史守劍

[摘 要]鄉(xiāng)村振興是中國特色社會主義進(jìn)入新時代后“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略任務(wù)，而制度創(chuàng)新則是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。本文在對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，探討了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中制度創(chuàng)新的必要性，最后給出了制度創(chuàng)新的幾個具體路徑。

[關(guān)鍵詞]制度創(chuàng)新；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

[中圖分類號]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

十九大報告提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是中國特色社會主義進(jìn)入新時代，黨和國家解決“三農(nóng)”問題的重大理論和實踐創(chuàng)新，為我們在新時代破解“三農(nóng)”難題提供了基本遵循。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵與特征

1.1 提升了“三農(nóng)”發(fā)展的高度

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要富，農(nóng)民必須富。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在十九大報告中單獨占據(jù)了重要篇幅，在黨章中被列為新時代七大戰(zhàn)略之一。這標(biāo)志著，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是“三農(nóng)”的發(fā)展，是更高高度的“三農(nóng)”，是新時期“三農(nóng)”工作新的指導(dǎo)方針。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的重大戰(zhàn)略安排，與“兩個一百年”奮斗目標(biāo)相契合，是完成全面建成小康社會任務(wù)的重要組成部分。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這是決定“三農(nóng)”發(fā)展的新的戰(zhàn)略性決策，是當(dāng)前黨對國家發(fā)展、小康社會建設(shè)中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展地位的認(rèn)識，凸顯了“三農(nóng)”發(fā)展的緊迫性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將“三農(nóng)”發(fā)展理念從單純關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展邁進(jìn)，是對城鄉(xiāng)發(fā)展的新的認(rèn)識，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村基礎(chǔ)上的提升。未來我們建設(shè)的不是新農(nóng)村，而是嶄新的生活生態(tài)圈，是城市化的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村中的城市。

1.2 拓寬了“三農(nóng)”發(fā)展的廣度

當(dāng)前，困擾我們社會的最大的矛盾是人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，當(dāng)前我國發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象有很多，但是最突出最引人注目的是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，這個不平衡是目前我國社會最大的不平衡，即城市的發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村發(fā)展水平，城市發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)村發(fā)展速度；當(dāng)前我國發(fā)展不充分的地方有很多，但是發(fā)展最不充分，最能體現(xiàn)發(fā)展不充分的地方就是農(nóng)村，即農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展還有很大的空間。在對我國主要矛盾準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。從以前經(jīng)常提到的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，到如今的融合發(fā)展，雖然是一詞之差，但有很大的變化，“統(tǒng)籌”仍然是把城市當(dāng)作城市，農(nóng)村當(dāng)作農(nóng)村，但是“融合”就把城市和農(nóng)村的發(fā)展放在了一起，發(fā)展的方式從平行發(fā)展變?yōu)榻徊姘l(fā)展，發(fā)展的目標(biāo)從單一變?yōu)槎嘣Ｔ谶@樣的理念下，實現(xiàn)社會資源對農(nóng)村的優(yōu)先配置，盡快趕上城市的發(fā)展步伐，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的無差別發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略使得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體現(xiàn)代化拓展，相對于傳統(tǒng)“三農(nóng)”發(fā)展理念，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所涵蓋的范圍更廣，是全方位的發(fā)展理念。

1.3 增強(qiáng)了“三農(nóng)”發(fā)展深度

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著明確的發(fā)展要求，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。產(chǎn)業(yè)興旺，就是依托農(nóng)村資源形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓社會資源如人力資源、資本等與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合，最終推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為社會的整體發(fā)展注入源源不斷的動力；生態(tài)宜居，就是在保護(hù)好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上發(fā)展，不但讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平提上來，還要做到適宜居住，最終實現(xiàn)綠色發(fā)展。鄉(xiāng)風(fēng)文明，就是農(nóng)村的精神文明建設(shè)不能松懈，不但要進(jìn)步，還要文明進(jìn)步，不能錢有了，鄰居沒了。治理有效，就是讓農(nóng)村的治理有法可依，讓農(nóng)民的生活生產(chǎn)更加有序便利，最終實現(xiàn)和諧安定。生活富裕，就是讓農(nóng)民的腰包鼓起來，生活水平有明顯的提高，實現(xiàn)共同富裕。要達(dá)到以上要求，就要求我們要處理好不同產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、人與自然之間的關(guān)系，利用現(xiàn)代商業(yè)模式和科技水平實現(xiàn)融合發(fā)展。一是要抓好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，想方設(shè)法發(fā)揮農(nóng)村資源優(yōu)勢，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條；二是深化土地改革，利用土地改革發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村融資能力和經(jīng)濟(jì)能力；三是引導(dǎo)有才能的人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，利用人才發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高村民收入。由此可見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出深化了“三農(nóng)”發(fā)展深度，將涉及“三農(nóng)”發(fā)展的方方面面都調(diào)動了起來。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中制度創(chuàng)新的必要性

2.1 深化農(nóng)村改革激發(fā)活力

唯有制度創(chuàng)新，才能進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)制度，才能更好地完成要素的市場化配置。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就需要借力制度創(chuàng)新來激活主體、要素、市場，最終實現(xiàn)農(nóng)村改革的整體性，發(fā)展的協(xié)同性。

制度創(chuàng)新是最適合推動農(nóng)村發(fā)展的動力源泉，是鄉(xiāng)村振興的不二法寶。例如，作為農(nóng)村制度創(chuàng)新重要舉措的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證制度，該制度已經(jīng)大范圍推廣，2018年是受管制年，農(nóng)村承包地確權(quán)登記制度不是簡單地給農(nóng)民頒證，而是將土地使用證與農(nóng)村創(chuàng)業(yè)融資、有償退出、規(guī)模化經(jīng)營等融合在一起，更進(jìn)一步釋放了農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿?。又如，農(nóng)村制度創(chuàng)新的另一個重頭戲是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，之所以稱之為重頭戲，是因為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系到農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，事關(guān)農(nóng)民的切身利益。目前該制度創(chuàng)新已經(jīng)開始大規(guī)模試點，2018年會繼續(xù)推廣實施，該制度創(chuàng)新涉及的內(nèi)容主要有資產(chǎn)折股量化、受益分配、股份轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、繼承等，進(jìn)一步釋放農(nóng)村發(fā)展的活力，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，收入增加。其他制度創(chuàng)新如“三權(quán)”分置、農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制等，都把約束農(nóng)村發(fā)展的體制、機(jī)制逐步淘汰清理出去，讓農(nóng)村的發(fā)展一路向前。

2.2 推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城市和鄉(xiāng)村的界限不只是地域的界限，還有制度的鴻溝，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就必須堅持制度創(chuàng)新。長久以來，城市利用地域發(fā)展優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，在初期吸引了過多的社會資源，當(dāng)城市社會資源飽和時，城鄉(xiāng)二元體制又導(dǎo)致社會資源無法在市場的配置下自然向農(nóng)村流動。這就導(dǎo)致了農(nóng)村的長期“缺氧”，發(fā)展不平衡、不充分的問題自然產(chǎn)生。

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須打破城鄉(xiāng)壁壘，讓社會資源向鄉(xiāng)村流動。這一壁壘的最大構(gòu)成就是體制機(jī)制，如何進(jìn)行制度創(chuàng)新來矯正失衡的市場是我們必須要面對和解決的課題。目前我們看到的創(chuàng)新舉措主要有：確定建立以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。下一步，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的制度創(chuàng)新主要集中在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系、推動城鄉(xiāng)之間資金、人才、科技要素的自由流動、城鄉(xiāng)互補(bǔ)等。每一步的前進(jìn)，都離不開體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新，每一個制度的創(chuàng)新，都是一次鄉(xiāng)村發(fā)展動力的釋放。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度創(chuàng)新的具體路徑

3.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中土地使用制度的創(chuàng)新

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就要把控好土地、人力、資本等要素，其中土地要素是重中之重，土地使用制度的創(chuàng)新是其他制度創(chuàng)新的引領(lǐng)性因素。十九大報告明確指出，要深化農(nóng)村土地制度改革?？梢哉f，土地制度的創(chuàng)新不管是對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，還是保障農(nóng)民基本權(quán)利，不管是對于國家糧食安全，還是農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，都有著舉足輕重的作用和影響。改革開放以來的很長一段時間里，國家堅持優(yōu)先發(fā)展城市，農(nóng)村地區(qū)作出了很大貢獻(xiàn)，同時隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村發(fā)展受到了很大的沖擊。造成城鄉(xiāng)失衡的原因眾多，但土地制度毫無疑問是最重要原因之一。隨著土地的城鎮(zhèn)化，土地的資本及其附屬價值由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，政府本應(yīng)實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展之間的協(xié)調(diào)，但是政府并沒有加以協(xié)調(diào)，這加劇了城鎮(zhèn)和農(nóng)村間土地關(guān)系的失衡，進(jìn)而使得城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。這種失衡的表現(xiàn)形式之一就是土地城鎮(zhèn)化的快速和人口城鎮(zhèn)化的緩慢，沒有城鎮(zhèn)戶口，即使這部分農(nóng)村人在城市超過年期生活工作，他們也不愿放棄農(nóng)村的宅基地和承包地，沒有城市當(dāng)?shù)貞艨诘乃麄冸S時準(zhǔn)備返鄉(xiāng)種地，從而造成農(nóng)村居住人口少了，宅基地卻一點兒沒少。

土地是農(nóng)村的根本，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)條件，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大前提下，土地理應(yīng)成為農(nóng)民手里最重要的可利用資源。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須要完成土地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)土地的資產(chǎn)和資本權(quán)能，盤活農(nóng)村土地要素。具體舉措有：

3.1.1 聯(lián)動推進(jìn)，相互協(xié)調(diào)，形成合力

為了實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入，對農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營性供給提出了新要求，農(nóng)村建設(shè)用地改革勢在必行。為了實現(xiàn) “生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?的目標(biāo)，就必須完善相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，大力引進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)，而這需要一定的人口聚集規(guī)模為基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)村宅基地只限于本村成員，但本村長期居住成員卻越來越少，形成不了人口規(guī)模；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和第三產(chǎn)業(yè)都需要占用土地，在不碰耕地紅線的前提下，就必須考慮農(nóng)村建設(shè)用地改革。我們應(yīng)該綜合考慮經(jīng)營用地、宅基地用地公益性用地，統(tǒng)一規(guī)劃，形成合力。

3.1.2 系統(tǒng)協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“ 地—人—錢”的同步聚集

鄉(xiāng)村振興需要各個要素的共同發(fā)力，最重要的是解決好“人—地—錢”的問題。土地作為最重要的生產(chǎn)要素，很大程度上決定著其他要素的配置。我國已進(jìn)入了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新階段，隨著各項政策的推進(jìn)，各個要素不斷向農(nóng)村傾科。但惠農(nóng)政策多而雜，要素過于分散，無法形成有效合力，作用被稀釋。因此，我們可以通過土地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)“ 地—人—錢” 的同步聚集。例如，通過建設(shè)用地改革，科學(xué)規(guī)劃區(qū)域居民點布局，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住、產(chǎn)業(yè)集中布局、土地規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施集約配置、整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)空間，形成各要素的同步聚集。

3.2 金融制度創(chuàng)新

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開金融的支持，我們要創(chuàng)新金融制度，建立適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，調(diào)動金融社會資本向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。從宏觀來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村在未來很長一段時間內(nèi)都是國家優(yōu)惠政策優(yōu)先考慮的地方，農(nóng)業(yè)農(nóng)村商機(jī)無限，其中蘊(yùn)含著巨大的投資市場。面對這一大好局勢，我們要盡快解決農(nóng)村地區(qū)貸款難、貸款貴、保險少等難題，加快建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面開展以適度規(guī)模經(jīng)營新型經(jīng)營主體為重點的信貸擔(dān)保服務(wù)。全面推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息直報系統(tǒng)應(yīng)用，點對點對接信貸保險、補(bǔ)貼培訓(xùn)等服務(wù)。

3.3 基層黨組織機(jī)制創(chuàng)新

十九大報告指出，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)。創(chuàng)新基層組織體制，直接有利于實現(xiàn)“治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明”，間接有利于整體農(nóng)村振興戰(zhàn)略的實施。“三農(nóng)”問題是全面建成小康社會的“短板”，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大?！吧厦媲l線、下面一根針”，要落實好這一重大戰(zhàn)略，農(nóng)村基層黨組織是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體的體制創(chuàng)新舉措有：一是加強(qiáng)村級黨組織負(fù)責(zé)人的優(yōu)化配置，可以定期培訓(xùn)考核，也可以派駐“第一書記”，發(fā)揮村級黨組織負(fù)責(zé)人帶頭作用，帶領(lǐng)廣大村民發(fā)家致富，齊心協(xié)力建設(shè)農(nóng)村。二是規(guī)范農(nóng)村基層黨組織“三會一課”制度。切實提高“三會一課”的質(zhì)量，同時支持開展各類黨組織活動形式的創(chuàng)新，把思想建黨、制度建黨落實到基層；三是創(chuàng)新對廣大群眾的政策宣傳形式。例如可以編制小視頻或者短文字，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行宣傳。

總之，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項龐大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，落實好這一重大戰(zhàn)略，必須不斷制度創(chuàng)新，只有制度創(chuàng)新才能釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

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