薛峰

摘 要： 十九屆三中全會(huì)提出深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。2018年3月，包含市場(chǎng)綜合監(jiān)管在內(nèi)的總體機(jī)構(gòu)改革方案正式發(fā)布，這標(biāo)志著我國(guó)市場(chǎng)綜合監(jiān)管改革的序幕已徐徐拉開。但綜合監(jiān)管的本質(zhì)含義是什么、中國(guó)市場(chǎng)綜合監(jiān)管的方向在哪兒？這些仍是值得探究的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)食品藥品市場(chǎng)綜合監(jiān)管的歷史演進(jìn)和監(jiān)管架構(gòu)方面的實(shí)證分析，提出我國(guó)在施行市場(chǎng)綜合監(jiān)管改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)逐步摒棄政府直接全面監(jiān)管的傳統(tǒng)思維，加強(qiáng)市場(chǎng)綜合監(jiān)管的立法保障，建立融合多方力量參與的監(jiān)管體制，培育注重預(yù)防且定位科學(xué)的監(jiān)管理念，創(chuàng)新包含大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興科技手段的監(jiān)管方式，并以信用為基礎(chǔ)確立準(zhǔn)確分類的監(jiān)管模式，以期達(dá)到市場(chǎng)綜合監(jiān)管改革的良好效果。

關(guān)鍵詞： 綜合監(jiān)管；食品藥品；美國(guó)食品藥品監(jiān)管；FDA

黨的十九屆三中全會(huì)提出要深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，在今年3月中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中又明確提出“要組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”。改革方案的頒布出臺(tái)，意味著中國(guó)正式拉開了市場(chǎng)綜合監(jiān)管的序幕。那么到底什么是綜合監(jiān)管？綜合監(jiān)管指的是體制上的簡(jiǎn)單合并還是更有深意？國(guó)外市場(chǎng)綜合監(jiān)管領(lǐng)域有沒(méi)有值得借鑒之處？中國(guó)的市場(chǎng)綜合監(jiān)管之路又在何方？這些都將是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，學(xué)界需要積極探討，政府需要認(rèn)真思考的監(jiān)管領(lǐng)域重大問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出

法學(xué)界一般認(rèn)為，監(jiān)管是指根據(jù)法律法規(guī)等規(guī)范性法律文件，所進(jìn)行的調(diào)控和指引行為①。而市場(chǎng)監(jiān)管是特指政府有關(guān)職能部門對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)督管理，也就是對(duì)市場(chǎng)主體及其所從事的市場(chǎng)活動(dòng)或行為及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行的監(jiān)督和管理。目的主要是防止各種對(duì)社會(huì)公共利益、市場(chǎng)秩序和其他主體的合法權(quán)益構(gòu)成損害的不正當(dāng)行為出現(xiàn)，保證市場(chǎng)運(yùn)行的秩序化和組織化，保證和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康、有序發(fā)展②。市場(chǎng)綜合監(jiān)管理論起源于管理學(xué)中的集成管理理論，是指在組織行為學(xué)與科學(xué)監(jiān)管理論的指引下，合理布局監(jiān)管組織系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)、職能和人員等相關(guān)資源，充分利用技術(shù)、信息等智力資源，建立全過(guò)程、集約化的全新市場(chǎng)監(jiān)管模式，使市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制高效、低耗、協(xié)調(diào)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化。從市場(chǎng)監(jiān)管到市場(chǎng)綜合監(jiān)管，體現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展脈絡(luò)的科學(xué)化、完整化和高效化，是監(jiān)管的進(jìn)化發(fā)展過(guò)程。

那么如何理解市場(chǎng)綜合監(jiān)管的“綜合”二字？筆者認(rèn)為，要理解市場(chǎng)綜合監(jiān)管的主要特征，應(yīng)從如下三個(gè)方面著手：第一是監(jiān)管主體的綜合性。在新時(shí)代背景下，市場(chǎng)綜合監(jiān)管要求監(jiān)管主體改變以往分散監(jiān)管、多頭監(jiān)管的模式，根據(jù)專業(yè)性原則，建立統(tǒng)一、高效、有力的綜合監(jiān)管主體。第二是監(jiān)管模式的綜合性。既要注重宏觀層面市場(chǎng)全局的風(fēng)險(xiǎn)控制、危機(jī)預(yù)防，避免出現(xiàn)大面積的系統(tǒng)問(wèn)題，又要注重著眼微觀層面單個(gè)或者少量市場(chǎng)主體的實(shí)際情況，保護(hù)市場(chǎng)單個(gè)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的個(gè)體利益。第三是監(jiān)管手段的綜合性。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+及各種先進(jìn)科技手段，注重監(jiān)管信息的不斷對(duì)外公開發(fā)布，適當(dāng)引入柔性監(jiān)管等先進(jìn)的監(jiān)管理念等等，都將更有助于提升市場(chǎng)監(jiān)管的效率和效果。第四是監(jiān)管過(guò)程的綜合性。核心是要實(shí)施全過(guò)程、全覆蓋、無(wú)縫隙監(jiān)管，重點(diǎn)逐步從事前監(jiān)管向重事中、事后的綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的運(yùn)行情況來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)多注重事前監(jiān)管，即市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入資格審查、程序?qū)徟马?xiàng)、經(jīng)營(yíng)條件到位情況等內(nèi)容監(jiān)管，而對(duì)事中事后監(jiān)管的關(guān)注度不夠。這是市場(chǎng)綜合監(jiān)管要著重解決的問(wèn)題。

本文所提的市場(chǎng)綜合監(jiān)管，主要針對(duì)的范圍特指商品市場(chǎng)，對(duì)于銀行、證券等專業(yè)市場(chǎng)領(lǐng)域的監(jiān)管，另有完整的理論體系予以支撐，不在本文探討的范疇。在下文中，筆者將針對(duì)美國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，特別是食品藥品市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的現(xiàn)狀進(jìn)行一些集中的實(shí)證分析，希望能為我國(guó)市場(chǎng)綜合監(jiān)管改革提供一些有益的借鑒。

二、美國(guó)食品藥品市場(chǎng)綜合監(jiān)管的發(fā)端與演進(jìn)

美國(guó)是最早設(shè)立現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家公權(quán)力是相當(dāng)寬泛的{3}。美國(guó)的市場(chǎng)綜合監(jiān)管理論依據(jù)最早可以追溯到撰寫?yīng)毩⑿缘耐旭R斯·杰斐遜（1743-1826）的限制政府干預(yù)思想。杰斐遜認(rèn)為“建立政府的唯一傳統(tǒng)目的是為那些聯(lián)合在政府之下的人民群眾謀求最大程度的幸?！眥4}。他素來(lái)反對(duì)官僚制度，認(rèn)為政府干涉經(jīng)濟(jì)活動(dòng)愈多，管理經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)就愈龐大，官僚機(jī)構(gòu)勢(shì)必加強(qiáng)，“我們的組織是否太繁復(fù)了，花錢是否太多了，官職和官員是否不必要地成倍增加了，有時(shí)損害了應(yīng)由他們促進(jìn)的工作?！眥5}可見，他的思想之中確是積極主張減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，縮小政府規(guī)模的。這一思想也為市場(chǎng)綜合監(jiān)管理論奠定了基礎(chǔ)。從學(xué)界共識(shí)來(lái)看，美國(guó)的食品藥品監(jiān)管的發(fā)展歷史總體可以分為四個(gè)階段：

1.初步建立時(shí)期（1906-1937）

美國(guó)的食品藥品監(jiān)管的初步建立時(shí)期是1906年至1937年，從《純凈食品和藥品法案》（Pure Food and Drug Act）通過(guò)開始，這時(shí)的食品藥品監(jiān)管盡管還比較粗淺，但卻是美國(guó)實(shí)施現(xiàn)代意義上的食品藥品監(jiān)管的先聲。1849年，美國(guó)國(guó)會(huì)在“專利局”里增加成立了“農(nóng)業(yè)司”，由“農(nóng)業(yè)司”創(chuàng)建的“化學(xué)實(shí)驗(yàn)室”是最早的美國(guó)食品藥品監(jiān)管部門的原型。1862年美國(guó)農(nóng)業(yè)部成立時(shí)，“專利局”的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)入新部門，1890年成立化學(xué)部門，1901年成為化學(xué)局。1927年，化學(xué)局被一分為二，其中具備監(jiān)管職能的是美國(guó)食品、藥物和殺蟲劑管理局（Food， Drug， and Insecticide Administration， FDIA），沒(méi)有監(jiān)管職能的是化學(xué)和土壤局（Bureau of Chemistry and Soils）。1930年，美國(guó)食品、藥品和殺蟲劑管理局的名稱正式縮寫為美國(guó)食品和藥品管理局（Food and Drug Administration， FDA）。

2.逐步發(fā)展時(shí)期（1938-1961）

美國(guó)的食品藥品監(jiān)管的逐步發(fā)展時(shí)期為1938年至1961年。上世紀(jì)20年代的美國(guó)食品藥品市場(chǎng)亂象叢生：“任何人都可以在家中廚房生產(chǎn)藥品，并拿到市場(chǎng)上去賣。而且只要藥品里不含毒品或者少數(shù)幾種被公開禁用的毒藥，這種藥品生產(chǎn)甚至也不需要通過(guò)任何檢查?！眥6}針對(duì)日益復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境，1938年《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》（The Federal Food， Drug， and Cosmetic Act of 1938）頒布生效，根據(jù)法案，監(jiān)管擴(kuò)展到化妝品和治療設(shè)備，要求在開始銷售新藥物管理體系之前安全使用新藥，規(guī)定為不可避免的有毒物質(zhì)設(shè)定安全標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)對(duì)工廠進(jìn)行檢查。之后，F(xiàn)DA從一個(gè)個(gè)案監(jiān)管機(jī)構(gòu)，逐漸開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)實(shí)施全天候監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

3.監(jiān)管強(qiáng)化時(shí)期（1962-1987）

美國(guó)的食品藥品監(jiān)管的強(qiáng)化時(shí)期為1962年至1987年。1962年《柯弗瓦—哈里斯藥品修正案》（Kefauver-Harris Drug Amendments），確保了藥物的療效和更大的安全性。藥品制造商按照該修正案規(guī)定，必須在首次銷售之前即需要向FDA證明其產(chǎn)品的有效性?！犊赂ネ摺锼顾幤沸拚浮返耐ㄟ^(guò)使得FDA從一個(gè)只對(duì)單一事件做出反應(yīng)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)主動(dòng)監(jiān)測(cè)新藥開發(fā)的機(jī)構(gòu){7}。

4.放松監(jiān)管并加強(qiáng)智慧監(jiān)管時(shí)期（1988-至今）

自1988年，美國(guó)的食品藥品監(jiān)管進(jìn)入放松監(jiān)管并加強(qiáng)智慧監(jiān)管時(shí)期。1988年，食品和藥品管理法案正式將FDA設(shè)立為衛(wèi)生和人類服務(wù)部（the Department of Health and Human Services）的一個(gè)機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)在參議院的建議和同意下任命一位食品藥品監(jiān)管長(zhǎng)官，賦予他研究、監(jiān)管、執(zhí)法、教育和獲取信息的權(quán)力。到20世紀(jì)末，美國(guó)開始建立覆蓋全國(guó)的數(shù)據(jù)庫(kù)，提供免費(fèi)信息熱線供消費(fèi)者使用，設(shè)立官網(wǎng)發(fā)布權(quán)威信息，啟動(dòng)醫(yī)藥觀察項(xiàng)目（MedWatch），方便各類不良事件的查處。FDA還依靠尖端的分析方法來(lái)評(píng)估產(chǎn)品成分和檢測(cè)摻假。自20世紀(jì)初以來(lái)，通過(guò)更敏銳和更有力的研究方法、更有效和實(shí)質(zhì)性的分析技術(shù)，不斷提升了FDA對(duì)公共健康的正面影響力。

從FDA百年監(jiān)管的歷史發(fā)展脈絡(luò)可以看出，在不同的歷史發(fā)展階段，美國(guó)對(duì)于食品藥品的市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)歷了從無(wú)到有，從加強(qiáng)直接監(jiān)管到改變監(jiān)管方式的放松監(jiān)管，從傳統(tǒng)監(jiān)管到運(yùn)用智慧信息化、社會(huì)監(jiān)管力量等手段綜合監(jiān)管的歷史過(guò)程。從法律體系來(lái)看，美國(guó)的食品藥品市場(chǎng)監(jiān)管法律架構(gòu)完備、細(xì)分、專業(yè)，基本涵蓋了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的各個(gè)領(lǐng)域。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)看，美國(guó)設(shè)置了有權(quán)威性、獨(dú)立同時(shí)又受到制約的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)FDA，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間彼此基本沒(méi)有交叉、事權(quán)清晰，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場(chǎng)發(fā)展的不斷進(jìn)步而日益完善。從監(jiān)管方式看，F(xiàn)DA注重運(yùn)用法律、行政、社會(huì)組織、道德力量相結(jié)合的綜合監(jiān)管方式，同時(shí)還注重將各類監(jiān)管信息不斷對(duì)外公布，整個(gè)監(jiān)管內(nèi)容、過(guò)程都公開透明。

三、美國(guó)食品藥品市場(chǎng)領(lǐng)域綜合監(jiān)管的成因與邏輯

正面剖析美國(guó)食品藥品市場(chǎng)領(lǐng)域監(jiān)管情況來(lái)探究市場(chǎng)綜合監(jiān)管的成因和邏輯，無(wú)論是從立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管理念還是手段運(yùn)用等方面內(nèi)容來(lái)看，綜合監(jiān)管的思想充分貫穿在美國(guó)食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的每個(gè)部分、每個(gè)環(huán)節(jié)和監(jiān)管的全過(guò)程之中。

1.監(jiān)管立法層面注重普適性、靈活性和可執(zhí)行性

美國(guó)食品藥品監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)體系基本可以分成三個(gè)層級(jí)：法律（laws）、規(guī)范（Regulations）和指南（Guidance）{8}。聯(lián)邦法律由國(guó)會(huì)起草通過(guò)，由總統(tǒng)簽署頒發(fā)，是FDA監(jiān)管依據(jù)體系中最為重要的一部分。規(guī)范指的是《聯(lián)邦法規(guī)匯編》（Code of Federal Regulation， CFR），主要是CFR中第21號(hào)關(guān)于食品和藥品的專項(xiàng)主題。21號(hào)主題規(guī)定了FDA如何開展新藥審查的法定程序，并通常會(huì)進(jìn)行年度的例行性修改。指南主要指用來(lái)解釋規(guī)范和監(jiān)管問(wèn)題的程序性文件，這些文件沒(méi)有法定的約束力。綜合來(lái)看，美國(guó)FDA的食品藥品監(jiān)管類法律規(guī)范體系具有如下特點(diǎn)：

一是美國(guó)食品藥品監(jiān)管法律制訂時(shí)即非常注重普遍適用性。美國(guó)的食藥監(jiān)管類法律法規(guī)被公認(rèn)為是比較完備的法規(guī)體系，這些法律法規(guī)基本覆蓋了食品、藥品項(xiàng)目下的所有監(jiān)管領(lǐng)域，并且涵蓋了從開發(fā)、審批、生產(chǎn)、銷售、社會(huì)效果等環(huán)節(jié)在內(nèi)的“從農(nóng)田到餐桌”的監(jiān)管全程。在法律適用范圍上，除了對(duì)于本國(guó)域內(nèi)生產(chǎn)開發(fā)的食品、藥品進(jìn)行監(jiān)管以外，對(duì)境外進(jìn)口的食品、藥品以及藥物成分也進(jìn)行了嚴(yán)密的監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)絲毫沒(méi)有降低，并在必要時(shí)會(huì)采取禁止入境的嚴(yán)格措施。例如2002年制定的《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義準(zhǔn)備和反應(yīng)法》（Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002），其中就包含要求FDA頒布法規(guī)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管的進(jìn)口和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的商品的管制內(nèi)容。

二是在科技發(fā)展、市場(chǎng)需求日新月異的時(shí)代背景下，美國(guó)的食藥監(jiān)管立法更強(qiáng)調(diào)靈活性。美國(guó)的食藥類立法不斷與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)各種修正案（Amendments）、規(guī)范（Regulations）和發(fā)布指南（Guidance）對(duì)FDA的法律法規(guī)進(jìn)行持續(xù)的修正補(bǔ)訂，以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)需求。在發(fā)生“9·11”恐怖襲擊之后，美國(guó)的食品、藥品監(jiān)管領(lǐng)域從預(yù)防食品、藥品恐怖襲擊的角度，制定了很多的新形勢(shì)下適用的規(guī)范，如《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義準(zhǔn)備和反應(yīng)法》、《反生物恐怖法案》、《生化防護(hù)項(xiàng)目法案》等。這些法案、規(guī)范在恐襲之后人心惶惶之時(shí)及時(shí)出臺(tái)，保護(hù)了民眾的健康和安全，充分體現(xiàn)了美國(guó)食品、藥品監(jiān)管領(lǐng)域立法的充分靈活性。

三是美國(guó)食藥監(jiān)管立法在條文擬制和排篇布局上非常具有可執(zhí)行性。美國(guó)食品、藥品監(jiān)管領(lǐng)域立法的內(nèi)容十分明確清晰。從大部分的法律、規(guī)范的名稱上即可很方便地看出法案所涉及的主體內(nèi)容。同時(shí)，法律條文內(nèi)容十分專業(yè)，條文標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格可操作。美國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管立法可謂細(xì)致詳盡，“對(duì)于城市建筑物中每一層、每一塊區(qū)域的功能，廚房建在什么具體位置，門與門之間的距離、桌子與桌子之間的距離多大都有明確標(biāo)準(zhǔn)?！眥9}法律法規(guī)中對(duì)于何時(shí)應(yīng)適用特定法條的具體情形都會(huì)進(jìn)行明確限定，對(duì)于在不同的州實(shí)施相同的監(jiān)管步驟所需要符合與滿足的不同標(biāo)準(zhǔn)會(huì)予以清晰表述，對(duì)于不同行業(yè)中應(yīng)該實(shí)施的不同配套措施也有相應(yīng)的分類。正因?yàn)檫@樣，美國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管法律可操作性極強(qiáng)，市場(chǎng)監(jiān)管部門完全可以套用現(xiàn)行的法律法規(guī)，靈活而高效地進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法。美國(guó)食藥監(jiān)管法規(guī)十分注重對(duì)FDA機(jī)構(gòu)的功能設(shè)計(jì)、職權(quán)授予和界限劃分，包括對(duì)于機(jī)構(gòu)的一些基本權(quán)利都規(guī)定了明確期限，需要由后續(xù)的法規(guī)進(jìn)行再授權(quán)（如1997年制定的《FDA現(xiàn)代化法案》中即有重新授權(quán)1992年“處方藥使用費(fèi)法”的期限內(nèi)容）。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置注重權(quán)威性、獨(dú)立性和可制約性

美國(guó)食品藥品監(jiān)管局（FDA）隸屬于美國(guó)衛(wèi)生與人類服務(wù)部，被公認(rèn)是世界上最大的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。FDA的工作范圍包括美國(guó)50個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)、波多黎各、關(guān)島、維爾京群島、美屬薩摩亞和其他美國(guó)領(lǐng)土。{10}受到美國(guó)FDA管制的食品約占到美國(guó)本土銷售量的80%，美國(guó)FDA官網(wǎng)宣稱，“美國(guó)人平均每消費(fèi)1美元的產(chǎn)品，都有25美分的產(chǎn)品屬于FDA的監(jiān)管范圍”。截止到2018年1月，美國(guó)FDA的組織機(jī)構(gòu)下轄13個(gè)司室（Office）和7個(gè)中心（Center）。作為“消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)組織”，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局監(jiān)管體制和監(jiān)管權(quán)分配上具備如下特征：

首先，F(xiàn)DA在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)注重實(shí)行集中統(tǒng)一的科學(xué)監(jiān)管。美國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)互相之間界限明晰、責(zé)權(quán)清楚。從食品安全監(jiān)管的角度來(lái)說(shuō)，美國(guó)政府機(jī)構(gòu)中與食品安全相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不少，以食品藥品監(jiān)管局、食品安全檢驗(yàn)局、動(dòng)植物檢疫局和環(huán)境保護(hù)局為主，共同對(duì)全國(guó)的食品領(lǐng)域開展分類監(jiān)管，防止出現(xiàn)推諉和扯皮的現(xiàn)象。但這些不同的監(jiān)管部門之間分工明確、事權(quán)清晰、界限分明，一類食品只由一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施全流程的監(jiān)管。從中央與地方的監(jiān)管權(quán)劃分來(lái)看，F(xiàn)DA與各州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)互相配合又不會(huì)出現(xiàn)職權(quán)交叉。聯(lián)邦層面以FDA監(jiān)管為主，而在聯(lián)邦與地方的監(jiān)管權(quán)處理上，按照監(jiān)管權(quán)的地域原則進(jìn)行區(qū)分，聯(lián)邦層面與地方層面不出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管。

其次，F(xiàn)DA在安排人員配備上講究技術(shù)化、專家化。FDA的最高長(zhǎng)官——專員總是從具有豐富經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)家中產(chǎn)生，而其他的執(zhí)法人員很多也是各個(gè)行業(yè)的專家，可以完成大量復(fù)雜的技術(shù)監(jiān)管與決策措施，是專業(yè)人員執(zhí)法和執(zhí)法人員專家化的結(jié)合。同時(shí)，為了保持與時(shí)俱進(jìn)的先進(jìn)性， FDA在執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立更新的同時(shí)，也會(huì)相應(yīng)成立新的技術(shù)部門，滿足執(zhí)法需求{11}。

再次，F(xiàn)DA的機(jī)構(gòu)布局體現(xiàn)出流程全覆蓋的監(jiān)管模式。以食品安全為例，F(xiàn)DA所實(shí)施的監(jiān)管是“從農(nóng)田到餐桌”“從源頭到舌頭”的全過(guò)程、無(wú)縫隙監(jiān)管。從FDA官網(wǎng)來(lái)看，它對(duì)食品的監(jiān)管前后覆蓋了食源監(jiān)控、食品設(shè)施注冊(cè)、生產(chǎn)規(guī)范、配料包裝、標(biāo)簽營(yíng)養(yǎng)、零售保護(hù)、進(jìn)口出口、科學(xué)研究、恐怖防御的各個(gè)環(huán)節(jié){12}?？梢?，F(xiàn)DA把美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上供應(yīng)的食品從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過(guò)程看做一個(gè)整體，通過(guò)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)把控，構(gòu)建從食品生產(chǎn)、加工、銷售等各環(huán)節(jié)的完整監(jiān)管鏈條。同時(shí)，通過(guò)對(duì)最小監(jiān)管單元的科學(xué)劃定，提高整個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)的精準(zhǔn)性和有效性{13}。

3.監(jiān)管理念設(shè)計(jì)注重風(fēng)險(xiǎn)防控、推動(dòng)關(guān)口前移

從早期理論來(lái)看，監(jiān)督管理更側(cè)重于在市場(chǎng)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的與監(jiān)管目標(biāo)相悖的問(wèn)題進(jìn)行糾偏和處置。因此監(jiān)管的初期理論都是以事后處置作為監(jiān)管的重點(diǎn)，美國(guó)FDA也不例外。但是越來(lái)越多的傷害事件表明，越早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及早介入監(jiān)管，將可能發(fā)生的危險(xiǎn)隱患消除在萌芽狀態(tài)是一種既能夠降低監(jiān)管成本，又能夠避免出現(xiàn)大規(guī)模損失的最好方式。因此，美國(guó)FDA的監(jiān)管理念已經(jīng)從初期的注重危機(jī)處理、強(qiáng)化事后處置向注重風(fēng)險(xiǎn)防控、關(guān)注源頭防范轉(zhuǎn)變，食品藥品安全預(yù)防體系成為了整套安全體系中的核心制度{14}。

一是美國(guó)從立法角度夯實(shí)了重風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)管理念的依據(jù)和基礎(chǔ)。美國(guó)2011年出臺(tái)的《食品安全現(xiàn)代化法案》，就是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一中心思想制定的。根據(jù)美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心的最新數(shù)據(jù)，每年美國(guó)約有4800萬(wàn)人（每6個(gè)美國(guó)人中就有1人）生病，12.8萬(wàn)人住院，約3000人死于由食品引起的疾病，而這些都可以隨著預(yù)防工作的深入而降低?！妒称钒踩F(xiàn)代化法案》的通過(guò)，使FDA更多地關(guān)注預(yù)防食品安全問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)食品安全體系建設(shè)更好地保護(hù)公眾健康，而不是依賴問(wèn)題發(fā)生后的危機(jī)處置。

二是美國(guó)從操作層面實(shí)際建立了危害分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系。FDA根據(jù)《食品安全現(xiàn)代化法案》設(shè)立了HACCP系統(tǒng)（Hazard Analysis Critical Control Point），通過(guò)控制食品安全關(guān)鍵點(diǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析，預(yù)防危害發(fā)生。這一系統(tǒng)屬于事前控制而不是事后應(yīng)對(duì)，“使得美國(guó)食品的加工生產(chǎn)、包裝儲(chǔ)存、銷售消費(fèi)等‘從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程都能受到嚴(yán)格的安全監(jiān)測(cè)，處于統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)管下科學(xué)運(yùn)行”{15}，根本目的是為了將食品安全的危險(xiǎn)降低到最低直至可以接受的標(biāo)準(zhǔn){16}。HACCP是一種管理體系，通過(guò)分析控制從食品原材料的生產(chǎn)、采購(gòu)和處理，到制成品的生產(chǎn)、分銷和消費(fèi)各個(gè)過(guò)程中生物、化學(xué)和物理性危害，從預(yù)防角度解決食品安全問(wèn)題。通過(guò)設(shè)定和貫徹HACCP等程序化質(zhì)量管理體制，F(xiàn)DA成功地將工作重心從食品、藥品監(jiān)管的應(yīng)急處置，向事先的科學(xué)定標(biāo)、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)、大力預(yù)防轉(zhuǎn)移，提高了監(jiān)管的有效性和及時(shí)性。

4.監(jiān)管手段注重運(yùn)用現(xiàn)代科技，同時(shí)引入社會(huì)共治力量

首先，F(xiàn)DA注重綜合運(yùn)用現(xiàn)代科技信息技術(shù)加強(qiáng)監(jiān)管。FDA通過(guò)多種信息渠道和平臺(tái)，既加強(qiáng)監(jiān)管信息自內(nèi)向外的及時(shí)公開，又運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段建立食品、藥品安全信息的溝通機(jī)制，自外而內(nèi)收集監(jiān)管反饋信息。通過(guò)一個(gè)世紀(jì)的不斷完善，F(xiàn)DA在食品藥品領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管上已經(jīng)脫離了最初簡(jiǎn)單直接的監(jiān)管方式，逐步發(fā)展成為先進(jìn)的、結(jié)合多種監(jiān)管手段的、與各種機(jī)構(gòu)密切配合的綜合性監(jiān)管方式。在FDA進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法的過(guò)程中非常注重運(yùn)用多種平臺(tái)實(shí)施對(duì)外的信息披露，同時(shí)還會(huì)定期不定期地對(duì)各類與食品藥品監(jiān)管相關(guān)的信息進(jìn)行匯總分析，除了依法必須出版印刷公布的紙質(zhì)材料外，還通過(guò)FDA的官方網(wǎng)站http：//www.fda.gov 以及Facebook、Twitter等網(wǎng)絡(luò)媒介對(duì)外進(jìn)行重要信息的公示披露{17}。從1971年開始，F(xiàn)DA已將90%的記錄公之于眾，現(xiàn)在任何人都可以在其網(wǎng)站上找到FDA的原始檢查報(bào)告{18}。

其次，F(xiàn)DA一直積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與監(jiān)管。FDA充分調(diào)用外部力量，鼓勵(lì)公眾、大學(xué)和行業(yè)自律組織等社會(huì)力量參與監(jiān)管，強(qiáng)化食品藥品安全監(jiān)管的共治理念。具體而言，有三種基本模式：

（1）PPP模式。這是為了解決FDA監(jiān)管和相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)（特別是藥物評(píng)估和研究中心〈CDER〉）的科研經(jīng)費(fèi)不足、人員物資和技術(shù)力量較為薄弱等問(wèn)題，F(xiàn)DA引入了PPP模式（Public-Private Partnership），加強(qiáng)與私人機(jī)構(gòu)的密切合作，協(xié)助FDA監(jiān)管產(chǎn)品的開發(fā)、評(píng)估、制造和使用。通過(guò)與其他政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、學(xué)術(shù)界、工業(yè)界、疾患權(quán)益團(tuán)體以及其他利益相關(guān)方開展合作，促進(jìn)新工具、新方法的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新、提高監(jiān)管效率。

（2）校政合作模式。在校政合作模式中，比較著名的成功案例是FDA和馬里蘭大學(xué)合作成立的食品安全與應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)聯(lián)合中心（Joint Institute for Food Safety and Applied Nutrition， JIFSAN），JIFSAN的建立初衷是為確保安全衛(wèi)生的食品供應(yīng)提供科學(xué)支撐。通過(guò)合作，F(xiàn)DA獲得了人力、物力、財(cái)力等方面的支持，而馬里蘭大學(xué)則利用FDA的平臺(tái)，培養(yǎng)了碩士、博士研究生。JIFSAN項(xiàng)目促進(jìn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與大學(xué)之間的互聯(lián)互通、科研共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了互惠互利。

（3）共同治理模式?？傮w來(lái)看，美國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制是相當(dāng)完備的，但由于各類風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、被監(jiān)管主體的復(fù)雜性，以及政府“監(jiān)管俘獲”和“尋租行為”的可能性，美國(guó)并沒(méi)有固守于政府機(jī)構(gòu)的單一管理模式，而是形成了與其他市場(chǎng)主體、社會(huì)組織共同治理的監(jiān)管模式{19}。美國(guó)的行業(yè)自律監(jiān)管十分發(fā)達(dá)，社會(huì)性的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛分布在各個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，存在眾多的由消費(fèi)者自發(fā)成立的權(quán)益保護(hù)民間機(jī)構(gòu)，還有大量的企業(yè)自主成立的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門。行業(yè)協(xié)會(huì)高度自治且大多會(huì)費(fèi)充足、人員專業(yè)，有能力通過(guò)信息采樣、調(diào)查取證、專業(yè)咨詢、科學(xué)研究等形式協(xié)助制定大量的規(guī)范（Regulation）和指南（Guidance），既可以在行業(yè)內(nèi)部形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又可以影響國(guó)家正式法律法規(guī)的制訂修改。同時(shí)，這些行業(yè)協(xié)會(huì)還通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)站、宣傳手冊(cè)等形式，不斷擴(kuò)大民間機(jī)構(gòu)在政府監(jiān)管中的作用和影響。部分行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)授權(quán)還可以受理消費(fèi)者的投訴，進(jìn)行調(diào)查和調(diào)解工作。

綜上所述，美國(guó)食品藥品監(jiān)管市場(chǎng)綜合監(jiān)管理念主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：第一是逐步放松政府監(jiān)管，減少政府對(duì)市場(chǎng)的深度介入，放松對(duì)市場(chǎng)行為的無(wú)端管制，提高市場(chǎng)活動(dòng)參與者的積極性、主動(dòng)性，不斷增強(qiáng)市場(chǎng)活力，提升市場(chǎng)效率；第二是建立市場(chǎng)綜合監(jiān)管體系，運(yùn)用多方力量，將原本分散的監(jiān)管職能按照專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理集中，建立科學(xué)有序的市場(chǎng)綜合監(jiān)管體系，降低監(jiān)管成本、提升監(jiān)管效率和專業(yè)化水平；第三是運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)豐富監(jiān)管方式，更加注重發(fā)揮科技監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管的作用，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本；第四是提倡社會(huì)共治的綜合監(jiān)管，在更有效發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用的同時(shí)，鼓勵(lì)和支持專家學(xué)者、國(guó)際組織等公共力量參與市場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)多元參與和社會(huì)共治；第五是注重市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的科學(xué)原則，將關(guān)注市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后處置的傳統(tǒng)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變到注重事前預(yù)防、監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)控制的先進(jìn)監(jiān)管理念上來(lái)。

四、啟示

當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行市場(chǎng)綜合監(jiān)管改革，這必將對(duì)我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管格局的重塑和市場(chǎng)體系的構(gòu)建帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。特別是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境都呈現(xiàn)出一些新趨勢(shì)新特點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)新要求，有必要學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)相對(duì)成熟的市場(chǎng)綜合監(jiān)管模式和理念，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，以市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，整合監(jiān)管資源，更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能，加強(qiáng)從生產(chǎn)到流通到消費(fèi)的全過(guò)程監(jiān)管，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

1.逐步摒棄政府直接全面監(jiān)管的傳統(tǒng)思維

“解除經(jīng)濟(jì)管制具有政治上的吸引力，就是因?yàn)檫@種做法給予政策制定者一個(gè)機(jī)會(huì)去用一種不涉及通過(guò)犧牲來(lái)控制同伙膨脹的方法。確實(shí)，減少經(jīng)濟(jì)管制將會(huì)削減生產(chǎn)和就業(yè)方面的成本和障礙?！眥20}從美國(guó)監(jiān)管的發(fā)展歷程來(lái)看，從一開始的毫無(wú)監(jiān)管發(fā)展到開始認(rèn)為政府應(yīng)該全能監(jiān)管，到最后的科學(xué)放松監(jiān)管，這其中經(jīng)歷了跨世紀(jì)的悠久時(shí)間，形成了諸多值得學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也有一些血的教訓(xùn)。從政府市場(chǎng)關(guān)系和監(jiān)管出于社會(huì)整體利益保護(hù)的初衷來(lái)說(shuō)，將政府視為萬(wàn)能和限制市場(chǎng)主體適度空間的做法是不合理，也是不可取的?！罢刂坪捅O(jiān)管向自愿協(xié)作的資本主義系統(tǒng)內(nèi)強(qiáng)行注入外力。就如同將一把把手塞進(jìn)齒輪組，結(jié)果就是導(dǎo)致價(jià)格系統(tǒng)和競(jìng)爭(zhēng)癱瘓，從而使整個(gè)分工失靈?！眥21}政府應(yīng)該逐步地減少對(duì)于市場(chǎng)的直接深度介入，逐步放松對(duì)于市場(chǎng)行為的無(wú)端管制，這樣才能提高市場(chǎng)活動(dòng)參與者的積極性，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，提升市場(chǎng)效率?！笆袌?chǎng)本身糾正自身毛病要比政府糾正市場(chǎng)的毛病更為有效。因?yàn)槭袌?chǎng)上任何一個(gè)企業(yè)都面臨著激烈的生存競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的壓力迫使它必須講究信譽(yù)，否則就無(wú)法實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化?！眥22}

2.逐步加強(qiáng)市場(chǎng)綜合監(jiān)管的立法保障

要迅速進(jìn)行綜合監(jiān)管類法律法規(guī)的立改廢工作，整合原來(lái)分而治之體制下的以工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門劃分作為分類的立法體系，改變與市場(chǎng)綜合監(jiān)管狀態(tài)不再契合的內(nèi)容和表述。立法要注重價(jià)值和諧，體現(xiàn)出安全價(jià)值與效率價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)要注重法律體系的完備性，加強(qiáng)市場(chǎng)綜合監(jiān)管立法內(nèi)容表述上的可執(zhí)行性。對(duì)于何時(shí)應(yīng)適用何種法條的具體情形都進(jìn)行明確限定，對(duì)于在不同的區(qū)域?qū)嵤┫嗤谋O(jiān)管步驟所需要符合與滿足的不同標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)予以清晰表述，不同行業(yè)中應(yīng)該實(shí)施的不同配套措施更應(yīng)該有科學(xué)的分類劃分。

3.建立合適的市場(chǎng)監(jiān)管體制，運(yùn)用多方力量，充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的作用

要學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)情況和監(jiān)管實(shí)際，建立符合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)前國(guó)情的綜合監(jiān)管體制，降低監(jiān)管的成本、提升監(jiān)管的效率和專業(yè)化水平，將原本分散的監(jiān)管職能按照專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)合理集中。綜合監(jiān)管的順利實(shí)施，有賴于監(jiān)管力量的科學(xué)合理配比和監(jiān)管機(jī)制的有效營(yíng)建?！氨O(jiān)管藝術(shù)的本質(zhì)在于挑選合適的工具用于工作，知道什么時(shí)候?qū)⑦@些工具一起使用，并能夠判斷這些工具什么時(shí)候不足以完成工作而必須開發(fā)新的工具?！眥23}在進(jìn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的配置時(shí)，要始終堅(jiān)持監(jiān)管權(quán)配置明晰化、監(jiān)管權(quán)應(yīng)用程序化、監(jiān)管權(quán)行使透明化等原則，以此打破原有分散監(jiān)管模式下的部門壁壘和本位主義。

4.培育科學(xué)的市場(chǎng)監(jiān)管理念，監(jiān)管中注重以人為本，注重全過(guò)程監(jiān)管

要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的科學(xué)原則，將關(guān)注市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后處置的傳統(tǒng)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變到注重事前預(yù)防、監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)控制的先進(jìn)監(jiān)管理念上來(lái)。應(yīng)搭建風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，“形成線上線下、內(nèi)部外部、政府社會(huì)相結(jié)合的多維度風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制、評(píng)價(jià)反饋有機(jī)結(jié)合的‘五位一體風(fēng)險(xiǎn)防控體系”{24}。要樹立精準(zhǔn)監(jiān)管的理念，面對(duì)監(jiān)管力量的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上市場(chǎng)領(lǐng)域范圍的擴(kuò)大和市場(chǎng)復(fù)雜性增加的情況，應(yīng)該多提倡、多發(fā)展精準(zhǔn)監(jiān)管理念，摒棄以往撒胡椒面式的普遍監(jiān)管理念。

5.創(chuàng)新綜合機(jī)構(gòu)下的監(jiān)管方式，更加注重發(fā)揮大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等先進(jìn)科技的力量，達(dá)到既提高監(jiān)管效率，又節(jié)約監(jiān)管的人力、物力成本的效果

同時(shí)吸收專家學(xué)者、社會(huì)組織等綜合性的社會(huì)力量參與到市場(chǎng)監(jiān)管中來(lái)，并且積極開展國(guó)際市場(chǎng)上的監(jiān)管合作。從而實(shí)現(xiàn)多元參與和社會(huì)共治，順應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由化、全球化的浪潮。同時(shí)，在進(jìn)行市場(chǎng)綜合監(jiān)管的結(jié)構(gòu)設(shè)置時(shí)應(yīng)考慮并列式競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，而非壟斷式或分段式監(jiān)管結(jié)構(gòu)，為市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管質(zhì)量和效益，進(jìn)一步降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生概率。

6.以信用為基礎(chǔ)，確立分類監(jiān)管方式

監(jiān)管部門可以遵循合法、審慎、必要的原則，組織編制公共信用信息目錄。列入目錄的失信信息包括欠繳依法應(yīng)當(dāng)繳納的稅款、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金，提供虛假材料、隱瞞真實(shí)情況，侵害社會(huì)管理秩序和社會(huì)公共利益，被監(jiān)管部門處以市場(chǎng)禁入或者行業(yè)禁入等信息。根據(jù)以上信息生成監(jiān)管對(duì)象的信用記錄，行政機(jī)關(guān)對(duì)信用狀況不佳的監(jiān)管對(duì)象，在實(shí)施行政許可等工作中，列為重點(diǎn)審查對(duì)象；在財(cái)政資金資助等政策扶持中，作相應(yīng)限制；在行政管理中，限制享受相關(guān)便利化措施；在公共資源交易中，給予信用減分、降低信用等次；在日常監(jiān)管中，列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，增加監(jiān)管頻次，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查。

注釋：

① 顧功耘主編：《經(jīng)濟(jì)法教程》，上海人民出版社、北京大學(xué)出版社，2013年，第700頁(yè)。

② 宋晶：《構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)督管理理論體系的思考》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第3期。

{3} 郭向軍：《經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位》，中國(guó)金融出版社，2013年，第45頁(yè)。

{4} [美]托馬斯·杰斐遜著：《杰斐遜選集》，朱曾汶譯，商務(wù)印書館，2011年，第607頁(yè)。

{5} [美]托馬斯·杰斐遜著：《杰斐遜選集》，朱曾汶譯，商務(wù)印書館，2011年，第325頁(yè)。

{6} 菲利普·希爾茨：《保護(hù)公眾健康：美國(guó)食品藥品百年監(jiān)管歷程》，姚明威譯，中國(guó)水利水電出版社，2006年，第70頁(yè)。

{7} Paul M.Wax， Elixirs， Diluents， and the Passage of the 1938 Federal， Food， Drug and Cosmetic Act. Annals of Internal Medicine， Vol.122， No.6， 1995， p461.

{8} 唐健元主編：《美國(guó)藥品監(jiān)管啟示》，中國(guó)醫(yī)藥科技出版社2017年版，第2頁(yè)。

{9} Electronic Code of Federal Regulations， https：//www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx？SID=3ee286332416f26a91d9e6d786a604ab&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title21/21tab_02.tpl， 2018-03-25.

{10} 梁遠(yuǎn)、許濤：《美國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的概況、特點(diǎn)和啟示》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第12期。

{11} What does FDA do？， https：//www.fda.gov/AboutFDA/Transparency/Basics/ucm194877.htm， 2018-03-26.

{12} 參見李丹陽(yáng)：《當(dāng)代中美藥品監(jiān)管比較研究》，人民出版社，2013年，第114頁(yè)。

{13} Food Guidance & Regulation， https：//www.fda.gov/Food/GuidanceRegulation/default.htm， 2018-03-27.

{14} 王兆丹等：《從“農(nóng)田到餐桌”全程食品追溯體系的建立》，《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》2015年第1期。

{15} 參見王浩正：《中美食品安全制度中政府責(zé)任的比較研究》，《法制與社會(huì)》2010年第8期。

{16} 葉向東：《美國(guó)食品安全監(jiān)管體系的特點(diǎn)及啟示》，《全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望》2008年第11期。

{17} 參見河南省食品藥品監(jiān)督管理局組織編寫：《美國(guó)食品安全與監(jiān)管》，中國(guó)醫(yī)藥科技出版社，2017年，第155頁(yè)。

{18} 參見河南省食品藥品監(jiān)督管理局組織編寫：《美國(guó)食品安全與監(jiān)管》，中國(guó)醫(yī)藥科技出版社，2017年，第392頁(yè)。

{19} 梁遠(yuǎn)、許濤：《美國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的概況、特點(diǎn)和啟示》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第12期。

{20} 程虹等：《美國(guó)政府質(zhì)量管理體制及借鑒》，《中國(guó)軟科學(xué)》2012年第12期。

{21} 默里·L·韋登鮑姆：《全球市場(chǎng)中的企業(yè)與政府》，陳昕、張兆安譯，上海人民出版社，2006年，第181頁(yè)。

{22} 亞龍·布魯克、唐·沃特金斯：《自由市場(chǎng)革命：終結(jié)大政府之路》，啟蒙編譯所譯，上海譯文出版社，2014年，第214頁(yè)。

{23} 張維迎：《市場(chǎng)與政府：中國(guó)改革的核心博弈》，西北大學(xué)出版社，2014年，第147頁(yè)。

{24} 斯帕羅：《監(jiān)管的藝術(shù)》，中國(guó)金融出版社，2006年，第11頁(yè)。

Abstract： It's put forward in Third Plenary Session of the 19th Central Committee that the reform of organizations of the Party and the State should be further and more profound. In March 2018， the general proposal of organization reform including comprehensive market supervision was officially issued， which symbolizes the curtains of comprehensive market supervision reform in China are being gradually raised. However， what's the exact definition of comprehensive supervision？ Which is the right direction of Chinese comprehensive market supervision？ These are the questions worth studying still. Based on the analysis of the historical evolution of comprehensive market supervision of American food and drug market as well as its actual supervision framework， this article suggests that during the comprehensive market supervision reform in China， we should gradually get rid of the conventional idea of the direct and overall supervision by the government， reinforce the litigation of comprehensive market supervision， set up a supervision system containing various departments， foster the supervision concept of "prevention first" with scientific measures， take advantage of the emerging supervision method including mass data and "Internet+"， establish the model based on credit with precise category so as to achieve the effect expected of the comprehensive market supervision.

Keywords： Comprehensive Market Supervision， Food and Drug， FDA （Food and Drug Administration）