包國憲 趙曉軍

摘 要： 斯蒂芬·奧斯本在《新公共治理？》一書中提出了“新公共治理”一說。那么，新公共治理究竟“新”在何處？本文從這一問題出發(fā)，對新公共治理范式從理論基礎(chǔ)、資源分配機(jī)制、價(jià)值基礎(chǔ)、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、政府角色等方面與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理進(jìn)行了比較。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探究了在新公共治理理論下公共服務(wù)績效評估在分析單位、評價(jià)維度和公共價(jià)值方面發(fā)生的變化，并對我國公共服務(wù)績效評估變遷的可能性進(jìn)行了分析。文章認(rèn)為，新公共治理范式下公共服務(wù)績效評估的分析單位由個(gè)體轉(zhuǎn)為系統(tǒng)，關(guān)系績效成為新的評價(jià)維度，政府績效的合法性和公共價(jià)值成為新的關(guān)注焦點(diǎn)。我國政府改革為多元主體共同治理的格局奠定了一定的基礎(chǔ)，但是系統(tǒng)績效、關(guān)系績效和公共價(jià)值還遠(yuǎn)未成為地方政府績效評估的關(guān)注焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞： 新公共治理；政府績效評估；范式演變；公共價(jià)值；關(guān)系績效；系統(tǒng)績效

縱觀近幾十年來公共行政領(lǐng)域的改革思潮，先后出現(xiàn)了新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)等思想，“反思、批判和重構(gòu)”是這些思想生成的典型途徑。長久以來，對新公共行政和新公共管理能否成為范式一直是學(xué)術(shù)界爭論的話題，英國學(xué)者斯蒂芬·奧斯本（Stephen P. Osborne）在《新公共治理？》[1]一書中又增添了“新公共治理”一說，力圖在范式之爭中增添新的要素。那么，新公共治理“新”在何處，在新的理論范式下公共服務(wù)績效評估將面臨怎樣的變化，中國公共服務(wù)績效評估又將何去何從？本文將圍繞這幾個(gè)問題展開討論。

一、新公共治理“新”在何處

《新公共治理？》一書并未對老式的公共治理進(jìn)行界定，更沒有從新舊公共治理對比的角度展開分析。在奧斯本看來，社會-政治治理（socio-political governance）、公共政策治理（public policy governance）、行政治理（administrative governance）、合同治理（contract governance）和網(wǎng)絡(luò)治理（network governance）等都是新公共治理的思想來源。之所以提出“新公共治理”，作者意在改變公共治理的從屬地位①，使其成為一個(gè)獨(dú)特的話語體系，從而對當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)進(jìn)行回應(yīng)。因?yàn)樵诠卜?wù)提供主體日益多元和公共政策制定過程日益復(fù)雜的21世紀(jì)，與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理相比，新公共治理更能反映和把握這種復(fù)雜和碎片化的現(xiàn)實(shí)。因此，新公共治理之“新”主要是針對傳統(tǒng)公共行政和新公共管理而言的。在奧斯本看來，在過去的一個(gè)世紀(jì)里，盡管公共服務(wù)思潮不斷翻新，但公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供只經(jīng)歷了三種主流體制的演變，分別是傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共治理。盡管奧斯本一再強(qiáng)調(diào)由于學(xué)界共識的缺乏，他并不打算提出新公共治理是公共服務(wù)提供的一個(gè)新范式這一觀點(diǎn)（因此書名是加了問號的），但是在書的結(jié)尾他承認(rèn)，新公共治理確實(shí)是當(dāng)代公共服務(wù)提供的一個(gè)重要范式。

1.理論基礎(chǔ)：制度和網(wǎng)絡(luò)理論

傳統(tǒng)公共行政以伍德羅·威爾遜提出的政治-行政二分原則和馬克斯·韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)。19世紀(jì)末，美國政治上政黨分肥制度導(dǎo)致的貪污腐敗和行政混亂，經(jīng)濟(jì)上壟斷資本主義發(fā)展引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和階級矛盾，使得“政府應(yīng)該扮演守夜人角色”的傳統(tǒng)觀念遭遇挑戰(zhàn)。正是在這樣的背景下，威爾遜提出政治和行政二分，主張建立一門行政學(xué)科，由此開啟了行政學(xué)的研究之路[2]。而韋伯的官僚制理論與威爾遜提出的“政治-行政二分”是一脈相承的（盡管二者來自于不同的國家），因?yàn)楣倭胖撇皇且环N政體形式，而是在某種政體形式下，從事具體業(yè)務(wù)的行政管理班子的體制[3]。傳統(tǒng)公共行政正是建立在政治-行政二分和官僚制基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)規(guī)則，更多建立在技術(shù)理性而非價(jià)值理性基礎(chǔ)之上的一種體制。它在20世紀(jì)上半葉經(jīng)濟(jì)、政治和社會面臨激烈動蕩和改革的時(shí)期，發(fā)揮著極為重要的作用。

新公共管理的理論基礎(chǔ)是私營企業(yè)管理理論和公共選擇理論。如果說傳統(tǒng)公共行政以政治與行政的分離為核心特征的話，那么新公共管理則以公共部門和私人部門管理技術(shù)與方法的融合為核心特征。正如Wallace Sayre所言，“從根本上來說，公共部門和私人部門在所有不重要的方面都是相似的”[4]，新公共管理試圖從私人部門中吸取營養(yǎng)，希冀挽救西方國家在上世紀(jì)70年代末出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)。具體管理中倡導(dǎo)民營化，強(qiáng)調(diào)顧客至上、競爭、績效評估等私人部門流行的理念和做法。新公共管理注重經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論在公共部門中的應(yīng)用，其中，作為新公共管理理論基礎(chǔ)之一的公共選擇理論就是以微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)（尤其是理性人假設(shè)）、原理和方法作為分析工具，來研究和刻畫政治市場上的主體的行為和政治市場的運(yùn)行。

奧斯本認(rèn)為，與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理不同，新公共治理的理論基礎(chǔ)是制度理論和網(wǎng)絡(luò)理論。自20世紀(jì)60年代以來，組織理論家開始關(guān)注組織和環(huán)境的交互影響，前期主要關(guān)注環(huán)境對組織的影響，后期開始關(guān)注組織對環(huán)境（尤其是很少被學(xué)者關(guān)注的制度）的改變和形塑[5]。在新公共治理下，如果治理安排缺乏規(guī)范性基礎(chǔ)（制度）的話，那么從長期來看，其必然會導(dǎo)致效率低下和合法性不足的問題。制度不僅可以促進(jìn)治理主體間的互動，也可以對其進(jìn)行控制，同時(shí)治理主體間的互動也會改變和形塑制度。新公共治理的另一個(gè)理論基礎(chǔ)是網(wǎng)絡(luò)理論。與傳統(tǒng)官僚制理論強(qiáng)調(diào)規(guī)則和命令不同，網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)關(guān)系和信任，關(guān)系資本（relational capital）成為網(wǎng)絡(luò)理論的一個(gè)核心概念。在新公共治理下，網(wǎng)絡(luò)理論所暗含的民主而非專制、平等而非等級、協(xié)商而非命令、信任而非算計(jì)被融入和吸收，這與傳統(tǒng)官僚制行政是大相徑庭的。

2.資源分配機(jī)制：網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系契約

等級制是傳統(tǒng)公共行政的核心資源分配機(jī)制。韋伯在理論上假定處在金字塔尖端的上級發(fā)出的命令是正確的，由此在等級命令鏈條、非人格化以及規(guī)章制度的嚴(yán)格束縛下，官僚制“精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、嚴(yán)肅緊張和可靠……，純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度”[6]。傳統(tǒng)公共行政聚焦于單一集權(quán)制的行政體系，政策的制定和實(shí)施的空間是一個(gè)垂直整合的封閉空間，通過權(quán)力和命令機(jī)制，使資源得以配置。

新公共管理的核心資源分配機(jī)制是競爭機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和契約關(guān)系。在新公共管理下，政府與政府、政府與企業(yè)、政府與第三部門之間可以展開競爭。通過競爭，不僅可以增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的危機(jī)感，督促其有效率地提供公共服務(wù)，同時(shí)也可以檢驗(yàn)公共服務(wù)提供主體的合理性，以期達(dá)到節(jié)約財(cái)政資源的目的。新公共管理將公共物品視為和私人物品一樣的一種商品，主張用價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)其配置，力圖達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，改變政府壟斷的低效率和浪費(fèi)。另外，新公共管理主張用契約關(guān)系來規(guī)范和調(diào)節(jié)合作主體之間的關(guān)系，理性人假設(shè)、靜態(tài)性、標(biāo)準(zhǔn)化等是其核心特征。

相比之下，新公共治理的資源分配機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系契約。網(wǎng)絡(luò)是一種不同于官僚制和市場的資源分配機(jī)制。在韋伯式的官僚行政中，命令發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；在新公共管理下，競爭機(jī)制和價(jià)格機(jī)制大行其道；而在新公共治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下，合作而非競爭成為重要的機(jī)制，其中信任發(fā)揮著非常重要的作用。對信任的提倡，與經(jīng)濟(jì)學(xué)家著重關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)意識形成了鮮明對比。因?yàn)榇蟛糠纸?jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在市場交易的條件下，信任發(fā)揮的作用是微乎其微且不可靠的，采取信任實(shí)際上就是在冒險(xiǎn)[7]。然而，新公共治理下網(wǎng)絡(luò)治理的復(fù)雜性使得預(yù)測所有偶然因素進(jìn)而使用契約進(jìn)行限制的困難性明顯增大，因此，建立在信任基礎(chǔ)上的關(guān)系契約，而不是風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上的古典契約，成為網(wǎng)絡(luò)合作的重要基礎(chǔ)。關(guān)系契約強(qiáng)調(diào)社會人假設(shè)而非理性人假設(shè)、動態(tài)而非靜態(tài)、個(gè)別化而非標(biāo)準(zhǔn)化……，這與新公共管理下的古典契約關(guān)系是截然不同的。

3.價(jià)值基礎(chǔ)：多元價(jià)值的共存

在奧斯本看來，傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值基礎(chǔ)是公共部門精神（public sector ethos）。公共部門精神是公共部門官員，尤其是高級官員所倡導(dǎo)的一系列態(tài)度和價(jià)值。在英國，公共部門精神包括政治中立、忠誠、正直、廉潔、誠信、公共服務(wù)等[8]。實(shí)際上，無論在西方國家還是東方國家、過去還是現(xiàn)在，公共部門精神都具有相似性。奧斯本之所以將公共部門精神作為傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值基礎(chǔ)，意在突出傳統(tǒng)公共行政時(shí)期價(jià)值基礎(chǔ)的相對單一性，即無論這一時(shí)期的價(jià)值如何多元，公共部門精神（而不是私人部門的價(jià)值）具有絕對的主導(dǎo)地位。

與傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)價(jià)值基礎(chǔ)的公共性不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)的價(jià)值基礎(chǔ)是市場化特征。奧斯本認(rèn)為，新公共管理暗含著這樣的信條，即市場為公共服務(wù)的生產(chǎn)提供了最適宜的場所[9]。因此，在推行新公共管理的國家里，民營化、合同外包、內(nèi)部市場、消費(fèi)券等成為政府廣泛推行的工具。政府希望借助這些工具提升政府效率、提高公民滿意度、挽救信任危機(jī)。新公共管理下，不僅公共部門和私人部門具有不同運(yùn)行邏輯的假設(shè)被打破，而且統(tǒng)治私人領(lǐng)域的市場和競爭機(jī)制在公共領(lǐng)域中占據(jù)了主導(dǎo)地位。

如果說傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值基礎(chǔ)更傾向于公共性，新公共管理的價(jià)值基礎(chǔ)更強(qiáng)調(diào)私有化，那么新公共治理的價(jià)值基礎(chǔ)是多元、分散和相互競爭的價(jià)值的共存。新公共治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，多元主體共同致力于公共服務(wù)的提供，多元價(jià)值的共存成為常態(tài)。盡管網(wǎng)絡(luò)中的不同主體或者不同聯(lián)盟間的地位和權(quán)力可能并不完全對等，但是新公共治理力圖通過主體間的協(xié)商來促進(jìn)不同主體間的共識和合作。多元價(jià)值的競爭和共存使得公共價(jià)值生成和實(shí)現(xiàn)的可能性大大增強(qiáng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然在新公共管理下，政府、企業(yè)以及非營利組織均可參與公共服務(wù)的提供，但是競爭和效率是新公共管理的主導(dǎo)價(jià)值，這與新公共治理下多元價(jià)值的共存是不一樣的。

4.系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和政府角色的變化

由于新公共管理和新公共治理下服務(wù)提供主體的多元化，從不同主體構(gòu)成的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)而不是單個(gè)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來探討新公共治理在形式結(jié)構(gòu)上的演變變得至關(guān)重要。傳統(tǒng)公共行政的系統(tǒng)特征是單一主體構(gòu)成的、等級控制的封閉結(jié)構(gòu)，政府是公共服務(wù)提供的唯一主體；從權(quán)力運(yùn)行方式來說，整個(gè)政府系統(tǒng)，無論是某一層級政府內(nèi)部還是整個(gè)政府系統(tǒng)都呈現(xiàn)出自上而下的等級約束關(guān)系（盡管在聯(lián)邦制的國家中央政府對地方政府的約束關(guān)系要小于單一制國家）；從系統(tǒng)與外部環(huán)境的關(guān)系來看，內(nèi)部取向和相對封閉是傳統(tǒng)公共行政的主要特點(diǎn)。在這樣的結(jié)構(gòu)下，借用戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的術(shù)語，政府的角色是“劃槳”[10]，即政府基本壟斷了公共服務(wù)的提供。

新公共管理的系統(tǒng)特征是多元主體構(gòu)成的、管制式的開放結(jié)構(gòu)。政府、企業(yè)和第三部門都是公共服務(wù)提供的主體；管制（regulation）而不是等級控制成為其主要特點(diǎn)，這種管制不僅體現(xiàn)在政府內(nèi)部的自我管制（績效評估工具的應(yīng)用）和代理機(jī)構(gòu)化②，而且體現(xiàn)在政府與外部主體間的關(guān)系（如在合同外包中，政府主要借助合同對其他主體進(jìn)行監(jiān)督，而不實(shí)際參與服務(wù)的提供）；從系統(tǒng)與外部環(huán)境的關(guān)系來看，政府開始從封閉走向開放，與政府外部的主體展開競爭或合作。在新公共管理下，政府的角色從“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，政府只是把握方向，而具體的服務(wù)提供可以交給政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織或第三部門?！肮苤茋遥╮egulatory state）”也在這一時(shí)期成為流行的術(shù)語[11][12][13][14][15]。

新公共治理的系統(tǒng)特征是多元主體構(gòu)成的、網(wǎng)絡(luò)式的開放結(jié)構(gòu)。新公共治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的平行化與傳統(tǒng)公共行政科層結(jié)構(gòu)的等級化的區(qū)別自不必多言。就新公共治理和新公共管理比較而言，盡管就系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的多元構(gòu)成和開放程度而言，兩者有許多共同之處，不過在結(jié)構(gòu)形式方面其區(qū)別也非常明顯。新公共管理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)盡管由于主體的多元化也呈現(xiàn)一定的網(wǎng)絡(luò)化特征，但是仔細(xì)探究不難發(fā)現(xiàn)，新公共管理主體間的競爭性決定了其網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的分散化和脆弱性，而新公共治理由于更加強(qiáng)調(diào)多元主體間的合作，其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加緊密和堅(jiān)韌。另外，就系統(tǒng)與外部環(huán)境的關(guān)系來看，雖然新公共管理和新公共治理都是相對開放的系統(tǒng)，但是其最大不同之處在于：新公共管理依然聚焦于單一組織的內(nèi)部過程；而新公共治理則更多聚焦于組織之間的關(guān)系。在政府角色的演變方面，我們可以借鑒新公共服務(wù)理論的相關(guān)內(nèi)容來界定政府在新公共治理下的角色。在《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》中，登哈特夫婦婉轉(zhuǎn)地批評了企業(yè)家政府理論中政府“掌舵”角色的定位，認(rèn)為引導(dǎo)公共服務(wù)這只“船只”方向的不應(yīng)該是政府，而應(yīng)該是公民。在這個(gè)前提下，新公共治理下政府的角色應(yīng)該是服務(wù)，而不是掌舵。也正因?yàn)檎贫娴娜耸枪?，政府所?yīng)扮演的領(lǐng)導(dǎo)角色是基于共同價(jià)值的領(lǐng)導(dǎo)，而不是傳統(tǒng)公共行政的控制式領(lǐng)導(dǎo)和新公共管理下的管制式領(lǐng)導(dǎo)[16]。

除了以上五個(gè)角度的區(qū)別之外，奧斯本還從關(guān)注焦點(diǎn)和強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)兩個(gè)方面對三者進(jìn)行了區(qū)分。從關(guān)注焦點(diǎn)而言，傳統(tǒng)公共行政聚焦于政治系統(tǒng)，新公共管理聚焦于組織，而新公共治理聚焦于組織及其所處的環(huán)境；從強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)而言，傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政策制定和實(shí)施，新公共管理強(qiáng)調(diào)組織資源和績效的管理，而新公共治理則強(qiáng)調(diào)價(jià)值、意義和關(guān)系的協(xié)調(diào)。由于奧斯本旨在拋磚引玉，引發(fā)學(xué)者對新公共治理范式的思考，因此奧斯本提出了新公共治理的七個(gè)“新問題”，涉及新公共治理的基本問題，即新公共治理的基本分析單位是什么；結(jié)構(gòu)問題，即何種組織架構(gòu)是新公共治理的最佳選擇；可持續(xù)問題，即如何確保公共服務(wù)體系的可持續(xù)性；價(jià)值問題，即新公共治理的核心價(jià)值理念是什么；關(guān)系技能問題，即關(guān)系績效（relational performance）需要的關(guān)鍵技能是什么；責(zé)任問題，即新公共治理體制下責(zé)任的本質(zhì)特征是什么；評估問題，即如何在開放自然的公共服務(wù)提供系統(tǒng)中評估可持續(xù)性、責(zé)任和關(guān)系績效。這些問題不僅直接指明了新公共治理未來的研究方向，也間接道出了當(dāng)前新公共治理研究的不足[17]。

二、新公共治理范式下公共服務(wù)績效評估的變化

績效評估被認(rèn)為是新公共管理的核心特征[18]，這并不意味著傳統(tǒng)公共行政下不存在績效評估。從伍德羅·威爾遜對行政效率的強(qiáng)調(diào)，到20世紀(jì)早期紐約市政府對績效評估技術(shù)的應(yīng)用，都可以看到早期公共行政中績效評估的影子。不過，正如ouchi[19]所言，在處理評估和控制的問題上，傳統(tǒng)公共行政更強(qiáng)調(diào)通過規(guī)則的使用實(shí)現(xiàn)對績效的控制，而新公共管理則更強(qiáng)調(diào)對可量化的產(chǎn)出的測量；傳統(tǒng)公共行政的績效評估更多依賴于專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（professional standards）和服務(wù)目標(biāo)的使用，而新公共管理的績效評估則建立在資源或戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之上[20]。傳統(tǒng)公共行政在績效評估方面的特色，與古典管理時(shí)期科學(xué)管理強(qiáng)調(diào)管理者作用的發(fā)揮和官僚制理論強(qiáng)調(diào)規(guī)則和層級控制是高度一致的，而新公共管理之所以可以將績效評估作為重要的控制手段，部分原因在于官僚制的內(nèi)部規(guī)則已無法直接作用于外部的行為主體。那么，新公共治理范式下，公共服務(wù)績效評估會發(fā)生怎樣的變化？為了突出新公共治理范式下公共服務(wù)績效評估的特質(zhì)，本節(jié)將主要從分析單位、評價(jià)維度、價(jià)值基礎(chǔ)三個(gè)方面展開論述。

1.績效評估的分析單位：從個(gè)體到系統(tǒng)

新公共治理在績效評估方面發(fā)生的變化，不僅僅限于績效評估地位和評估機(jī)制的變化，而在于績效評估分析單位的轉(zhuǎn)變。無論是傳統(tǒng)公共行政還是新公共管理，績效評估的分析單位均局限于單個(gè)的組織。傳統(tǒng)官僚制行政下的層級控制和部門分工加劇了政府內(nèi)部在縱向和橫向上的隔離，這種隔離導(dǎo)致每個(gè)層級的政府、每一個(gè)部門局限在自己的空間內(nèi)，在績效評估方面的體現(xiàn)便是只追求單個(gè)層級或單個(gè)部門的績效最大化，而對于系統(tǒng)的思考和把控則更多寄希望于頂層人員。在新公共管理下，雖然服務(wù)提供主體已經(jīng)從一元向多元發(fā)展、系統(tǒng)環(huán)境從封閉走向開放、政府角色從控制走向管制，但是競爭機(jī)制的使用依然加劇了服務(wù)組織之間的隔離。在財(cái)政資源獲取的壓力下，單個(gè)部門（或公共服務(wù)提供主體）更多關(guān)注自身的績效，而不是整個(gè)系統(tǒng)，績效問題主要是從個(gè)體組織的視角上來看待的[21]。盡管這一時(shí)期的績效評估更多與戰(zhàn)略管理相互結(jié)合，但是這種戰(zhàn)略是建立在單個(gè)組織的基礎(chǔ)之上，而不是整個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)。新公共管理的這種弊端可以從英國政府改革的發(fā)展軌跡中窺見一斑。從撒切爾夫人保守黨時(shí)期對于強(qiáng)制競爭和代理機(jī)構(gòu)化的大力提倡，到新工黨政府最佳價(jià)值、協(xié)同服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)治理的強(qiáng)調(diào)，可以看出政府在克服新公共管理的碎片化方面所做的努力。而隨著新公共治理環(huán)境下組織結(jié)構(gòu)從垂直整合、橫向聯(lián)合向碎片化、混雜式的結(jié)構(gòu)發(fā)展（這種結(jié)構(gòu)與新公共管理下同質(zhì)化相對較為嚴(yán)重的多元結(jié)構(gòu)是不同的），單個(gè)孤立的“政策筒倉（policy silos）”或“服務(wù)筒倉（service silos）”向跨部門、跨領(lǐng)域的整合系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)績效評估的分析單位也應(yīng)該從個(gè)體向網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)方面發(fā)展。

盡管系統(tǒng)（或網(wǎng)絡(luò)）由個(gè)體所組成，但是個(gè)體結(jié)果的達(dá)成并不等于系統(tǒng)績效的實(shí)現(xiàn)[22][23][24]。由于治理網(wǎng)絡(luò)主體間的相互依賴性，網(wǎng)絡(luò)整體績效的實(shí)現(xiàn)取決于公共服務(wù)提供主體間協(xié)同作用的發(fā)揮，單個(gè)主體的績效狀況直接影響其他主體乃至整個(gè)系統(tǒng)的最終績效。因此，網(wǎng)絡(luò)主體不僅要在思維模式上從聚焦于自身績效的個(gè)體視野向著眼于整體績效的系統(tǒng)視野轉(zhuǎn)換，而且在評估實(shí)施方面要突出個(gè)體績效和系統(tǒng)績效之間的關(guān)系。這種關(guān)系或評估理念看似簡單，但是在實(shí)際操作中的復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以往的時(shí)期。以某一政府部門來說，在新公共治理的背景下，由于涉及多種公共服務(wù)和與政府內(nèi)外的多個(gè)主體合作，如果以公共服務(wù)的類型來劃分網(wǎng)絡(luò)的話，其可能處于不同的網(wǎng)絡(luò)之中，扮演不同的角色。因此，著眼于系統(tǒng)績效的評估，可能需要面對多重網(wǎng)絡(luò)以及更多的利益相關(guān)者，相比以往，評估涉及的范圍、系統(tǒng)思考的廣度、相互學(xué)習(xí)的頻率都需要有大幅度的提升，這大大加劇了新公共治理背景下績效評估的難度。

2.績效評估維度的變化：對關(guān)系績效的強(qiáng)調(diào)

在新公共治理的研究背景下，關(guān)系資本、關(guān)系營銷、關(guān)系績效、關(guān)系契約、關(guān)系技能（relational skills）成為重要的學(xué)術(shù)術(shù)語。不同于傳統(tǒng)公共行政下的等級關(guān)系、新公共管理下的管制關(guān)系或契約關(guān)系，新公共治理下的關(guān)系不僅在主體上范圍更廣，而且在關(guān)系性質(zhì)上也更為多樣。從主體方面來講，新公共治理重視公共服務(wù)提供主體之間的網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系，甚至視顧客（或服務(wù)對象）為合作生產(chǎn)者；從主體結(jié)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來說，可能存在主體關(guān)系趨于平等的網(wǎng)絡(luò)，也可能是主體地位不對等、某一組織[如Provan[22]等提到的內(nèi)部產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)組織（lead organization）和外部產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)行政組織（network administrative organization）]承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)角色的網(wǎng)絡(luò)；在內(nèi)在機(jī)制上來說，新公共治理下的關(guān)系更強(qiáng)調(diào)合作和信任，而不是競爭和管制；從政府績效評估的實(shí)踐來看，合作、關(guān)系、信任、對話、承諾、整體等成為新的流行話語。

由于新公共治理背景下的這種關(guān)系可以有效地降低交易成本，挖掘公共價(jià)值，獲取多樣資源，滿足多元利益相關(guān)者的需求，最終提升整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的績效，因此奧斯本著力提倡對關(guān)系績效進(jìn)行探索。例如，關(guān)系績效的核心要素是什么？如何在多元服務(wù)組織構(gòu)成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中對關(guān)系績效進(jìn)行評估[25]？目前學(xué)術(shù)界專門針對關(guān)系績效的研究還相對較少，盡管國內(nèi)普遍將Contextual performance③翻譯為關(guān)系績效（也有翻譯為周邊績效或情境績效），但是兩者無論在字面構(gòu)成還是內(nèi)涵意義上都不能完全等同。情境績效的提出主要針對任務(wù)績效而言[26]，強(qiáng)調(diào)組織、社會和心理環(huán)境對組織效率的影響[27][28]；其研究的內(nèi)容涉及單個(gè)組織內(nèi)部的人際關(guān)系而不是聚焦于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的組織關(guān)系。因此，有關(guān)情境績效的研究并不能彌補(bǔ)新公共治理下關(guān)系績效研究的不足。與關(guān)系績效相關(guān)的研究可以通過關(guān)系治理（relational governance）的研究（或者更寬泛地來說，可以通過網(wǎng)絡(luò)治理的研究）窺見其中的一些要素[29][30][31]，但是專門針對網(wǎng)絡(luò)成員間的關(guān)系績效以及關(guān)系績效評估的研究則是非常少的[32][33][34][35]，至少從完全相符的字面提法上是如此。

在這些少量的研究中，Stank等學(xué)者在借鑒服務(wù)質(zhì)量概念模型[36]的基礎(chǔ)上對網(wǎng)絡(luò)合作背景下關(guān)系績效的構(gòu)成要素進(jìn)行了初步探索。他們將關(guān)系績效解構(gòu)為回應(yīng)性（responsiveness）、保證性（assurance）和關(guān)懷性（empathy），并對關(guān)系績效分別與運(yùn)作績效、成本績效和顧客滿意度的關(guān)系進(jìn)行了分析。Mandell和Keast認(rèn)為，合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵特征在于新型關(guān)系的構(gòu)建能力。除了傳統(tǒng)的績效測量指標(biāo)外，合作網(wǎng)絡(luò)的績效測量應(yīng)包括網(wǎng)絡(luò)成員關(guān)系的緊密度、網(wǎng)絡(luò)成員對整體績效的承諾度、利益相關(guān)群體的融合度、網(wǎng)絡(luò)成員的開放度以及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外部關(guān)鍵成員對網(wǎng)絡(luò)的支持度[37]。Ansell和Gash則以間接的方式識別了影響網(wǎng)絡(luò)成員合作關(guān)系績效的因素，包括對話、信任、承諾和共識等[38]。這些研究均可看作是治理背景下關(guān)系績效構(gòu)成要素的有益探索?？傊谛鹿仓卫矸妒较?，治理網(wǎng)絡(luò)的有效性不僅取決于有形的產(chǎn)出績效，也取決于無形的關(guān)系績效[39]。另外，需要指出的是，一定程度上來講，關(guān)系績效的實(shí)現(xiàn)并不是治理網(wǎng)絡(luò)的終極價(jià)值追求，而只是實(shí)現(xiàn)終極價(jià)值的手段，那么在這樣的前提下，正如傳統(tǒng)公共行政過分追求規(guī)則而飽受詬病、新公共管理過分追求競爭而備受批評一樣，關(guān)系績效會不會面臨同樣的困境？對于關(guān)系績效的評估應(yīng)該保持在一個(gè)什么樣的合理范圍內(nèi)，才能避免目標(biāo)置換的困境？這些都是在范式轉(zhuǎn)變的新背景下，學(xué)者和實(shí)踐者需要思考的問題。

3.績效評估的價(jià)值基礎(chǔ)：重視公共價(jià)值的生成和實(shí)現(xiàn)

績效評估在提高以績效指標(biāo)數(shù)據(jù)為支撐的政府績效方面發(fā)揮著顯著的作用，然而指標(biāo)數(shù)據(jù)反映的政府績效與公民滿意度卻并不一定呈現(xiàn)正向的相關(guān)關(guān)系，其中可能的原因在于政府績效指標(biāo)所反映的公共價(jià)值供給與公共價(jià)值需求之間存在明顯的偏差。盡管目前學(xué)界對于公共價(jià)值的界定存在一定的分歧[以Moore為代表的公共價(jià)值（public value）研究，強(qiáng)調(diào)對行為結(jié)果的價(jià)值進(jìn)行判斷，而沒有對公共價(jià)值的具體內(nèi)容或構(gòu)成進(jìn)行深入探討[40][41]，而是通過有效的公共管理并借由公民和民主代議機(jī)構(gòu)來判斷政府部門是否創(chuàng)造了公共價(jià)值；而以J？覫rgensen和Bozeman[42]為代表的公共價(jià)值（public values）研究則多偏向于對行為的判斷和行為的合理化，注重對公共價(jià)值具體內(nèi)容的探索[43]]，但是將公共價(jià)值融入政府績效評估和管理已經(jīng)受到學(xué)界越來越多的重視[44][45]。

從公共價(jià)值的生成來說，新公共治理范式下多元主體的參與更有利于確保公共價(jià)值在績效評估過程的應(yīng)用。傳統(tǒng)公共行政范式下，哪些公共價(jià)值（尤其是那些在特定情境下創(chuàng)生的公共價(jià)值）能否進(jìn)入政府部門，政治家和民選官員起決定作用，盡管其背后的邏輯是公民選舉政治家—政治家制定政策—政府官員執(zhí)行政策，以此來實(shí)現(xiàn)公民的價(jià)值訴求，但是在這種通過精英來確保公共價(jià)值的體制下，如果精英或者制約精英的制度出現(xiàn)問題，其中的邏輯鏈條便會發(fā)生斷裂，進(jìn)而影響公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和導(dǎo)致公共價(jià)值的供需矛盾。當(dāng)然，在傳統(tǒng)公共行政中，公民亦可通過公民滿意度評價(jià)一定程度上約束公共服務(wù)的設(shè)計(jì)和提供，但是政府官員無疑起著主導(dǎo)作用，而公民處于相對被動的地位。新公共管理對傳統(tǒng)公共行政的“政治-行政”二分提出了質(zhì)疑④，盡管當(dāng)代的公共行政也無法完全擺脫“政治-行政”二分的束縛，但是分離的程度已經(jīng)與19世紀(jì)末期力圖克服政黨分肥制弊端而確立的二分原則大不相同。當(dāng)前，不僅行政人員參與政策制定日益頻繁，而且政府之外的私營部門和第三部門也一定程度上參與到政策過程中來，從而使得傳統(tǒng)上政治家獨(dú)斷價(jià)值判斷發(fā)展為多元主體共同決定公共價(jià)值。在這種政治泛化背景下，生成的公共價(jià)值不僅更具合法性，而且在新公共管理大力提倡績效評估的文化下公共價(jià)值更容易得到實(shí)現(xiàn)。盡管如此，由于新公共管理的理論基礎(chǔ)是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論，私人部門的個(gè)人利益取向必然會滲透到公共行政領(lǐng)域中來，而這種以個(gè)體為基礎(chǔ)的價(jià)值取向與公共價(jià)值所強(qiáng)調(diào)的“公共”基礎(chǔ)或者“集體”基礎(chǔ)是不同的，有時(shí)甚至是相互沖突的。因此，公共價(jià)值的合法性生成以及通過績效評估促進(jìn)公共價(jià)值的供需匹配仍然會面臨問題。而在新公共治理范式下，公共服務(wù)提供主體的多元性、公民參與空間的擴(kuò)大、對相互間對話和學(xué)習(xí)的強(qiáng)調(diào)、信任關(guān)系的建立等都有利于公共價(jià)值的生成。當(dāng)然，這并不意味著傳統(tǒng)公共行政和新公共管理下無法生成公共價(jià)值，而是說在當(dāng)前的信息技術(shù)條件下和新公共治理營造的政治生態(tài)下，這種機(jī)制更利于形成公民認(rèn)可的公共價(jià)值，并通過績效評估工具或績效管理，推進(jìn)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

從公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來說，新公共治理范式下的績效評估將更有利于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。首先，（正如前文所述）由于新公共治理強(qiáng)調(diào)對整體系統(tǒng)而非個(gè)體的評價(jià)，像新公共管理范式下公共服務(wù)提供主體更多聚焦于個(gè)體效率得失而缺乏系統(tǒng)思考的做法已經(jīng)不合時(shí)宜。在這樣的情境下，著眼于整體、著眼于公民的公共價(jià)值更易成為公共服務(wù)績效評估的價(jià)值基礎(chǔ)。其次，新公共治理范式下公民在操作層面和戰(zhàn)略層面的全面和深度參與[46]，使得公民不再像傳統(tǒng)公共行政時(shí)期那樣只能被動地通過公民滿意度評價(jià)希冀政府官員能夠聽到他們的聲音，也不像新公共管理時(shí)期那樣只能通過用腳投票的方式影響公共服務(wù)的提供，而是通過戰(zhàn)略計(jì)劃的參與主動地、全面地對公共服務(wù)的提供產(chǎn)生影響。因此，新公共治理范式下的績效評估或管理必然會因?yàn)楣駞⑴c深度和廣度的增加而更利于凸顯公共價(jià)值。再次，在新公共治理影響下興起的、公民深度參與的政府績效評估形式，如公民發(fā)起的政府績效評估（citizen-initiated government performance evaluation）、公民參與的政府績效評估（citizen-involved government performance evaluation）等，都有利于公共價(jià)值在戰(zhàn)略計(jì)劃層面到執(zhí)行層面的全面轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)，有利于減少公共價(jià)值在績效管理過程中的偏離和沖突。

三、中國情境下公共服務(wù)績效評估演變的可能

在中國情境下，新公共治理理論對公共服務(wù)績效評估演變會產(chǎn)生什么樣的影響，影響的可能性有多大？一定程度上來說，不同理論范式下績效評估的演變都有利于公共服務(wù)改革的深化。例如，在績效評估方面，新公共管理改革之所以更強(qiáng)調(diào)資金使用的效率，關(guān)注輸出（output），是為了克服傳統(tǒng)公共行政下只重視資金使用的合規(guī)性和輸入（input）合法性的缺陷。而新公共治理則更進(jìn)一步，更為關(guān)注資金使用的結(jié)果（outcome），聚焦于公共服務(wù)的長期效果、整體影響和公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)，這與新公共管理下只關(guān)注短期利益的即時(shí)輸出和競爭基礎(chǔ)的個(gè)體績效是不一樣的。因此，新的理論范式的誕生，必然要求公共服務(wù)系統(tǒng)在理念、行為、結(jié)構(gòu)上發(fā)生新的變化，而這些變化需要新的績效評估方式加以鞏固。那么，在西方新公共管理和新公共治理理論的影響下，中國在實(shí)踐層面或政策層面已經(jīng)發(fā)生了哪些變化？這些新的變化是否有可能催生公共服務(wù)績效評估的改革？

1.宏觀環(huán)境：多元共治局面初步形成

公共行政每一次理論范式的演變都是政府與市場、政府與社會關(guān)系的重新調(diào)整。20世紀(jì)80年代之后，如果說西方國家是在政府與市場、政府與社會業(yè)已分化的基礎(chǔ)上對政府職能和政府邊界進(jìn)行深入思考的話，那么我國則是在政府包攬一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)的背景下對政府與市場、政府與社會關(guān)系的反思和探索。在政府與市場關(guān)系方面，我國已經(jīng)從20世紀(jì)80年代初期的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場經(jīng)濟(jì)為輔”的經(jīng)濟(jì)格局，發(fā)展成相對完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。中共十八屆三中全會指出，要“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”，“完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)”，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。在政府與社會關(guān)系方面，改革開放以來，政府對社會的控制范圍和控制力度都有所放松，使得基層組織的自治能力和民間社會團(tuán)體的力量逐步壯大。中共十八屆三中全會倡導(dǎo)“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，“鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。中共十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。因此，從我國政市關(guān)系和政社關(guān)系的發(fā)展歷程來看，盡管我國在經(jīng)濟(jì)自由度指標(biāo)的世界排名還處于中等水平⑤，民間力量在權(quán)力抗衡、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性、參與自愿性和參與廣度方面與發(fā)達(dá)國家還存在明顯的差距，但是我國仍然為私營部門和民間團(tuán)體對公共事務(wù)的參與保留了大量的空間。另外，從中共十八屆三中全會第一次將推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，到中共十九大報(bào)告首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的路線圖和時(shí)間表，也可以看出國家對政市關(guān)系和政社關(guān)系的深度思考。盡管有學(xué)者指出，我國政府提出的“國家治理”更強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的多元共治，與西方治理概念強(qiáng)調(diào)治理各方的平等參與不同，有自身的邏輯起點(diǎn)和話語體系[47][48][49]，但是在治理的大背景下，政府必須重新思考和調(diào)整治理各主體之間的關(guān)系。從“治理”一詞在政府文件中的高頻出現(xiàn)，以及地方政府在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）、《財(cái)政部、民政部、工商總局關(guān)于印發(fā)政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）的通知》（財(cái)綜〔2014〕96號）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）發(fā)布以來相繼制定的相關(guān)政策來看，我國正在朝著多元共治的方向發(fā)展。

在這樣的政策背景下，如果整個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)的績效評估還是局限于合作系統(tǒng)中的單個(gè)個(gè)體的績效（如政府部門的績效或者承擔(dān)公共服務(wù)的私人部門或者第三部門的績效），那么最終產(chǎn)出的績效可能只是個(gè)體績效的最大化，而不是整個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)績效的最大化，從而暴露出新公共管理改革極易導(dǎo)致的個(gè)體理性和集體理性的矛盾，最終損害公共利益。因此，新公共治理范式下建立在合作而非競爭基礎(chǔ)上的多元共治，必然要求公共服務(wù)績效評估聚焦于系統(tǒng)而非個(gè)體。在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為熱門詞匯的今天，在考察國家治理績效的時(shí)候，必然需要關(guān)注“體系”或者“系統(tǒng)”的績效?！皣抑鲗?dǎo)”或“政府主導(dǎo)”是學(xué)界長期以來在改革許多體制方面所持有的一種主流觀點(diǎn)。在我國獨(dú)有的黨政體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民社會成長背景下，政府主導(dǎo)對公共部門改革或社會體制改革的正面作用毋庸置疑，但是需要謹(jǐn)慎合理地把握政府的權(quán)力邊界。當(dāng)政府主導(dǎo)成為破壞公民參與、第三部門參與或者私人部門參與公共事務(wù)積極性的潛在力量時(shí)，我們便需要思考政府應(yīng)該以一種什么樣的姿態(tài)在多元共治背景下發(fā)揮作用。而其中，新的績效評估方式必然不能加固政府的不合理干預(yù)，而應(yīng)該導(dǎo)向和諧的多元共治局面。

2.微觀環(huán)境：公共價(jià)值還遠(yuǎn)未成為地方政府績效評估的核心話語

新公共治理范式下，系統(tǒng)績效、關(guān)系績效和公共價(jià)值成為公共服務(wù)績效評估新的關(guān)注焦點(diǎn)。其中，公共價(jià)值是公共服務(wù)績效評估的基礎(chǔ)，系統(tǒng)績效和關(guān)系績效是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的手段和途徑。在三者的關(guān)系中，公共價(jià)值處于核心的地位。從微觀環(huán)境來看，公共價(jià)值還遠(yuǎn)未成為我國地方政府績效評估的核心話語，系統(tǒng)績效和關(guān)系績效也未受到應(yīng)有的重視，具體來說：

（1）從績效評估的系統(tǒng)觀來說，我國的實(shí)踐更多聚焦于內(nèi)部系統(tǒng)。為了克服傳統(tǒng)官僚制的部門割據(jù)局面，政府主要依賴上級、領(lǐng)導(dǎo)小組或戰(zhàn)略管理工具重塑整體績效。以杭州政府績效評估為例，在政策層面，《杭州市績效管理?xiàng)l例》規(guī)定，“市和區(qū)、縣（市）績效管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)……擬定本級績效管理總體規(guī)劃……，批準(zhǔn)績效責(zé)任單位的績效管理規(guī)劃……，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同推進(jìn)績效管理工作”，而“績效責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)（行業(yè)）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和本單位工作職責(zé)編制績效管理規(guī)劃……”⑥。在實(shí)踐層面，通過在部門內(nèi)設(shè)定“戰(zhàn)略性指標(biāo)”“部門協(xié)作目標(biāo)”“對市委、市政府部署的、由多部門協(xié)同推進(jìn)的……年度重點(diǎn)任務(wù)”[50]進(jìn)行專項(xiàng)社會評價(jià)等方式，實(shí)現(xiàn)部門之間的協(xié)同聯(lián)動。另外，從公民參與和多元主體共治的角度來講，雖然聚焦于內(nèi)部系統(tǒng)的評價(jià)視角開始逐漸向外發(fā)展，但是還遠(yuǎn)未形成成熟的格局。20世紀(jì)末開始，許多地方政府開始嘗試在政府績效評估中引入公民參與，涌現(xiàn)了大量諸如“萬人評議政府”這樣的政府績效評估形式，但是從公民參與的深度、公民評價(jià)分?jǐn)?shù)的比重、績效結(jié)果的公開程度、公民評價(jià)的可持續(xù)性等方面分析來看，還遠(yuǎn)未達(dá)到新公共治理所要求的“合作生產(chǎn)公共績效”的地步。雖然杭州在這些方面略勝一籌，但是由于公民的組織性和自治性相對較弱，難以與政府處于相對平等的地位，使得杭州政府績效評估仍然是由政府主導(dǎo)的。另外，我國政府績效評估中，雖然允許政府之外的企業(yè)、第三部門參與到公共服務(wù)提供的過程中來，但是對于多元主體合作績效的探索還遠(yuǎn)未形成制度化的做法。

（2）從績效評估的維度來看，關(guān)系績效還遠(yuǎn)未進(jìn)入政府績效評估制度化的視野。由于新公共治理反對建立在個(gè)體利益基礎(chǔ)上的競爭，倡導(dǎo)建立在信任基礎(chǔ)上的合作，因此，“信任”“合作”“關(guān)系規(guī)范（relational norm）”等成為反映關(guān)系績效之狀態(tài)維度的核心詞匯。從全國各地制定的有關(guān)政府向社會力量購買公共服務(wù)的實(shí)施辦法、實(shí)施意見或部分地區(qū)制定的相關(guān)績效評價(jià)辦法（如《江蘇省政府向社會組織購買服務(wù)績效評價(jià)辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府向社會力量購買服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督檢查和績效評價(jià)管理暫行辦法》等）來看，“競爭”“市場”“合同”這些新公共管理運(yùn)動的核心理念依然是政府政策文件中的高頻詞匯，而“信任”“合作”“關(guān)系規(guī)范”出現(xiàn)的頻次則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上述詞匯。這說明在我國治理格局初步形成和探索的時(shí)期，合同管理依然是政府和社會力量合作的主要維系工具，而信任關(guān)系的建立以及信任基礎(chǔ)上的深度合作則需要通過政府與社會力量的多次博弈才能形成。另外，從我國地方政府績效評估實(shí)踐發(fā)展所誕生的兩個(gè)法律文件——《哈爾濱市政府績效管理?xiàng)l例》和《杭州市績效管理?xiàng)l例》——來看，政府與公民關(guān)系成為法律條文里面潛藏的內(nèi)容（《哈爾濱市政府績效管理?xiàng)l例》允許公民對政府績效計(jì)劃提出意見和參與政府滿意度評價(jià)；《杭州市績效管理?xiàng)l例》要求績效責(zé)任單位在編制績效管理規(guī)劃、制定和調(diào)整年度績效目標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取社會公眾意見，規(guī)定績效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立公眾評價(jià)意見反饋機(jī)制），而對于政府與企業(yè)、政府與第三部門的關(guān)系則在法律條文中沒有任何提及。

（3）從績效評估的價(jià)值基礎(chǔ)來看，公共價(jià)值在我國政府績效評估中的基礎(chǔ)性地位還未充分體現(xiàn)。公共價(jià)值是政府績效的合法性基礎(chǔ)。“回顧公共行政發(fā)展史，每一個(gè)公共行政范式都是關(guān)注（公共）價(jià)值的，所不同的是（公共）價(jià)值在其理論體系中的地位……”[51]。為此，在實(shí)踐中政府績效的價(jià)值建構(gòu)過程應(yīng)該與政府績效的組織管理過程有機(jī)結(jié)合，從而盡可能地接近“產(chǎn)出即績效”的理想狀態(tài)，最大可能地減少績效損失。公共價(jià)值在政府績效評估中基礎(chǔ)性地位的缺失，并不意味著公共價(jià)值在政府領(lǐng)域內(nèi)的缺失。實(shí)際上，我們從政府的政策、規(guī)劃、目標(biāo)、報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)人講話內(nèi)不僅可以抽取出大量抽象性的公共價(jià)值，包括效率、效益、公平、經(jīng)濟(jì)、自由、民主、平等、透明、穩(wěn)定、法治、誠信等；也可以凝煉出眾多具體性的公共價(jià)值，包括交通便利、環(huán)境保護(hù)、生活小康、公民參與、醫(yī)療實(shí)惠、教育優(yōu)質(zhì)等。然而，公共價(jià)值在政府績效評估實(shí)踐過程中的缺失體現(xiàn)在：①公共價(jià)值還未成為政府績效評估的核心理念。政府績效評估過程中出現(xiàn)的目標(biāo)置換現(xiàn)象最能充分說明這一現(xiàn)狀，為了維護(hù)自身的形象和地位，有些政府部門會將創(chuàng)新項(xiàng)目分階段申報(bào)，目的是為了在每年的績效考核中都能處于優(yōu)先地位。這種工具理性的取向與公共價(jià)值明顯是相悖的。②政府績效的社會建構(gòu)還不充分。在官僚制體制下，上級命令和指示往往成為政府績效評估指標(biāo)的合法來源，然而在公民需求和政府供給出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，由于公民直接參與政府績效管理的過程受阻和發(fā)展不充分，聽從上級旨意常常成為政府工作人員的“合理”選擇。在公民的意見無法及時(shí)進(jìn)入精英階層或者代議制的理想鏈條發(fā)生斷裂時(shí)，官僚體制的“自上而下”和公共價(jià)值建構(gòu)的“自下而上”便會發(fā)生矛盾，進(jìn)而影響公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和政府績效的合法性。③政府績效評估過程與公共價(jià)值建構(gòu)的過程并未有意識地進(jìn)行融合。由于公共價(jià)值并未成為當(dāng)下政府績效評估的核心話語，公共價(jià)值的建構(gòu)過程與政府績效評估過程未能有機(jī)結(jié)合，使得政府生產(chǎn)的績效在程序和內(nèi)容上均面臨合法性危機(jī)。當(dāng)資源限制使得多種公共價(jià)值的同時(shí)實(shí)現(xiàn)成為不可能，當(dāng)精英階層的公共價(jià)值排序與公民的價(jià)值排序相異導(dǎo)致價(jià)值沖突，當(dāng)公民內(nèi)部價(jià)值的分裂使得政府在價(jià)值分配面臨兩難選擇時(shí)，如何通過約束機(jī)制、選擇機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制將公共價(jià)值的合法性生成與政府績效評估過程相結(jié)合，從而使得績效損失降至最低，是政府在評估實(shí)踐過程需要思考的問題。

3.國際視野：帶有新公共治理范式印記的績效評估并未成為主流評估模式

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，鑒于《新公共治理？》成書于英國，在分析帶有新公共治理范式印記的績效評估實(shí)踐在我國的發(fā)展現(xiàn)狀之后，不妨了解一下英國公共部門的績效評估是否受到了新公共治理理論的顯著影響。英國貝爾法斯特女王大學(xué)的Hyndman教授通過對45個(gè)政策文本或相關(guān)資料進(jìn)行分析后指出，主導(dǎo)英國中央政府績效評估實(shí)踐的理論基礎(chǔ)依然是新公共管理理論，而非新公共治理理論。這一結(jié)論建立的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是反映不同范式下績效評估特征的核心詞匯在政策文本中出現(xiàn)的頻率。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，新公共管理對績效評估的影響居于絕對主導(dǎo)地位（64.60%），傳統(tǒng)公共行政的影響次之（27.70%），新公共治理的影響最弱（8.70%）[52]。這個(gè)研究一方面折射出影響公共部門績效評估實(shí)踐的理念的多元性，這些理念之間不是絕對的替代和排斥關(guān)系，而是有可能互補(bǔ)和共存；另一方面也說明帶有新公共治理范式印記的績效評估在英國中央政府這一層面并未真正出現(xiàn)，與新公共管理相匹配的績效評估依然是實(shí)踐中的主流模式。從這一角度來講，即使在公民社會相對發(fā)達(dá)、更易發(fā)展新公共治理的歐美國家中，帶有新公共治理范式印記的績效評估的未來發(fā)展和應(yīng)用效果還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

四、結(jié)語與展望

新公共治理是否是一個(gè)新的范式？斯蒂芬·奧斯本在《新公共治理？》一書中帶著這樣的疑問出發(fā)，通過集結(jié)眾多歐美學(xué)者的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和實(shí)踐案例，對此問題進(jìn)行了肯定的回答。在理論基礎(chǔ)、資源分配機(jī)制、價(jià)值基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)、政府角色等方面，新公共治理都呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理不同的地方。然而，作為一個(gè)新的范式，必然面臨著理論構(gòu)建和實(shí)踐改革的挑戰(zhàn)。在新的范式下，政府績效評估，或者更準(zhǔn)確地說，公共服務(wù)系統(tǒng)的績效評估會發(fā)生什么樣的變化是一個(gè)值得探索的問題。本文從績效評估的分析單位、績效維度、公共價(jià)值三個(gè)方面對這一問題進(jìn)行了思考。從分析單位來講，新公共治理下的績效評估聚焦于整個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)，而不是單個(gè)個(gè)體。傳統(tǒng)公共行政下，在公共服務(wù)績效的范疇內(nèi)，政府與其他主體是隔離的，公共服務(wù)的績效大多情況下只與政府有關(guān)；而新公共管理雖然使得政府、社會、企業(yè)都可以成為公共服務(wù)提供系統(tǒng)中的一部分，但是市場和競爭機(jī)制的引入使得績效評估更多聚焦于系統(tǒng)內(nèi)的單個(gè)個(gè)體；而新公共治理則對這種建立在個(gè)體績效基礎(chǔ)上的績效評估進(jìn)行了批判，從而使績效評估回歸到“公共”利益的系統(tǒng)績效上。從績效維度的變化來看，關(guān)系績效成為新公共治理范式下新的關(guān)注焦點(diǎn)。傳統(tǒng)公共行政下，政府內(nèi)部的上下級關(guān)系是關(guān)系的主流形態(tài)，在這種關(guān)系形態(tài)下，政府績效評估更多關(guān)注程序的合法性或合規(guī)性；新公共管理突破了內(nèi)部關(guān)系的邊界，與企業(yè)和社會建立關(guān)系，但是由于新公共管理采用的是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的個(gè)體主義方法論，使得績效評估的焦點(diǎn)從程序轉(zhuǎn)為產(chǎn)出，關(guān)系更多通過合同來進(jìn)行維護(hù)；而新公共治理范式下的績效評估則希望在關(guān)注結(jié)果的同時(shí)，重點(diǎn)探究多元主體建立在信任和合作基礎(chǔ)上的關(guān)系績效。從公共價(jià)值的角度來說，新公共治理范式下的績效評估突出了公共價(jià)值的基礎(chǔ)性地位。傳統(tǒng)公共行政主要通過代表公意的精英實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的傳導(dǎo)，然而現(xiàn)實(shí)中代議鏈條的斷裂常常使得政府績效面臨合法性危機(jī)；新公共治理下市場、競爭、價(jià)格機(jī)制的引入使得在績效評估過程中公共價(jià)值容易受到私人價(jià)值的侵損；而新公共治理下由于對作為合作生產(chǎn)者的公民的重視以及對整個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)的關(guān)注，使得績效評估更加易于關(guān)注公共價(jià)值而不是私人價(jià)值，因而在程序和內(nèi)容上都更具合法性。

從改革開放以來政府的改革歷程來看，我國在政企關(guān)系、政社關(guān)系、政事關(guān)系等方面已經(jīng)取得了大量的成果，原來由政府把控的眾多職能回歸到了市場和社會。而近年來我國在公私伙伴關(guān)系、政府向社會力量購買公共服務(wù)等方面的政策表明我國的政府改革明顯受到新公共管理的影響?！案偁帯薄笆袌觥薄昂贤芾怼薄靶省钡瘸蔀楦鞯卣叩母哳l詞匯。面對新公共管理所暴露出來的弊端和新公共治理的興起，我國政府績效評估（或公共服務(wù)績效評估）應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變，是一個(gè)值得思考的問題。在中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提上日程的新時(shí)期，如果政府在與其他社會力量合作提供公共服務(wù)的情況下，關(guān)注系統(tǒng)整體的績效顯然要比關(guān)注個(gè)體績效更能保證績效的公共性，為了克服競爭機(jī)制下個(gè)體的機(jī)會主義行為，對多元主體關(guān)系績效的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)需要成為一個(gè)新的焦點(diǎn)。為了保證績效的合法性和績效損失的減少，公共價(jià)值的建構(gòu)過程應(yīng)與績效評估過程進(jìn)行有機(jī)融合。從一定程度上來說，未來政府績效評估的理論建構(gòu)，必須關(guān)注系統(tǒng)績效、關(guān)系績效和公共價(jià)值。其中，公共價(jià)值是政府績效的基礎(chǔ)，只有以公共價(jià)值為基礎(chǔ)，政府績效才具有合法性；只有以公共價(jià)值為基礎(chǔ)，才能盡可能地減少績效損失。

然而，新公共治理顯然對“人”提出了更高的要求，如果說新公共管理是力圖將私人領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和個(gè)體主義方法論應(yīng)用到公共領(lǐng)域的話，那么新公共治理則是在強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域特殊性的基礎(chǔ)上對這種假設(shè)和方法論的質(zhì)疑和批判，使公共服務(wù)提供重新回歸到“公”的范疇內(nèi)。新公共治理范式下對系統(tǒng)績效、關(guān)系績效和公共價(jià)值的重視，要求政府、公民、企業(yè)或者社會組織必須具備公共精神、系統(tǒng)思維和參與意識。而這些品質(zhì)的培養(yǎng)，需要制度設(shè)計(jì)、文化變遷和體制改革的綜合作用。

注釋：

①奧斯本認(rèn)為，公共治理最初只是公共行政或新公共管理的一個(gè)要素。

②英文為agencification，英國在下一步行動方案改革中成立了大量獨(dú)立、半獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)雖然主要由政府財(cái)政資助，但是具有相對的自治權(quán)。

③為了與關(guān)系績效（relational performance）相區(qū)別，下文統(tǒng)一翻譯為情境績效。

④實(shí)際上，在20世紀(jì)60年代末明尼布魯克會議之后誕生的新公共行政已經(jīng)對政治-行政二分提出了批評。

⑤詳見http：//www.heritage.org/index/ranking。

⑥詳見http：//www.hzpolice.gov.cn/GOVHtml/201511/16/577e5378-6ac6-4851-b24b-c58a7306af79.html。

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