摘 要： 在城市治理實(shí)踐中，政社關(guān)系是重要的變量因素?；谡呒?lì)與利他主義愿景，政府購買社會(huì)組織服務(wù)提供了處理二者關(guān)系的方案與選項(xiàng)。政府購買能夠?qū)ι鐣?huì)組織發(fā)展產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)。當(dāng)前推行的政府購買政策具有選擇性“培育”社會(huì)組織的特征，城市治理需要社會(huì)組織具備相應(yīng)的回應(yīng)能力。為了達(dá)到提升城市治理有效性的目的，政府購買宜在社會(huì)組織的內(nèi)部治理能力和參與治理的協(xié)同能力兩個(gè)方面同時(shí)施策。

關(guān)鍵詞： 政府購買；社會(huì)組織；能力建設(shè)；內(nèi)部治理能力；協(xié)同治理能力

一、引 言

在中國(guó)語境下，對(duì)“城市”的社會(huì)組織可以做兩種解讀：一是城市社會(huì)組織的發(fā)育程度處于最高水平，其組織樣態(tài)、主體活躍程度、行動(dòng)方式、參與能力，以及組織創(chuàng)新等均居于前衛(wèi)狀態(tài)，如各類支持型專業(yè)機(jī)構(gòu)、政策倡導(dǎo)型社團(tuán)、協(xié)同治理的樞紐型組織等，城市的各項(xiàng)指標(biāo)均顯著高于農(nóng)村；二是城市政府培育社會(huì)組織的力度最大，在資源投入、制度績(jī)效、社會(huì)動(dòng)員與治理體系等方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，城市治理的現(xiàn)狀基本代表了中國(guó)社會(huì)組織在可見未來的發(fā)展前景。在治理的角度看，城市之所以具有如此優(yōu)勢(shì)地位，還在于其高度復(fù)雜化的治理體系及其結(jié)構(gòu)化運(yùn)轉(zhuǎn)，因此城市總能夠被賦予更高的期待，希望城市的治理模式能夠產(chǎn)生可復(fù)制、可推廣的示范效應(yīng)。

在社會(huì)組織的發(fā)展路徑選擇中，中國(guó)所采用的是“外力促進(jìn)”模式而不是“順其自然”的自發(fā)型路徑。根據(jù)官方文件表述，這種建設(shè)性路徑多以“扶持”“發(fā)展”“培育”等術(shù)語示人，就像民政部十三五規(guī)劃所指出的那樣：“有計(jì)劃有重點(diǎn)扶持一批品牌性社會(huì)組織，發(fā)揮各類社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、提供公共服務(wù)中的作用”（民發(fā)[2016]107號(hào)）。必須承認(rèn)，中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)育遠(yuǎn)跟不上社會(huì)治理的需要，城市也不例外。以上海市為例，截止到2017年12月，全市合法登記的社會(huì)組織總量為14867個(gè)，每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)為10.5個(gè)，居于全國(guó)前列。但是，如果以上海市常住人口統(tǒng)計(jì)，則每萬人擁有量不足6.2個(gè)，僅高于全國(guó)平均數(shù)一個(gè)百分點(diǎn)。①如果再將視野放到全球，則發(fā)現(xiàn)更大的差距，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為50個(gè)左右：德國(guó)約為40個(gè)、法國(guó)為110個(gè)、日本是97個(gè)。[1]這個(gè)差距只是體現(xiàn)在數(shù)量上，至于社會(huì)組織的社會(huì)動(dòng)員能力和參與能力差距可能更大。隨著改革開放的不斷深入，城市巨大的社會(huì)治理需求對(duì)社會(huì)組織提供了潛在的發(fā)展空間。以當(dāng)前城市的社會(huì)動(dòng)員為例，社會(huì)組織可以發(fā)揮作用的功能領(lǐng)域仍然是利益代表與利益表達(dá)。以新社會(huì)群體為例，他們?cè)隗w制內(nèi)鮮有發(fā)聲的機(jī)會(huì)，因而努力向社會(huì)證明自己的存在，如新興產(chǎn)業(yè)從業(yè)群體、城市流動(dòng)人口、新生代農(nóng)民工、社區(qū)矯正人員等，其訴求對(duì)社會(huì)治理提出了新挑戰(zhàn)，如果不能妥善解決將可能誘發(fā)新的社會(huì)沖突。與此同時(shí)，社會(huì)組織作為“蓄水池”和“調(diào)解器”功能并未得到體現(xiàn)。比如，城市是現(xiàn)代科技集中的地區(qū)，也是應(yīng)用性最廣的地方，各社會(huì)主體，尤其是青年群體運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力都很強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員所引發(fā)的社會(huì)效應(yīng)不容小覷，典型的是各種屢禁不止的網(wǎng)絡(luò)謠言。就目前情況判斷，社會(huì)組織在此方面所能夠發(fā)揮的自我調(diào)解功能十分有限，根源在于其能力不足。

也正是基于這種需求與供給之間的反差，使得城市政府在“扶持”社會(huì)組織發(fā)展（如購買服務(wù)）時(shí)，尤為關(guān)注承接城市政府職能轉(zhuǎn)移，[2]鮮有長(zhǎng)期致力于提升社會(huì)組織能力建設(shè)的項(xiàng)目。公益創(chuàng)投（Venture Philanthropy）本是有助于提升社會(huì)組織能力的途徑，但在中國(guó)的大城市運(yùn)轉(zhuǎn)中“很多正在推行中的公益創(chuàng)投并不是‘投資行為，而更像是政府購買社會(huì)組織服務(wù)”。[3]這種翻轉(zhuǎn)無疑不是治理本身出現(xiàn)了問題，而是政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。本文的立場(chǎng)是，作為破解城市治理難局的策略之一，基于能力建設(shè)而實(shí)施的政府購買社會(huì)組織服務(wù)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性的特征，宜成為購買政策激勵(lì)的首要選項(xiàng)。論文擬在探索城市治理規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織的能力結(jié)構(gòu)及其缺憾，為政府購買公共服務(wù)提供框架性指導(dǎo)。

二、文獻(xiàn)回顧、核心概念與研究思路

1.文獻(xiàn)回顧

其一，利他主義研究。一般認(rèn)為，政策激勵(lì)的對(duì)象應(yīng)該是具有利他屬性的社會(huì)組織，其責(zé)任感與奉獻(xiàn)精神，以及不可替代的社交能力與動(dòng)員能力越是強(qiáng)大，則越有利于組織成功并幫助組織成員實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。[4]這種互惠的利他特征是社會(huì)組織的固有屬性，是組織內(nèi)部諸規(guī)范中合規(guī)性的結(jié)構(gòu)性存在。在利他主義的感召下，即使是非正式的志愿服務(wù)行動(dòng)、政治參與、宗教活動(dòng)以及非正式人際交往活動(dòng)，往往都能夠達(dá)到服務(wù)社會(huì)需要、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同的目標(biāo)。當(dāng)然，公益性的利他主義并非是純粹奉獻(xiàn)而不求回報(bào)，因?yàn)榧幢闶亲畹湫偷睦M織也有組織維持與組織提升的功能和需要，利己與利他并不是水火不容，絕對(duì)利他是不存在的。[5]推而廣之，政府在實(shí)施購買服務(wù)的導(dǎo)向中，其“應(yīng)然”做法是激勵(lì)各種“親社會(huì)”（pro-society）組織及其行為，以張揚(yáng)個(gè)體“基于心理層面的使命認(rèn)同和基于行為層面的勞動(dòng)捐贈(zèng)”兩種特質(zhì)。[6]

與此相反，“反社會(huì)”（anti-society）組織及其行為不屬于利他主義范疇。比如，不符合城市治理需要并對(duì)城市治理產(chǎn)生消極作用的各種“越軌性社會(huì)組織”。帕特南的研究發(fā)現(xiàn)，那些逐利的社會(huì)（組織）資本一旦偏離了社會(huì)道德規(guī)范方向，就會(huì)在事實(shí)上成為造成美國(guó)社區(qū)衰落的幫兇。[7]哈特納吉爾認(rèn)為，越軌類集體行動(dòng)具有破壞性，其成員的團(tuán)結(jié)程度越高，則集體性的消極后果越是突出，這是一種功利性的犯罪形式。[8]在關(guān)于草根社會(huì)組織的研究中，史密斯區(qū)分了部分越軌與嚴(yán)重越軌兩類組織，他認(rèn)為對(duì)于前者偶爾觸碰“紅線”的部分越軌組織加以管控即可，而后者自成立之初就追求越軌目標(biāo)或者使用越軌手段來達(dá)到目的，宜采取立場(chǎng)鮮明的應(yīng)對(duì)措施。[9]在中國(guó)的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，不時(shí)“越軌”的社會(huì)組織并不是個(gè)案，有時(shí)甚至比較普遍，亦不排除存在故意而為的主觀動(dòng)機(jī)，需要政府在處理中作出恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管行為。

其二，激勵(lì)性研究。并不是所有的政策激勵(lì)都是有效的，激勵(lì)存在結(jié)構(gòu)性差異。史密斯對(duì)草根社會(huì)組織的研究發(fā)現(xiàn)，激勵(lì)對(duì)于非營(yíng)利組織具有引導(dǎo)功能，對(duì)組織成員的思想、動(dòng)機(jī)、情感和行動(dòng)能夠產(chǎn)生指導(dǎo)作用。其中，目的性激勵(lì)（purposive incentive）因聚焦于特定規(guī)范或意識(shí)形態(tài)的回報(bào)，對(duì)于社會(huì)組織的影響效應(yīng)顯著；同時(shí)，作為一種無形激勵(lì)，社交激勵(lì)（sociability incentive）大多同組織目標(biāo)無關(guān)，但在成員之間則能夠產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，而那種基于金錢、職業(yè)或物質(zhì)利益的功利性激勵(lì)效應(yīng)則要弱得多。[10]回到政府購買社會(huì)組織服務(wù)上來，可以研究的問題是，怎樣的政策激勵(lì)才是有效的？又會(huì)對(duì)社會(huì)組織的能力建設(shè)產(chǎn)生哪些影響？

社會(huì)組織能力建設(shè)可以從私人部門管理的企業(yè)組織核心能力（kernel capability）開發(fā)中獲得啟發(fā)。在企業(yè)管理中，組織能力總是同企業(yè)資源開發(fā)密切關(guān)聯(lián)的：資源是支撐組織運(yùn)轉(zhuǎn)的要素，對(duì)資源的持續(xù)需求是企業(yè)組織持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的支撐。在這個(gè)過程中，組織領(lǐng)導(dǎo)者和管理服務(wù)兩個(gè)因素不可或缺，前者可以發(fā)現(xiàn)和利用機(jī)會(huì)，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，領(lǐng)導(dǎo)組織發(fā)展；而后者則是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，二者構(gòu)成組織的核心能力。無疑，二者的激勵(lì)作用均屬于“外在機(jī)制”。

社會(huì)領(lǐng)域的激勵(lì)機(jī)制也是如此。涂爾干的社會(huì)分工論認(rèn)為，社會(huì)讓最有才能者去擔(dān)負(fù)最重要的工作，讓弱者去承擔(dān)較輕的工作，這是社會(huì)角色與職能的配置與安排，不是隨意性處置。因此，長(zhǎng)期看來，政府等外在資源的介入（如購買服務(wù)）對(duì)于社會(huì)組織的能力建設(shè)具有積極支撐作用。[11]進(jìn)一步值得研究的問題是，根據(jù)政府購買的“扶持”原則，要求將能力強(qiáng)大的社會(huì)組織排除出去，從而將政府寶貴的資源向能力弱的社會(huì)組織傾斜，但實(shí)踐中政府舍棄“最有才能”社會(huì)組織的幾率有多大？而那些能力稍差的社會(huì)組織如何才能獲得政府購買的意愿？

這些是本文要探討的關(guān)鍵問題。

2.核心概念與研究思路

學(xué)術(shù)界與實(shí)踐部門對(duì)于“社會(huì)組織能力建設(shè)”存在共識(shí)，但在理解與界定上則不盡一致。一般認(rèn)為，能力建設(shè)（capacity building）是始于聯(lián)合國(guó)環(huán)境開發(fā)署（UNCED）于二十世紀(jì)九十年代提出的理念，系指倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的能力。在著名的《二十一世紀(jì)議程》第37章專辟了“能力建設(shè)”內(nèi)容，并將其界定為那些獲取技能、參與活動(dòng)、使命達(dá)成、法治與體制框架等能力。[12]澳大利亞能力建設(shè)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)協(xié)會(huì)認(rèn)為，地方政府、社區(qū)和非政府組織是能力建設(shè)的主要對(duì)象，而中央政府和私人商業(yè)部門也需要能力建設(shè)，在非政府組織支持下，草根社區(qū)的能力建設(shè)核心是提高和改善規(guī)劃、組織與鄰里治理能力。[13]中國(guó)倡導(dǎo)社會(huì)組織能力建設(shè)基本是同步的，在九十年代中后期就已經(jīng)開始了社會(huì)組織的教育與培訓(xùn)工作，并在利益表達(dá)、民主參與、社會(huì)自治、加速政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等方面取得了顯著成效。[14]馬慶玨認(rèn)為，社會(huì)組織能力即社會(huì)組織利用資源，形成、制定并有效實(shí)施組織愿景、戰(zhàn)略、使命和目標(biāo)，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，形成組織與環(huán)境的良性生動(dòng)，獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，確保組織可持續(xù)發(fā)展過程中體現(xiàn)出來的潛能和素質(zhì)。[15]還有學(xué)者與時(shí)俱進(jìn)地給出定義為“綜合利用國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)資源，提高解決實(shí)際問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、滿足發(fā)展需求等現(xiàn)代化能力的持續(xù)改進(jìn)與培養(yǎng)過程”。[16]有學(xué)者以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，從組織邊界理論和價(jià)值網(wǎng)絡(luò)理論角度將社會(huì)組織能力界定為“作為社會(huì)團(tuán)體所具有的以共同利益為導(dǎo)向、能夠?qū)崿F(xiàn)聯(lián)盟治理并促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的自組織性綜合能力?！盵17]

這些觀點(diǎn)都有針對(duì)性。在管理學(xué)的角度，能力建設(shè)同組織創(chuàng)新、組織發(fā)展、組織戰(zhàn)略等概念有所交叉，但不能彼此替代。比如，組織規(guī)模擴(kuò)張是組織發(fā)展的結(jié)果，但并不是能力建設(shè)的必然產(chǎn)物?；耍疚慕o能力建設(shè)的定義是指，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、完成使命或提高效率與效益的管理過程與手段，涉及的范疇有組織使命、功能結(jié)構(gòu)、核心任務(wù)目標(biāo)、組織責(zé)任等。這種能力建設(shè)的界定與范疇劃分具有類型學(xué)的意義與價(jià)值。事實(shí)上，大多數(shù)學(xué)者都有這種嘗試，如：王思斌較早時(shí)候就總結(jié)出四種能力，即要素能力、協(xié)調(diào)能力、獲致能力、影響能力。[18]也有學(xué)者從責(zé)任承擔(dān)能力、服務(wù)提供能力、信譽(yù)維系能力等三個(gè)維度，進(jìn)一步區(qū)分了九個(gè)子能力，即“獨(dú)立運(yùn)作能力、流程規(guī)范能力和籌集資金能力；設(shè)備完善能力、人力資源能力和專業(yè)技術(shù)能力；自我監(jiān)督能力、品牌效應(yīng)能力和危機(jī)公關(guān)能力”[19]。值得一提的是高成運(yùn)的觀點(diǎn)，他使用了“可持續(xù)發(fā)展能力、自我管理能力、開展活動(dòng)能力、競(jìng)爭(zhēng)能力、社會(huì)參與能力”框架來解釋社會(huì)組織能力建設(shè)的內(nèi)容體系與建設(shè)重點(diǎn)。[20]這同官方的立場(chǎng)是一致的。在國(guó)外，學(xué)者們也有類似發(fā)現(xiàn)與主張，比如根據(jù)項(xiàng)目承接與完成程度將社會(huì)組織能力建設(shè)劃分為項(xiàng)目實(shí)施能力、擴(kuò)展能力與適應(yīng)能力等三種；也有分成領(lǐng)導(dǎo)、管理、適應(yīng)和技術(shù)應(yīng)用等四種能力；或者是技術(shù)應(yīng)用、管理、資源開發(fā)與領(lǐng)導(dǎo)能力等四種。[21]不一而足。

本文以城市為平臺(tái)，從政府購買角度探討社會(huì)組織能力建設(shè)，主要基于兩種考量：一是時(shí)代背景與任務(wù)。根據(jù)財(cái)政部、民政部出臺(tái)的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》精神，可以做如下理解：“培育”原則將重點(diǎn)向行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等“四類”社會(huì)組織傾斜；同時(shí)，結(jié)合社會(huì)治理需要，在關(guān)乎城市發(fā)展的民生保障、社會(huì)治理、行業(yè)管理、公益慈善等領(lǐng)域，政府將投入更多資源。二是城市被賦予的特殊使命或改革期待。作為社會(huì)發(fā)展的先行先試地區(qū)，城市具有財(cái)力雄厚、購買力度大、政策創(chuàng)新效度高等特征，城市購買的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槠渌貐^(qū)的社會(huì)組織能力建設(shè)提供可復(fù)制、可推廣的范例。與此同時(shí)，城市作為政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)都十分發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會(huì)組織數(shù)量和質(zhì)量程度、社會(huì)需求與利益相關(guān)者的關(guān)系、制度化水平與社會(huì)認(rèn)同度等均十分復(fù)雜，只要研究方法與研究路徑準(zhǔn)確，就能夠正確發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織能力建設(shè)的影響因素，找到對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策。

在社會(huì)組織的能力建設(shè)體系中，內(nèi)部治理能力和參與城市治理的協(xié)同能力是支柱性框架。本文從管理過程論的角度，重點(diǎn)分析社會(huì)組織的初始能力建設(shè)、可持續(xù)能力建設(shè)，以此管窺組織規(guī)劃、員工管理、財(cái)務(wù)控制、營(yíng)銷能力等內(nèi)部治理能力建設(shè)及其實(shí)現(xiàn)路徑，以及利益代表與表達(dá)、政策倡導(dǎo)、公共服務(wù)等參與社會(huì)治理的協(xié)同能力建設(shè)及其實(shí)現(xiàn)路徑。根據(jù)社會(huì)組織發(fā)展的動(dòng)力因素與機(jī)制，本文將研究對(duì)象錨定（anchoring）在不同變量及其背景的轉(zhuǎn)換上，以探究社會(huì)組織能力建設(shè)如何與外在機(jī)制實(shí)現(xiàn)耦合。

三、培育：政府購買與能力建設(shè)在城市治理中的實(shí)現(xiàn)

在城市的治理實(shí)踐中，基于政府購買的“培育”邏輯所帶來的爭(zhēng)鳴也是存在的。“培育”有時(shí)也被稱之為“扶持”，基本假設(shè)是社會(huì)組織的能力是可以通過外在機(jī)制加以塑造的：社會(huì)組織的服務(wù)供給能力同社會(huì)治理的需求之間存在差距，在數(shù)量、水平和專業(yè)能力等方面，一旦社會(huì)組織不能承接政府服務(wù)職能，政府購買能夠提供扶持與培育的資源支撐。根據(jù)馬克思主義唯物史觀推論，城市社會(huì)組織的發(fā)達(dá)程度同城市生產(chǎn)力水平密切相關(guān)，具體表現(xiàn)為城市公共事務(wù)需求對(duì)社會(huì)組織的催生效應(yīng)。作為社會(huì)治理的主體之一，社會(huì)組織在城市歷史中經(jīng)歷了曲折發(fā)展的過程，如單位制的式微和街居制變遷對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的影響。伴隨各類經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域非營(yíng)利組織的出現(xiàn)，社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)組織開始登上歷史舞臺(tái)，并發(fā)揮了不可替代的作用。值得注意的，隨著2014年對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記制度，②這種增長(zhǎng)和作用地位將得到進(jìn)一步的鞏固。也就是說，在中國(guó)的城市治理實(shí)踐中，政府扮演社會(huì)組織“培育者”的角色是客觀存在的，而且有充分的歷史依據(jù)，因而在可見未來無法忽略這種路徑依賴因素。

在能動(dòng)論的角度，主張“培育”的觀點(diǎn)同社會(huì)組織能力不足存在因果性邏輯關(guān)系。城市社會(huì)的巨大變遷對(duì)社會(huì)組織能力提出了更多的要求。比如，限于組織價(jià)值觀、規(guī)模、人才等因素的制約，很多社會(huì)組織在處理市場(chǎng)與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系上缺乏準(zhǔn)則，甚至是那些具有樞紐性地位的社會(huì)組織也存在類似問題，限制了對(duì)其成員組織的指導(dǎo)、管理與服務(wù)能力。概括而言，當(dāng)前的社會(huì)組織普遍存在組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)轉(zhuǎn)能力的短板，因而資源動(dòng)員與整合能力、協(xié)調(diào)控制能力、信息服務(wù)能力、自律能力等均有很大的提升空間。

理論上，政府購買的“培育”邏輯能夠在法團(tuán)主義理論中找到支撐。同多元主義主張國(guó)家與社會(huì)對(duì)立的立場(chǎng)不同，法團(tuán)主義不認(rèn)為二者之間存在對(duì)抗性的張力，也不認(rèn)為社會(huì)自治（autonomy，亦譯為自主性）是抗衡國(guó)家權(quán)力的機(jī)制，因此國(guó)家與社會(huì)不是彼此分離，而是能夠互動(dòng)的，其中前者處于主導(dǎo)地位。懷特在對(duì)中國(guó)城市的結(jié)社運(yùn)動(dòng)研究中，秉持了多元主義的立場(chǎng)，主張中國(guó)的改革要照顧到社會(huì)關(guān)系以及結(jié)社過程中的自治或自主性屬性，以擺脫國(guó)家的權(quán)力干預(yù)。[22]但是，中國(guó)城市發(fā)展的背景有異于多元主義價(jià)值觀盛行的西方國(guó)家，正如米格代爾所描繪的拉美國(guó)家法團(tuán)主義模式那樣：政府借助具體的規(guī)劃與政策等途徑，改造和影響社會(huì)組織的能力與目標(biāo)，結(jié)社的推進(jìn)過程總是伴隨著國(guó)家的整合與塑造過程。[23]這恰恰就是中國(guó)城市治理中最現(xiàn)實(shí)的政治關(guān)懷，即構(gòu)建“強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”的治理格局。

但是，法團(tuán)主義理論在中國(guó)的實(shí)踐中也有不同的批判聲音，比較中立的觀點(diǎn)是呼吁建立國(guó)家——社會(huì)邊界明晰的政社關(guān)系，其基本特征就是突出自治性。有學(xué)者將自治視為社會(huì)組織對(duì)抗國(guó)家的自主行動(dòng)空間，突出自我管理與自我決策的能力結(jié)構(gòu)和過程，涉及政治層面的制度安排與社會(huì)組織的行動(dòng)策略，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：自主決定提供產(chǎn)品的范圍（活動(dòng)領(lǐng)域）、自主決定組織活動(dòng)的地域范圍（活動(dòng)地域）、自主決定組織內(nèi)部運(yùn)作過程。[24]這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在政府“培育”的名義下難掩“控制”的實(shí)質(zhì)。一定程度上，這是一個(gè)假設(shè)性的推定，預(yù)設(shè)政府干預(yù)是一種“惡”，即便是監(jiān)管也應(yīng)該有度，如在法律或者契約的框架下實(shí)施。杰西卡·迪茨在北京等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府購買社會(huì)組織服務(wù)并沒有出現(xiàn)“集權(quán)政府”所固有的蠻橫態(tài)度和做派，而是通過協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)的互動(dòng)。盡管作者不愿意接受中國(guó)學(xué)術(shù)界的“協(xié)商民主”話語范式，但也沒有發(fā)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的對(duì)抗（乃至零和博弈），而是出現(xiàn)了雙贏的結(jié)果：政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)了有效控制，但同時(shí)北京的社會(huì)組織也得到了發(fā)展機(jī)會(huì)。[25]在這個(gè)意義上，迪茨的預(yù)設(shè)同研究發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了矛盾。換句話說，用多元主義理論解釋中國(guó)實(shí)踐不存在邏輯的自洽性。因此，有研究認(rèn)為中國(guó)的社會(huì)組織運(yùn)作邏輯并非是以自治作為首選。[26]還有研究證偽了中國(guó)（半）官方社團(tuán)以犧牲組織的結(jié)構(gòu)性自治性來換取社會(huì)影響力一說，認(rèn)為恰恰是這一屬性使社會(huì)組織能夠有效地嵌入到政治組織中并獲得了資源動(dòng)員的能力，有助于組織目標(biāo)（內(nèi)部治理）的實(shí)現(xiàn)。[27]

如果將這種觀點(diǎn)應(yīng)用于政府購買（含政府資助）城市治理的話，則能夠發(fā)現(xiàn)這種“培育”機(jī)制的確具有外因特征。比如，在購買社區(qū)公共服務(wù)的清單中，上海將所有涉及養(yǎng)老、救助、殘疾人、兒童福利等基本公共服務(wù)僅僅向合乎資質(zhì)的各類社會(huì)組織開放，尤其是向社區(qū)類社會(huì)組織“選擇性”開放，客觀上為社會(huì)組織提供了強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)。客觀地說，政府有傾向性地購買（培育）特定社會(huì)組織服務(wù)產(chǎn)生了積極的“溢出”效應(yīng)，而不僅僅是增加了對(duì)政府的依賴。[28]同時(shí)，在城市治理任務(wù)日益繁重的背景下，政府希望更多的社會(huì)組織能夠承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能，但同時(shí)在“維穩(wěn)”的政治壓力下，政府也無意于放松監(jiān)管，目的是培育和型構(gòu)理想的社會(huì)組織體系，促進(jìn)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間的良性互動(dòng)，塑造和引領(lǐng)繁榮有序的社會(huì)生活。[29]

四、內(nèi)部治理與協(xié)同治理：社會(huì)組織能力建設(shè)的兩個(gè)空間

1.社會(huì)組織的兩種治理能力

聯(lián)合國(guó)下屬的全球治理委員會(huì)在 1995年發(fā)布了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理作了如下的界定：“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程。……治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”。[30]因此，將社會(huì)組織的能力建設(shè)同治理聯(lián)系起來，應(yīng)該著重考察“持續(xù)的互動(dòng)”及其相關(guān)因素。在英國(guó)，以政府購買服務(wù)激勵(lì)社會(huì)組織能力建設(shè)采用了合作主義的協(xié)作治理模式，基本做法是由樞紐組織牽頭、政府支持、非營(yíng)利組織參與，而合作領(lǐng)域則以草根社區(qū)治理為主。早在上世紀(jì)末，以溝通、代表和支持志愿部門與志愿行動(dòng)為己任的英國(guó)志愿組織聯(lián)合會(huì)（NCVO）同英國(guó)政府就簽訂了《英國(guó)政府與民間社團(tuán)組織關(guān)于促進(jìn)社區(qū)與公民利益的伙伴關(guān)系協(xié)定》（The Compact），目標(biāo)就是建立一個(gè)授權(quán)的、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)。目前，新修訂的《協(xié)定》設(shè)定了五大能力建設(shè)目標(biāo)，共48項(xiàng)子目標(biāo)：建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的、豐富多彩的、獨(dú)立的市民社會(huì)；促進(jìn)政策、項(xiàng)目與公共服務(wù)的高效、透明與進(jìn)步；提供具有回應(yīng)性與高質(zhì)量的項(xiàng)目與服務(wù)；目標(biāo)明了的應(yīng)對(duì)性項(xiàng)目與服務(wù)；建設(shè)一個(gè)公平與公正的社會(huì)。[31]受此啟發(fā)，結(jié)合中國(guó)政府購買的激勵(lì)機(jī)制與扶持機(jī)制，可以將社會(huì)組織能力建設(shè)區(qū)分為組織內(nèi)部治理能力和社會(huì)治理的協(xié)同能力兩大塊：

首先，社會(huì)組織內(nèi)部治理能力，或者說是社會(huì)組織的自治能力，也有稱之為初始能力建設(shè)。在理論上，國(guó)外有研究將其歸納為明確的組織愿景、組織戰(zhàn)略的建構(gòu)、組織技能的提升、人力資源改善、系統(tǒng)和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)完善、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及組織文化建設(shè)等方面。[32]而從經(jīng)驗(yàn)上看，以政府購買激勵(lì)社會(huì)組織內(nèi)部治理的范疇主要有：（1）組織使命及其傳播能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、財(cái)務(wù)管理能力、人力資源管理能力、溝通控制能力、約束與自律能力等；（2）就社會(huì)組織管理或者內(nèi)部治理能力而言，核心的能力因素是指社會(huì)組織動(dòng)員和協(xié)調(diào)資源，促進(jìn)社會(huì)組織運(yùn)作的能力，如組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、員工管理、控制指揮協(xié)調(diào)與溝通、社會(huì)捐贈(zèng)、資源利用與開發(fā)、要素管理等；（3）組織吸納與學(xué)習(xí)能力，主要是指組織運(yùn)作實(shí)踐中的自我學(xué)習(xí)與理念更新能力，從而在組織意識(shí)形態(tài)和使命設(shè)計(jì)上能夠吸引更多的社會(huì)關(guān)注與認(rèn)同。概括起來，這些能力涉及到服務(wù)成員與組織運(yùn)轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。

其次，參與城市治理的協(xié)同能力，也被稱之為可持續(xù)能力建設(shè)。相比較而言，政府購買最多的領(lǐng)域是城市治理中的基本公共服務(wù)，為協(xié)同治理能力的有機(jī)構(gòu)成。一般情況下，政府多傾向于向“明星組織”購買服務(wù)，社會(huì)組織的星級(jí)越高，其協(xié)同治理能力越強(qiáng)，因而越是容易獲得政府購買的機(jī)會(huì)。所以，社會(huì)組織的社會(huì)影響力同能力水平呈正相關(guān)關(guān)系，同政府購買的可能性也呈正相關(guān)關(guān)系。對(duì)于很多社會(huì)組織而言，如果能夠爭(zhēng)取到政府購買的機(jī)會(huì)，將直接關(guān)系到組織成長(zhǎng)，甚至關(guān)乎到組織的前途未來：（1）基本公共服務(wù)的協(xié)同能力。除了日常的教科文衛(wèi)服務(wù)，以及社會(huì)保障與特定群體福利等民政事務(wù)之外，城市的基本公共服務(wù)還包括社會(huì)公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)、公共事業(yè)的擴(kuò)展與改善等。（2）基層社會(huì)治理的協(xié)同能力。其中，社區(qū)治理、流動(dòng)人口管理、社會(huì)工作等是所有城市都面臨的共同挑戰(zhàn)，而且隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，這些問題難有一勞永逸解決的可能。可以想象，在未來的城市治理中，政府購買的投入力度和廣度都將加大，對(duì)社會(huì)組織的能力建設(shè)提出了新要求。（3）行業(yè)管理的協(xié)同治理能力，主要涉及各種傘形組織（umbrella nonprofit organization）、樞紐組織與行業(yè)協(xié)會(huì)等。城市是行業(yè)發(fā)展的聚集區(qū)，也是各種傘形組織與行業(yè)協(xié)會(huì)組織最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此關(guān)于行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)資格考核、行業(yè)職業(yè)自律、行業(yè)服務(wù)與行業(yè)管理等，迫切需要各種中介類的社會(huì)組織參與。有研究通過對(duì)廣東行業(yè)協(xié)會(huì)的研究發(fā)現(xiàn)，政府的“干預(yù)與引導(dǎo)”對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)有顯著的正相關(guān)性[33]。（4）各種技術(shù)性服務(wù)能力。城市是教育文化發(fā)達(dá)區(qū)域，也是科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新的基地，因此各種服務(wù)性的信息技術(shù)服務(wù)需求量很大，比如安全監(jiān)測(cè)、市場(chǎng)與社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)、決策咨詢報(bào)告、城市規(guī)劃、科技推廣、氣象地震等專業(yè)服務(wù)，城市具備相對(duì)比較充分的條件，政府購買的難度不大，而且隨著城市開放的日益擴(kuò)大，這種橫向供給能力也將越來越強(qiáng)大。（5）輔助政府治理的能力。政府治理的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要這種輔助性功能，比如決策階段的調(diào)查與論證、戰(zhàn)略分析、可行性政策設(shè)計(jì)論證；政策執(zhí)行中的監(jiān)管服務(wù)、信息支持服務(wù)、后勤保障服務(wù)；政策評(píng)估階段的績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查、驗(yàn)收等。諸如此類，不一而足。

2.內(nèi)部治理能力：政府購買與政策激勵(lì)的實(shí)施

隨著城市公共事務(wù)的不斷增生以及公民意識(shí)的不斷覺醒，對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部治理能力提出了新要求。以上海為例，自國(guó)家實(shí)施開放“四類”社會(huì)組織以來，上海截止到2013年12月的社會(huì)組織總數(shù)為11602個(gè)，而2014年底則增長(zhǎng)到12363個(gè)，2015年底為13355個(gè)，2016年底為14178，2017年11月份為14867個(gè)，平均每年增幅接近兩位數(shù)，是上海市GDP增幅的兩倍。這一情況在全國(guó)其他城市大同小異，顯著的增幅并非是政府規(guī)制放松使然，根本上是社會(huì)需求的結(jié)果?？梢韵胍姡谖磥淼恼徺I清單中，此“四類”組織將是政府資助的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。[34]那么，政府購買應(yīng)該在哪些方面“培育”或“激勵(lì)”社會(huì)組織的能力呢？

其一，組織愿景與組織凝聚的能力。在組織愿景上，政府購買的服務(wù)要能夠有助于使社會(huì)組織成員的意識(shí)圍繞城市治理而聚焦，樹立同城市價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)相一致的使命追求；在組織行動(dòng)上，政府購買要能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)組織所獲得的能力對(duì)城市治理的技術(shù)改進(jìn)、城市治理的知識(shí)積累與傳承、城市治理的技能等方面都有所提升，特別是關(guān)于社區(qū)等草根治理上有改善。

其二，自治與組織管理的能力。十九大報(bào)告指出：“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，其中后者是前兩者的基礎(chǔ)，是內(nèi)因，屬于理論上的自治或自主性的范疇。比如，服務(wù)于城市公共事務(wù)范圍內(nèi)的樞紐型組織，要管理好同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織，自然需要相應(yīng)的自治能力為匹配。上海市試點(diǎn)的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)是一種樞紐型社會(huì)組織，這一改革的初衷就是為了增強(qiáng)社會(huì)組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育能力。為此，上海市社會(huì)建設(shè)辦公室以購買服務(wù)的方式舉辦專門培訓(xùn)會(huì)，并委托高校和科研院所為聯(lián)合會(huì)的秘書長(zhǎng)、會(huì)長(zhǎng)和部分理事開展培訓(xùn)工作。以政府購買培訓(xùn)服務(wù)，從而達(dá)到提升社會(huì)組織能力的目的，是一項(xiàng)值得肯定的創(chuàng)新。

其三，示范與組織擴(kuò)展的能力。政府購買的激勵(lì)效應(yīng)目標(biāo)之一，是為所有社會(huì)組織樹立榜樣。當(dāng)前，通行的做法是尋找“星級(jí)社會(huì)組織”，星級(jí)越高，則能力越強(qiáng)，因而獲得政府購買的幾率越高。被評(píng)為“五星”的社會(huì)組織基本都承擔(dān)著政府項(xiàng)目或委托的任務(wù)。這有似于韋伯的經(jīng)濟(jì)地位、權(quán)力、聲望三要素理論在實(shí)踐上的體現(xiàn)。以聲望為例：五星級(jí)社會(huì)組織即便不具有社會(huì)服務(wù)的專業(yè)特長(zhǎng)，也可能會(huì)對(duì)政府購買意向產(chǎn)生重大的影響；那些聲望鵲起的社會(huì)組織精英領(lǐng)袖，即使沒有顯赫的組織背景，也可能會(huì)對(duì)政府購買產(chǎn)生類似的影響。不可否認(rèn)的是，這種購買導(dǎo)向難免會(huì)產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，有可能加劇不同社會(huì)組織在社會(huì)地位上的差異化和層級(jí)化現(xiàn)象。

3.社會(huì)治理的協(xié)同能力：政府購買與政策激勵(lì)的實(shí)施

在大背景上，社會(huì)組織的協(xié)同治理能力同政府改革與職能轉(zhuǎn)變密不可分，其中有四種能力提升最為迫切：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的職能優(yōu)化、“放管服”改革的職能轉(zhuǎn)移、事業(yè)單位改革的職能轉(zhuǎn)變、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革的職能重置與定位。從城市治理經(jīng)驗(yàn)上看，政府購買的引導(dǎo)與激勵(lì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是基于行政區(qū)劃的“屬地化”購買傾向。在上海市，各區(qū)的政府購買清單中都有關(guān)于“注冊(cè)登記在我區(qū)”和“服務(wù)我區(qū)”的門檻規(guī)定，行政區(qū)劃的覆蓋面、影響力和參與度成為核心指標(biāo)（例如，《關(guān)于“十二五”期間促進(jìn)浦東新區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)政扶持意見的通知》（浦府[2011]113號(hào)））。二是基于專業(yè)服務(wù)的“崗位化”購買傾向。同樣以上海為例，各區(qū)多年來一直將專業(yè)社區(qū)工作者作為工作重點(diǎn)，撥付?？钣糜谫徺I崗位。三是基于影響力的“可復(fù)制、可推廣”購買傾向。其中，以各類基礎(chǔ)設(shè)施性社會(huì)組織（infrastructure NPOs）的專業(yè)人才與領(lǐng)軍人才投入最具有普遍性。四是基于社區(qū)治理的“基本公共服務(wù)”購買傾向。這是伴隨政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變而實(shí)施的政府購買行為，主要目的是為了提高治理的有效性，實(shí)現(xiàn)政府治理與居民自治的互動(dòng)。如果從社會(huì)組織功能角度，政府購買的激勵(lì)作用與實(shí)施宜在如下幾個(gè)方面有所側(cè)重：

其一，將符合政策目標(biāo)方向與政策落實(shí)的服務(wù)納入政府購買清單。在城市治理領(lǐng)域中的專業(yè)技術(shù)服務(wù)、政策倡導(dǎo)、培訓(xùn)、對(duì)外籌資、社會(huì)動(dòng)員等方面的能力建設(shè)中，政府購買要有所作為。以社會(huì)治理為例，根據(jù)十九大的部署，社會(huì)治理的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)“重心下移”，因此相應(yīng)的政策激勵(lì)領(lǐng)域至少包括以下內(nèi)容：專業(yè)性社工服務(wù)、各類法律援助服務(wù)、公共安全與社區(qū)調(diào)解服務(wù)、社區(qū)管理與社區(qū)矯正服務(wù)、公益宣傳、志愿與扶貧濟(jì)困服務(wù)等。從類別上區(qū)分，智庫類的科學(xué)研究類服務(wù)購買，宜側(cè)重于對(duì)城市公共事務(wù)的調(diào)查研究、應(yīng)用性報(bào)告、社會(huì)評(píng)估、政策建議、專業(yè)化智力服務(wù)等；而對(duì)于基金會(huì)等服務(wù)購買，宜側(cè)重于對(duì)城市社區(qū)治理、養(yǎng)老及其他特殊群體服務(wù)、慈善捐助、應(yīng)急治理、教科文衛(wèi)等理論與實(shí)踐研究等，不一而足。一旦政府購買的資源配置體現(xiàn)在如上領(lǐng)域，社會(huì)組織將在協(xié)同參與中促進(jìn)政策落實(shí)，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局目標(biāo)也就進(jìn)了一步。

其二，將有助于政府職能轉(zhuǎn)變的各種輔助性服務(wù)納入購買清單。良性的政社關(guān)系不僅存在資源配置的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，而且還存在多渠道的合作機(jī)制，因此社會(huì)組織在很多方面都能夠扮演一種替代性的機(jī)制來輔助政府提供公共服務(wù)。[35]重要的是，有些服務(wù)由社會(huì)組織承擔(dān)符合政府機(jī)構(gòu)改革的方向。比如，在從事公共事務(wù)管理與提供公共服務(wù)兩方面，社會(huì)組織協(xié)助政府處理一些其無法處理或者不愿意處理的事務(wù)：以智庫類組織輔助政府決策、以專業(yè)社團(tuán)服務(wù)輔助政府治理、以樞紐類社會(huì)組織輔助政府監(jiān)管……政府可購買的程度越高，政府職能優(yōu)化、職能轉(zhuǎn)移的成功率也就越高。當(dāng)然，在政府決策咨詢、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策調(diào)查與評(píng)估、專業(yè)培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)信息管理、后勤保障等領(lǐng)域，政府治理如果能夠得到更多的社會(huì)組織支持，那么政府履職的績(jī)效水平將得到顯著提升，為未來政府購買服務(wù)拓展更廣泛的領(lǐng)域。

其三，將代表治理方向的創(chuàng)新與探索給予購買激勵(lì)，為政策替代與政策創(chuàng)新提供試驗(yàn)場(chǎng)。那么，哪些組織不代表城市治理的方向呢？到2016年10月，民政部先后公布了13批幾百家的“離岸社團(tuán)”“山寨社團(tuán)”名單，其投機(jī)性無疑都是不符合城市治理發(fā)展方向的。在江蘇省常州市，民政局的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了數(shù)量不等的僵尸型、休眠型社會(huì)組織：此類組織在申請(qǐng)注冊(cè)登記時(shí)態(tài)度積極，對(duì)組織發(fā)展充滿憧憬，一段時(shí)間后，熱情褪去，就再無人問津，成為了僵尸組織；也有些組織的成立目的就是為了承接政府購買的項(xiàng)目，實(shí)際并無長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和長(zhǎng)期打算，項(xiàng)目結(jié)束后成為休眠型組織。顯然，此類僵尸型組織和休眠型組織應(yīng)該進(jìn)入政策替代名單，政府購買的政策激勵(lì)應(yīng)該力圖避免此類組織的陷阱。

五、總結(jié)與展望

其一，社會(huì)組織之所以能夠獲得政府購買的機(jī)會(huì)，一方面在于自身的利他主義情懷及其社會(huì)效應(yīng)，另一方面還同政府改革與社會(huì)治理的職能轉(zhuǎn)移密切相關(guān)。重要的是，政府購買對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展與功能發(fā)揮起到了激勵(lì)效應(yīng)，因此在政府——市場(chǎng)——社會(huì)三者關(guān)系看，這是一個(gè)雙贏的結(jié)果。正如國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（[2013]96號(hào)）所指出的那樣：推進(jìn)政府購買“對(duì)于深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會(huì)資源，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義?！彪S著城市公共事務(wù)管理的不斷推進(jìn)，基于利他主義的社會(huì)組織將成為政策激勵(lì)的受惠對(duì)象，不可避免地成為城市政府購買的“培育”對(duì)象。

其二，政府購買社會(huì)組織服務(wù)，關(guān)鍵是解決政府治理與社會(huì)自治的關(guān)系，對(duì)于社會(huì)組織的能力建設(shè)宜有所聚焦。作為購買主體，政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效治理；而作為承接主體，社會(huì)組織的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)組織愿景與組織價(jià)值觀。在二者的矛盾統(tǒng)一體中，城市治理的基本公共服務(wù)、公共事務(wù)管理領(lǐng)域服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)，以及政府履職的輔助性服務(wù)等，是衡量與評(píng)估政社關(guān)系的砝碼，因而政府購買的激勵(lì)政策應(yīng)聚焦于社會(huì)組織的內(nèi)部治理能力與參與治理的協(xié)同能力兩個(gè)方面。

其三，社會(huì)組織的承接能力是影響政府選擇承接主體的因素之一，基于“培育”與“扶持”的政策激勵(lì)應(yīng)該側(cè)重于能力弱的社會(huì)組織，而不是各種能力強(qiáng)大的“星級(jí)組織”。在“合法注冊(cè)的社會(huì)組織……專業(yè)化、職業(yè)化程度很低，功能作用基本是在基層社會(huì)服務(wù)范圍”[36]的情況下，政府購買無疑會(huì)傾向于那些能夠提供高質(zhì)量、高效服務(wù)的社會(huì)組織。這種選擇有其合理性，但著眼于對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行“投資”更具有迫切性。在辯證的角度看，社會(huì)組織內(nèi)部治理能力是根本，是基礎(chǔ)性能力，是具有可持續(xù)發(fā)展的能力。從當(dāng)前城市治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)判斷，中國(guó)還有很大的改進(jìn)空間。

其四，社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)具有不確定性。常見的目標(biāo)替代問題、政社關(guān)系模糊問題、組織倫理問題與購買制度安排問題等，已經(jīng)成為城市治理過程中的離散性誘因。從可建設(shè)性的角度看，這些問題并非不可克服，能力建設(shè)范式所提供的答案是建構(gòu)起政府購買的連續(xù)統(tǒng)：一方面，對(duì)可列入購買服務(wù)名單的社會(huì)組織進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定，按照3-5年的建設(shè)周期進(jìn)行培育，在資金投入與建設(shè)內(nèi)容上加以引導(dǎo)和培育；另一方面，建構(gòu)起政府與社會(huì)組織之間協(xié)同治理的理想模式，使二者在彼此的適應(yīng)（accommodation）中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；再一方面，將年度評(píng)估與終評(píng)相結(jié)合，根據(jù)購買服務(wù)的設(shè)定目標(biāo)與能力建設(shè)的愿景加以綜合判斷，并以此作為進(jìn)一步政策激勵(lì)的依據(jù)。

注釋：

① 全國(guó)社會(huì)組織每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)量測(cè)算結(jié)果來源于民政部《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，最后瀏覽日期：2017年11月1日。上海市的數(shù)據(jù)來源于上海市社團(tuán)局官方網(wǎng)站《2017年11月基本業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，http：//stj.sh.gov.cn/node1/zhuzhan/n8/n384/u8ai39010.html，最后瀏覽日期：2017年12月1日。

② 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施<國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案>任務(wù)分工的通知》（國(guó)辦發(fā)[2013]22號(hào)），第18條：“逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。（發(fā)展改革委、民政部會(huì)同國(guó)資委等有關(guān)部門負(fù)責(zé)。2013年9月底前提出脫鉤方案，確定一批行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行試點(diǎn)，同時(shí)試點(diǎn)一業(yè)多會(huì)）”；第23條：“對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度，依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理。健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。（民政部會(huì)同法制辦負(fù)責(zé)。2013年12月底前完成《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作，民政部門按新制度加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展）”。見中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364821.htm，最后瀏覽日期：2018年1月6日。

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Abstract： In the empirical process of city governance， relationship between government and social organizations play an important role. Due to both the altruism from social organization and the incentives from public policy， government purchase of social organizations service offers an alternative. The current government purchase programs aim to 'cultivate' selectively some social organizations， which need to enhance their capabilities of service supplying. This papers argues that government purchase service should focus on capabilities building of both internal governance and collaborative governance for social organizations.

Keywords： Government Purchase of Service； Social Organizations； Capability Building； Internal Governance； Collaborative Governance