李由

[摘要]處于北京城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的“工業(yè)大院”曾經(jīng)為北京郊區(qū)的經(jīng)濟增長和當?shù)卮迕竦脑鍪兆龀隽司薮筘暙I，但其產(chǎn)業(yè)所呈現(xiàn)出的“小、散、亂、污”的形態(tài)特點與中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)形態(tài)形成巨大反差。通過實地調研，以大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)“工業(yè)大院”的發(fā)展為研究案例，在闡述工業(yè)大院產(chǎn)生與發(fā)展的演變路徑基礎上，剖析農村集體建設用地利用低水平擴張的現(xiàn)實原因，并就中心城區(qū)-周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)“二元化”現(xiàn)象形成的內在邏輯作進一步探討，證實發(fā)展過程中存在路徑依賴，最后就如何打破路徑依賴提出政策建議。

[關鍵詞]集體建設用地；工業(yè)大院；路徑依賴

[中圖分類號]F301.11 [文獻標識碼]A

1 工業(yè)大院的產(chǎn)生與發(fā)展

農村工業(yè)大院形成于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟“村村點火、戶戶冒煙”的20世紀80年代，是農村各類工業(yè)項目的集聚區(qū)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟的重要載體，在城市規(guī)劃中為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟的發(fā)展預留了充分的產(chǎn)業(yè)空間。大興區(qū)村級工業(yè)大院也起步于這一時期，到2000年左右，工業(yè)大院建設進入快速發(fā)展期。這一時期，大興區(qū)共建立了139個工業(yè)大院，其中，西紅門鎮(zhèn)27個村建立了占地10km2的27個工業(yè)大院。為推動北京郊區(qū)村級工業(yè)大院的建設與發(fā)展，2000年2月，北京市農村工作委員會印發(fā)了《關于“村級工業(yè)大院工程”的實施意見》，明確對符合一定條件的工業(yè)大院，擇優(yōu)對其所在村進行獎勵，且獎勵資金主要用于村級工業(yè)大院的基礎設施建設。

回顧大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院20多年的發(fā)展歷程，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的演變路徑主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)外溢、人口聚集、以及與之相伴的“產(chǎn)業(yè)外溢—人口聚集—產(chǎn)業(yè)衍生”相互促進的閉環(huán)發(fā)展模式三個方面。

1.1 城區(qū)擴張推動產(chǎn)業(yè)外溢

在首都北京的發(fā)展過程中，隨著中心城區(qū)持續(xù)向外擴張，城市中心的人口、企業(yè)與住宅等也不斷向周邊區(qū)域遷移和外溢，形成“城域擴張—產(chǎn)業(yè)外溢—產(chǎn)業(yè)重構—人口集聚”聯(lián)動循環(huán)路徑（見圖1），進而使得周邊區(qū)域的土地功能從農業(yè)轉變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)、居住區(qū)等，而產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)也由以農業(yè)為主變?yōu)橐缘投酥圃鞓I(yè)、初級加工業(yè)和落后的生產(chǎn)性服務業(yè)為主，科技含量低、產(chǎn)業(yè)鏈條短且單一、產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，難以形成具有較強競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院是中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)外溢的承接地之一，被從中心城區(qū)疏散的產(chǎn)業(yè)來到工業(yè)大院繼續(xù)經(jīng)營。這些產(chǎn)業(yè)包括物流企業(yè)、食品加工作坊、家具加工作坊、服裝廠、倉儲、噴漆行業(yè)、小零售底商等。在西紅門鎮(zhèn)壽保莊村，工業(yè)大院最高峰時的注冊企業(yè)達到了480戶左右，其中服裝加工企業(yè)就占到了一半以上。在政府掛牌的星光村工業(yè)大院，許多生產(chǎn)加工企業(yè)在此運營，在大院周邊圍繞著數(shù)量眾多的小型物流企業(yè)。平日里，這些物流企業(yè)的車輛進進出出，使狹窄的道路顯得更加擁擠。

1.2 人口集聚引發(fā)新產(chǎn)業(yè)衍生

城市擴張外溢的低端制造業(yè)、初級加工業(yè)和落后的生產(chǎn)性服務業(yè)等大多屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，容易吸引大量外來及周邊勞動力形成區(qū)域性人口集聚，大量人口集聚會自發(fā)地衍生出對生產(chǎn)、生活、及相關配套服務等的消費需求，進而形成生產(chǎn)生活性服務業(yè)、配套性服務業(yè)等新產(chǎn)業(yè)集聚。由此逐漸演變成為“產(chǎn)業(yè)外溢-人口聚集-新產(chǎn)業(yè)衍生”這樣不斷強化循環(huán)的閉環(huán)發(fā)展模式。在人口和產(chǎn)業(yè)集聚的同時，會引發(fā)大量房屋租賃需求和房屋租賃供給。為了滿足眾多流動人口的居住需求，有些商戶私自把工業(yè)大院改建成小公寓，即“廠改租”，有些從事化工的企業(yè)迫于西紅門鎮(zhèn)環(huán)境整改的壓力無法生存，遺留下的廠房也被私自改建成了公寓，還有不少村民自建二樓，將公寓分割出租。產(chǎn)業(yè)外溢-人口聚集-新產(chǎn)業(yè)衍生-新人口聚集-……這種依賴內部自循環(huán)的發(fā)展模式，造成工業(yè)大院居住人口呈現(xiàn)長期增長態(tài)勢，產(chǎn)業(yè)形態(tài)呈現(xiàn)“小、散、亂、污”的特點。

1.3 產(chǎn)業(yè)與人口的低水平擴張

低端產(chǎn)業(yè)的外溢引發(fā)了區(qū)域性人口數(shù)量的急劇擴張以及由此引致的生產(chǎn)生活服務業(yè)的不斷催生，但由于缺乏合理的規(guī)劃和科學的引導，大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院產(chǎn)業(yè)與人口的集聚更多表現(xiàn)為一個低水平擴張的過程。一是產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展形成“小散亂污”集聚區(qū)。西紅門鎮(zhèn)27個村共建立了27個工業(yè)大院，總占地面積10km2，建筑面積約960萬m2。共有企業(yè)約5700家，其中“小散亂污”企業(yè)5400家，占企業(yè)總數(shù)的95%；個體工商戶約10000家，許多個體工商戶未經(jīng)注冊，且不向政府交稅，但仍會消耗大量的公共資源。二是人口的不斷聚集導致人口比例嚴重倒掛。根據(jù)西紅門鎮(zhèn)政府在2017年提供的數(shù)據(jù)材料顯示，全鎮(zhèn)共有戶籍人口2.7萬人，人戶分離2萬人，流動人口12.8萬人。據(jù)當?shù)毓ぷ魅藛T介紹，在工業(yè)大院升級改造之前，本地居民與外來務工人員的比例的峰值曾達到1：20。僅在四村一個村，外來人口最多時達到兩萬多人，遠大于本地居民人數(shù)。三是低水平擴張引發(fā)系列社會問題。西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院面臨嚴重的環(huán)境污染、食品安全、治安等諸多問題。村集體在維護治安、清除災害隱患以及發(fā)生事故后的善后處理等方面需要投入巨大的人力、物力和財力。四村村主任在回憶當時的情景談道：“每家每戶的出租房建設無序，布局擁擠，一旦發(fā)生火情，救護車都難以進入。如果有人員因為煤氣中毒而死亡，村集體賠償?shù)臄?shù)額相當于兩年的租金收入。另外，由于空間擁擠和衛(wèi)生污染，人們無法享受閑暇，小孩子也沒有玩耍的空間。喝酒打架事件層出不窮?！睂τ谏钤谶@片區(qū)域的人們來說，生存環(huán)境十分惡劣，而且存在諸多安全隱患。安全事故一旦發(fā)生，損失往往是不可估量的。

2 工業(yè)大院低水平擴張的原因分析

2.1 土地利用的細碎化

改革之初，西紅門鎮(zhèn)的村集體將工業(yè)大院的大部分土地都分給了村民，只留下少部分由集體經(jīng)營。由于資金缺乏等原因，對外出租的土地基本上都是“白地”，沒有任何地上建筑物。即便如此，村民已經(jīng)意識到出租土地可以獲得不小的收益，強烈主張參與工業(yè)大院土地的承包。因此，村集體遵循戶際公平的原則，按照統(tǒng)一的標準，為每家每戶分配一份工業(yè)大院的土地。不言而喻，這種做法實現(xiàn)了公平，但也帶來了土地利用的細碎化，并由此產(chǎn)生土地利用低效等一系列問題。單個農戶的承包經(jīng)營天然具有局限性，缺乏整體布局，也沒有和外部資源對接的能力和平臺，從而加重了集體土地利用效率及產(chǎn)業(yè)水平的低下。

2002年，西紅門鎮(zhèn)開始實施農村集體產(chǎn)權制度改革，引導村民將農村土地承包經(jīng)營權入股，發(fā)展土地股份合作社。27個村社通過履行民主程序，以“確權確股”的方式將土地承包經(jīng)營權轉化為股權并量化到人，確定了“增人不增、減人不減、土地延包三十年不變”的政策。全鎮(zhèn)集體土地確權人口14900人，確權土地面積約173.33hm2。村民以確權的土地參股合作社，每667m2土地折價6萬元。在改革過程中，壽保莊村采取部分經(jīng)濟補償?shù)姆绞綄ⅰ肮I(yè)大院”所屬27hm2土地從農民手中收歸村集體，對于簽訂最長為15年承包合同的農民，每667m2給予2000元左右的經(jīng)濟補償，而簽訂5年短期承包合同的農民則無償收回。

2.2 收益穩(wěn)定化的追求

近年來，隨著外來人口急劇增加，在城鄉(xiāng)結合部特別是村鎮(zhèn)工業(yè)大院附近，外來人口對房屋租賃有十分強勁的剛性需求，房屋租金五年內幾乎翻了一番。2012年農民房屋出租在農民收入中所占比重達到60%。在新的替代產(chǎn)業(yè)沒有形成前，工業(yè)大院地區(qū)的村集體和村民對“瓦片經(jīng)濟”存在很強的依賴性。

比如，星光村最初平均每個村民年收入約為一萬元，在確權以后，一個五口人家庭通過股權每年能獲得分紅十萬元，平均一人能分到兩萬多元。再比如，四村在把農用地改造為工業(yè)大院時，曾經(jīng)設立了一個公共基金來支持工業(yè)大院的建設。在上個世紀九十年代時，土地租金價格低，每667m2價格從幾百元到一千多元，僅能保證村委會運營和一些簡單的村民的福利待遇。村民福利包括體檢，發(fā)放藥品、米、面等。隨著時代發(fā)展，村里的大部分土地都租出去了，土地租金也逐步提高，村集體收入大幅增加。隨后，村集體在發(fā)放實物等福利待遇之外，也開始現(xiàn)金分紅，剛開始的時候每個村民分得兩三千元錢，后來慢慢漲到兩萬多元錢。

村集體和村民收入的快速提高，很大程度上得益于北京地價的持續(xù)攀升。村集體和用地企業(yè)簽訂租賃合同時，都會約定好租金幾年一漲。比如四村一般是每五年遞增百分之五。在這種情況下，村民通過“瓦片經(jīng)濟”就可輕松獲得較高收入，而對于村集體來講，雖然要在食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、社會治理等方面投入大量財力，如四村一年就要投入六七百萬，但整體而言村集體仍然是興辦工業(yè)大院的受益者。

另外，據(jù)鎮(zhèn)政府工作人員介紹，工業(yè)大院的管理運用模式是“村自為戰(zhàn)”，也就是由村負責規(guī)劃、建設本村的工業(yè)大院，并以村為主體進行招商引資。比如星光村雖然有所謂的規(guī)劃，但這種規(guī)劃流于形式，基本上不發(fā)揮作用；四村村主任則坦言，由于該村實力薄弱，根本沒有進行規(guī)劃的條件。總體而言，規(guī)劃缺位與缺乏整體統(tǒng)籌是工業(yè)大院粗放發(fā)展的主要原因。因此，工業(yè)大院便在個體利益的驅動下呈現(xiàn)無序、低效發(fā)展狀態(tài)。近年來，隨著土地向工業(yè)用途和居住用途轉變，租金收益的簡單化與穩(wěn)定化，進一步強化了這種發(fā)展路徑。

2.3 增值收益的排他性

由圖2可見，在工業(yè)大院最興旺的時期，北京地價節(jié)節(jié)攀升。在村集體與用地企業(yè)簽訂合同時，往往約定租金每五年遞增5%，租金漲幅遠低于北京地價同期的漲幅。村集體對未來土地開發(fā)存在強烈的增值預期，可是這種預期不能靈活地體現(xiàn)在租賃合同上，因為合同的約定相當于“綁定”了村集體的未來一段時期的收益，這就導致村集體無法充分占有未來一段時期土地增值的收益，而且這種弊端隨著租賃期限的增加而越發(fā)突顯，所以在這種情況下的必然結果是村集體不愿將土地用于長期產(chǎn)業(yè)項目建設。這就是增值收益的排他性。然而，對于用地需求者而言，他們不愿意將租賃期限定太短，否則就會打消他們的投資預期，無人來進行固定投資。在大院的發(fā)展歷史上，村集體與用地企業(yè)確定的租賃期限有從20年、30年到50年不等，租金五年一漲，最初漲幅較低，中期達到5%，后期有的可以達到10%，并在合同中約定“如遇國家占地無條件讓出”。1999年通過的《合同法》規(guī)定，租賃期限不得超過20年，大多數(shù)村集體依據(jù)法律對合同進行重新規(guī)范。村集體對長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的排斥其根源是增值收益的排他性，這是由村集體的組織特性決定的，也導致了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)水平始終難以提高。在四村工業(yè)大院里，低端、小散污、耗能高，污染嚴重的企業(yè)占據(jù)絕大多數(shù)。在該村村主任的回憶中，稍微有點規(guī)模的企業(yè)當屬北京尚唐印刷包裝有限公司，該公司主要給愛立信、諾基亞、三星等企業(yè)的電子產(chǎn)品制作包裝盒。

2.4 土地權能的不完備

我國的土地管理制度對國有土地和集體土地采取的是兩種管理辦法。與國有土地相比，集體土地不具有完整權能，不能進行抵押和融資，只能在一定范圍內出租或轉讓。由于得不到法律認可，村民只能以相對較低的價格租給用地需求者，從這個角度看用地需求者也存在著法律風險（星光村與用地企業(yè)在租賃合同上約定“如遇國家占地無條件讓出”）。從現(xiàn)實來看，盡管現(xiàn)有的政策法規(guī)對集體土地使用有嚴格的用途管制，但實際上違規(guī)違法占地的現(xiàn)象仍然比較普遍，這種情況正好迎合了附加值較低的勞動密集型加工企業(yè)具，而對于高附加值企業(yè)來說，由于其固定成本高，所以它們面臨的風險更大，不愿意在這里扎根。

3 思考和評價

3.1 城市功能的供需平衡

在工業(yè)大院“拆除騰退”工作開展以前，以西紅門鎮(zhèn)為代表的城鄉(xiāng)接合部實際上承接了不少城市功能，比如人口居住、物流集散、垃圾分揀等。這里有兩點需要強調：第一，這些功能雖然在產(chǎn)業(yè)劃分上屬于低端層次，但是這些功能是城市運行所必需的；第二，這些低端服務功能隨著城區(qū)的擴張，會逐漸讓位于高端產(chǎn)業(yè)，不斷向外遷移，在城區(qū)外圍的一些區(qū)域重新聚集，再次形成了城市的區(qū)域洼地。如果只是對其簡單驅趕，城市功能的供給將不能滿足需求，供需平衡會被打破。因此，如何在符合城市布局與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同時，使城市功能達到供需平衡是一個值得思考的問題。

3.2 低水平擴張不等于低收益

雖然工業(yè)大院呈現(xiàn)低水平擴張的狀態(tài)，但是不能把低水平擴張等同于各利益主體的低收益?，F(xiàn)實情況是，在工業(yè)大院的發(fā)展歷程中，無論是當?shù)卣?、村集體和村民，還是用地企業(yè)、個體工商戶和外來務工人員，都獲得了穩(wěn)定而可觀的收益。利益相關方各取所需、各得其所，從而固化了這一發(fā)展路徑。因此，工業(yè)大院“拆除騰退”是政府強意志的集中表現(xiàn)。如果政府部門沒有下決心對這一地區(qū)進行整改，可以預計這一高污染、高耗能的發(fā)展模式還將繼續(xù)持續(xù)一段時期。

3.3 路徑依賴的固化以及打破路徑依賴的方法

縱觀北京二十多年來“城中村”的發(fā)展歷史，在中心城區(qū)對外擴張的過程中，不斷催生出新的城中村，如上個世紀八、九十年代在三環(huán)與四環(huán)的“浙江村”和“新疆村”。它們在利益驅動下表現(xiàn)出相似的發(fā)展路徑：即隨著城市空間的擴張，在城區(qū)外圍形成了人口、產(chǎn)業(yè)上的集聚，而且產(chǎn)業(yè)的基本特點是勞動密集型、附加值低，環(huán)境臟亂差。從長期來看，這樣的產(chǎn)業(yè)形態(tài)會隨著城市的進一步擴張而逐漸消亡。工業(yè)大院的產(chǎn)生與發(fā)展同樣肇始于城市擴張，與“浙江村”和“新疆村”相比，工業(yè)大院在形態(tài)、路徑和模式上具有高度同質化。由此可見，在各方的利益驅動下城鄉(xiāng)接合部的發(fā)展存在路徑依賴，而且這種路徑依賴是固化的，即“低水平均衡”現(xiàn)象在一個地方消失以后會在其外圍重新上演，循環(huán)不止。如果政府在集體土地利用政策方面不做一些引導或調整，那么隨著城區(qū)的再次擴展，由于固化的路徑從而導致低水平擴張的故事將重新上演。

基于此，如何打破這種固化的路徑依賴，需要注意以下三點：第一，因地制宜，統(tǒng)籌利用集體建設用地，為促進產(chǎn)業(yè)轉型升級開辟新路徑。村級自主開發(fā)，既不符合產(chǎn)業(yè)結構的發(fā)展規(guī)律，也不符合人民群眾在發(fā)展過程中的長遠利益，而區(qū)域統(tǒng)籌有助于產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體謀劃，促進規(guī)劃合理化、布局科學化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級與整體提升，并優(yōu)先保障當?shù)鼐用竦睦妗５诙?，加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展，消除要素在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間市場化配置的體制機制性障礙，讓要素充分、均衡、自由的流動，給更多人以發(fā)展機會和發(fā)展空間。第三，政府應提供多元化的就業(yè)幫扶服務，組織大型企業(yè)對失去生計的勞動力進行招募，促進勞動力市場上供給方和需求方的有效對接，確保社會穩(wěn)定不出問題。

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