP法律法規(guī)體系建設

由于PPP模式尚未形成完善健全的法律法規(guī)體系，而已有的法律法規(guī)不適用PPP模式，因此，盡快建立健全一套適用PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)是最先應解決的問題。必須將PPP模式涉及的活動都納入到法律框架中，將 PPP 模式適用范圍、立項程序、權利與義務等都作明確規(guī)定，使得PPP模式在運營過程中做到規(guī)范、標準。政策服務到位后，PPP項目才能有序推進，才能更好地與國際接軌，同時強化政府對項目的監(jiān)管力度，提高投資者的信心，降低項目的風險。

4.2 制定標準化的PPP項目審批程序

為了提高政府部門辦事效率，縮短PPP項目申請時間，讓項目盡快運行起來，審批流程標準化是關鍵。標準化的審批流程應對PPP項目的風險和可行性做出評估，有效篩選出優(yōu)秀的PPP項目。一些想要在審批環(huán)節(jié)鉆空子試圖通過PPP項目謀取不正當利益的投資者將被排除在外。同時，PPP項目申請人能避免在申請項目上耗費過多時間精力，從而更好地關注項目運營情況；政府部門也明確了各自部門的職責，什么部門負責哪一塊直接規(guī)定下來，“踢皮球”的現(xiàn)象會大大減少。標準的審批程序后每一個項目都應按照標準的程序走，未通過程序或者程序不達標的項目將不會獲得審批通過的資格。

4.3 拓寬PPP項目融資渠道，制定風險分擔機制

我國的PPP模式發(fā)展在2014年以后漸入佳境，盡管如此，卻不見社會資本的投資積極性，這一點可以從PPP項目的低簽約率上看出，即使政府部門已采取措施積極推動。為了鼓勵社會資本，必須拓寬PPP項目融資渠道，不能僅依靠商業(yè)銀行貸款，可以采用產業(yè)投資基金、信托資金等方式，以實際投入來提升社會資本的投資信心，采取第三方委托管理、共同投資等方法引導私有資本進入公共投資領域。

風險分擔方面，原則上講最優(yōu)的風險分擔應該由最有把握應對和控制風險的一方來承擔。據此，由政府承擔制度變更、法律修改等方面的風險，而建設、技術、運營等方面的風險則由私人部門承擔，這樣的風險分配更為合適合理。根據項目具體情況在政府和私人部門之間分配風險，制定出合理公平的風險分擔機制。

4.4 PPP項目合理回報的界定，創(chuàng)建科學的價格形成和補貼機制

在PPP 模式的利益分配環(huán)節(jié)中，定價顯得尤為重要，合理的定價能對私人投資者產生激勵作用，引導投資者降低成本、提高生產效率的方式來獲得盈利。私人投資者的目的是獲得合理回報，政府要做的是對合理回報在制度上進行界定。界定的過程中不能忽視以下幾點。首先是公共產品或者服務的公益性，這就意味著不能向消費者收取太高的價格，要充分收集了解消費者對于收費的意見。其次就是通過價格杠桿限制投資者獲取暴利。最后是制定補貼機制，對社會效益較好，但經濟效益較差、難以維持成本支出的項目，在綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營管理費用、財政中長期承受能力等因素的基礎上，合理提供財政補貼，并探索建立動態(tài)補貼機制，以保證財政支出的穩(wěn)定。要考慮國家財政的補貼能力，防止產生大量債務和財政負擔。另外，通過招投標也能部分確定服務或產品的收費標準，既讓項目收益在合理回報范圍內，又讓收費水平控制在消費者的可承受區(qū)間之內，達到 PPP 項目合作多方共贏的目的。

5 安徽交通基礎設施建設運用PPP模式的展望

綜上所述，現(xiàn)階段，我國在推廣政府與社會資本合作模式的過程中，亟須解決 PPP 相關法律法規(guī)建設、審批程序制定、融資及經營風險、收入模式不健全等問題，才能使PPP 項目建設和運營能夠順利進行。本文也針對上述問題提出了幾條優(yōu)化路徑，希望對合肥至六安市域快線的建設起到參考作用，推進、規(guī)范、優(yōu)化安徽省交通基礎設施建設PPP 模式的應用，有效地改善投入資金的不足和提高運營效率，形成“政府引導、社會參與、市場化運作”的良性循環(huán)。

[參考文獻]

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