劉少華

摘 ? 要 ? 通過(guò)對(duì)重慶市巫溪縣2009—2013年耕地撂荒情況的調(diào)查，分析了巫溪縣耕地撂荒的現(xiàn)狀和主要成因，提出了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)行動(dòng)態(tài)管理等建議。

關(guān)鍵詞 ? 耕地撂荒;動(dòng)態(tài)管理;重慶市巫溪縣

中圖分類號(hào)：F301.21 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C ? ?DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.10.019

1 巫溪縣耕地撂荒現(xiàn)狀

重慶市巫溪縣現(xiàn)有耕地4.87萬(wàn)公頃，人口53萬(wàn)人，人均只有0.09 hm2，人均占有的耕地非常少。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，巫溪縣土地撂荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方還十分嚴(yán)重。根據(jù)重慶市農(nóng)委和巫溪縣農(nóng)委的安排，我們對(duì)巫溪縣土地撂荒情況進(jìn)行了面積調(diào)查。2013年5月3日，巫溪縣農(nóng)委專門下發(fā)文件（溪農(nóng)發(fā)〔2013〕57號(hào)），要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)耕地撂荒情況進(jìn)行清查，10月中下旬，縣農(nóng)委又抽調(diào)全體中層干部，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撂荒地清查工作進(jìn)行全面驗(yàn)收。

我們將一年內(nèi)沒有種植任何農(nóng)作物的耕地就視為撂荒地。撂荒地統(tǒng)計(jì)辦法：由村委會(huì)到地塊實(shí)地踏查，對(duì)撂荒耕進(jìn)行登記造冊(cè)，張榜公示7 d以上，群眾無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府公示7 d以上，群眾無(wú)異議后報(bào)縣農(nóng)委，經(jīng)農(nóng)委抽查屬實(shí)，定性為撂荒地。根據(jù)巫溪縣農(nóng)委要求，我們對(duì)巫溪縣2009—2013年歷時(shí)5年的耕地撂荒情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果如下。

1）2009年巫溪縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦，存在耕撂荒現(xiàn)象的有31個(gè)，占96.9%，撂荒農(nóng)戶有4 057戶，占巫溪縣總戶數(shù)3.8%，撂荒總面積674.47 hm2，占巫溪縣總耕面積的1.4%。從撂荒時(shí)間劃分，撂荒在1～2年的52.67 hm2，占7.8%;撂荒2年以上的621.80 hm2，占92.2%。按撂荒原因劃分，舉家外出的377.07 hm2，占55.9%;勞動(dòng)力不足的222.40 hm2，占33%;種植效益差的47.93 hm2，占7.1%;自然災(zāi)害或征占地的27.07 hm2，占4.0%。

2）2010年巫溪縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦，存在耕撂荒現(xiàn)象的有31個(gè)，占96.9%，撂荒農(nóng)戶有4 208戶，占巫溪縣總戶數(shù)3.9%，撂荒總面積7 400.4 hm2，占巫溪縣總耕面積的1.5%。從撂荒時(shí)間劃分，撂荒在1～2年的59.27 hm2，占8.1%;撂荒2年以上的674.47 hm2，占91.9%。按撂荒原因劃分，舉家外出的373.53 hm2，占50.9%;勞動(dòng)力不足的250.13 hm2，占34.1%;種植效益差的54.27 hm2，占7.4%;自然災(zāi)害或征占地的55.80 hm2，占7.6%。

3）2011年巫溪縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦，存在耕撂荒現(xiàn)象的有31個(gè)，占96.9%，撂荒農(nóng)戶有5 038戶，占巫溪縣總戶數(shù)4.7%，撂荒總面積874.00 hm2，占巫溪縣總耕面積的1.8%。從撂荒時(shí)間劃分，撂荒在1～2年的140.27 hm2，占16.0%;撂荒2年以上的733.73 hm2，占84%。按撂荒原因劃分，舉家外出的483.27 hm2，占55.3%;勞動(dòng)力不足的288.73 hm2，占33%;種植效益差的60.47 hm2，占6.9%;自然災(zāi)害或征占地的41.53 hm2，占4.8%。

4）2012年巫溪縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦，存在耕撂荒現(xiàn)象的有31個(gè)，占96.9%，撂荒農(nóng)戶有6 011戶，占巫溪縣總戶數(shù)5.6%，撂荒總面積1 067.27 hm2，占巫溪縣總耕面積的2.2%。從撂荒時(shí)間劃分，撂荒在1～2年的193.27 hm2，占18.1%;撂荒2年以上的874 hm2，占81.9%;按撂荒原因劃分，舉家外出的587 hm2，占54.7%;勞動(dòng)力不足的357.87 hm2，占33.5%;種植效益差的83.53 hm2，占7.8%;自然災(zāi)害或征占地的38.87 hm2，占3.6%。

5）2013年巫溪縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦，存在耕撂荒現(xiàn)象的有31個(gè)，占96.9%，撂荒農(nóng)戶有6 864戶，占巫溪縣總戶數(shù)6.4%，撂荒總面積1 320.79 hm2，占巫溪縣總耕面積的2.7%。從撂荒時(shí)間劃分，撂荒在1～2年的239.07 hm2，占18.1%;撂荒2年以上的1 081.72 hm2，占71.9%。按撂荒原因劃分，舉家外出的733.53 hm2，占55.5%;勞動(dòng)力不足的434.23 hm2，占32.9%;種植效益差的102.49 hm2，占7.8%;自然災(zāi)害或征占地的50.53 hm2，占3.8%。

從以上調(diào)查數(shù)據(jù)可知：1）2009—2013年，耕地撂荒面積逐年增大，從2009年的674.47 hm2，增加到2013年的1 320.79 hm2，撂荒面積平均每年增加162.27 hm2，年均增幅18.4%。從年度間來(lái)看，2010年比2009年增長(zhǎng)8.7%，2011年比2010年增長(zhǎng)19.1%，2012年比2011年增長(zhǎng)22.1%，2013年比2012年增23.7%，逐年增長(zhǎng)幅度增大的趨勢(shì)十分明顯。2）從2009—2013年，涉及的撂荒農(nóng)戶逐年增多，從2009年的4 057戶，增加到2013年的6 864戶，年平均增加702戶，且有逐年增大的趨勢(shì)。3）撂荒1～2年的農(nóng)戶每年都有增加，2009年占7.8%，2010年占8.1%，2011年占16.0%，2012年占18.1%，2013年占18.1%，逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，也就是說(shuō)，有越來(lái)越多的農(nóng)戶加入撂荒隊(duì)伍。

2 造成巫溪縣耕地撂荒的原因分析

2.1 種植效益低下，農(nóng)戶主動(dòng)撂荒

這類情況平均占比7.3%。這一類型的土地主要是坡薄地，鳥獸為害嚴(yán)重的地塊，屬于主動(dòng)撂荒。近年來(lái)隨著生態(tài)保護(hù)力度的加強(qiáng)，山林中的鳥獸大量繁殖，特別是野豬為害非常嚴(yán)重，鄉(xiāng)鄉(xiāng)都要求打野豬，林業(yè)部門又不批準(zhǔn)，鳥獸為害了又沒有收，只好撂荒。隨著我國(guó)糧食總產(chǎn)10年連增，農(nóng)村出現(xiàn)糧食結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，玉米等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅下跌，種糧不賺錢乃至虧本，谷賤傷農(nóng)。每年我們都要到村上去培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，2010年前，農(nóng)民踴躍來(lái)參加技術(shù)培訓(xùn)，現(xiàn)在我們到村上培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，農(nóng)民來(lái)都不愿來(lái)。大多數(shù)農(nóng)民都認(rèn)為現(xiàn)在種田不賺錢，科學(xué)種田積極性不高。

2.2 勞動(dòng)力缺乏，農(nóng)戶被迫撂荒

這類情況平均占比33.4%，主要是農(nóng)村青壯勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，在土勞動(dòng)力大多是老人和婦女，土地多了種不過(guò)來(lái)，被迫撂荒?，F(xiàn)在的在土勞動(dòng)力，80%以上為老人，只有極少量青年婦女，勞動(dòng)力嚴(yán)重不足?，F(xiàn)在農(nóng)村的局面是70歲的人無(wú)力種田，體力不支;60年代的人不想種田，打工無(wú)人要，不想種田也得種;30～50歲的人不愿種田，種田收入太少，都打工去了;20歲的人不會(huì)種田，不知何時(shí)播種，何時(shí)收獲，從來(lái)不談莊稼，認(rèn)為種田同他們無(wú)關(guān)。

2.3 全家外出打工，無(wú)所謂撂荒

這類情況平均占比54.3%，舉家外遷或全家出門打工，土地不種了，是無(wú)所謂撂荒。在2013年前，邊遠(yuǎn)山村農(nóng)戶自發(fā)搬遷到本縣平壩地區(qū)或湖北省，特別是搬遷到湖北省的要占50%的份額。從2013年5月開始，縣政府實(shí)施高山移民搬遷，對(duì)愿意搬遷的高山農(nóng)民，給予一系列支持和補(bǔ)助，大量的高山農(nóng)民搬到了低山村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、縣城，雖然高山移民政策是農(nóng)戶的林地所有權(quán)不變，耕地的承包權(quán)不變，農(nóng)戶仍然可以繼續(xù)耕種原承包地。但是，農(nóng)民搬遷后，離原有承包地更遠(yuǎn)，耕種更不方便，幾乎是實(shí)施了高山移民的農(nóng)民，原承包耕地全部撂荒了。

2.4 自然災(zāi)害和建設(shè)占地

這類情況平均占比4.9%，其中因?yàn)樽匀粸?zāi)害、生物災(zāi)害撂荒的地塊比較少，只占1%左右，其他的主要是集鎮(zhèn)建設(shè)占地。隨著改革開放的進(jìn)一步深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改善后，90%的農(nóng)戶占用耕地，重新建設(shè)了新房，城鎮(zhèn)建設(shè)又占用了大量耕地，不論是農(nóng)村建房，還是城鎮(zhèn)建設(shè)，絕大部分都是占用的耕地，并且都是上等田地。

2.5 只要承包耕地，撂荒也有補(bǔ)貼

國(guó)家從2004年取消農(nóng)業(yè)稅，2006年開始實(shí)行種糧補(bǔ)貼，原來(lái)是叫種糧補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼，現(xiàn)在統(tǒng)一為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，去年耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼95元/667 m2，農(nóng)民對(duì)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的錢很看重，人人都想要補(bǔ)貼。國(guó)家補(bǔ)貼的初衷是調(diào)動(dòng)農(nóng)民種田積極性，明確規(guī)定耕地撂荒不能享受補(bǔ)貼，但是到基層執(zhí)行起來(lái)非常困難。有些村干部為了息事寧人，給撂荒戶也報(bào)上補(bǔ)貼，也就出現(xiàn)了撂荒也有補(bǔ)貼的不正常現(xiàn)象。

2.6 耕地撂荒，無(wú)單位愿管

筆者就耕地撂荒的事咨詢過(guò)縣農(nóng)委執(zhí)法大隊(duì)，他們說(shuō)只管耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，撂荒的事不歸他們管;又咨詢縣農(nóng)委農(nóng)經(jīng)站，他們說(shuō)只管耕地確權(quán)頒證，耕地保護(hù)的事不歸他們管;到國(guó)土局咨詢，他們說(shuō)用地歸他們管，耕地撂荒的事歸農(nóng)委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管;又到鄉(xiāng)鎮(zhèn)咨詢，他們說(shuō)耕地撂荒是國(guó)土局和農(nóng)委管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)管，也根本管不了。耕地撂荒的事不知道是哪個(gè)單位管。

3 巫溪縣耕地撂荒的處理策略

3.1 處理辦法

堅(jiān)決取締撂荒農(nóng)戶耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。對(duì)于今年因耕地撂荒被取消補(bǔ)貼的農(nóng)戶，若明年復(fù)耕后，明年仍然可以恢復(fù)耕地力保護(hù)補(bǔ)貼。對(duì)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，種田的就有補(bǔ)貼，撂荒的就沒有補(bǔ)貼。

3.2 四點(diǎn)建議

1）承包土地的農(nóng)戶，不愿意耕種的，由原土地承包戶將土地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶耕種，土地承包權(quán)不變。2）土地承包者，可以以土地入股，加入專業(yè)合作社，享受專業(yè)合作社種植收益。3）承包土地又不愿種植的，特別是全家搬遷的，由村集體將耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，重新發(fā)包給其他種植戶。4）今后建設(shè)用地，特別是占用基本農(nóng)田的建設(shè)用地，必須報(bào)農(nóng)業(yè)行政主管部門備案，要盡可能少占或不占用基本農(nóng)田，把保護(hù)耕地紅線落實(shí)到實(shí)處。