王瑗

〔摘要〕 田園綜合體是新歷史時期城鄉(xiāng)融合的高級形態(tài)，尤其在城市近郊發(fā)展起來的田園綜合體實質(zhì)上是在城鎮(zhèn)化進程的大背景下推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進而在鄉(xiāng)村大地上進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地制度改革、社會治理結(jié)構(gòu)改革、新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)文明和社會文明建設(shè)等一系列綜合要素變革而形成的新型鄉(xiāng)村發(fā)展模式。本文以成都市近郊田園綜合體為研究對象，主要從農(nóng)村土地制度改革、集體經(jīng)濟組織發(fā)展、市場參與主體多元化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整四個方面，分析并探討其建設(shè)現(xiàn)狀和問題，并提出政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕 田園綜合體 城鄉(xiāng)融合 成都市

〔中圖分類號〕F323 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2018）06-0014-11

2017年中央一號文件首次提出了“田園綜合體”概念，指出“培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游‘三位一體、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一二三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)，打造‘一村一品升級版，建設(shè)集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體”。與“田園綜合體”概念提出同步的是一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的深刻變革，開啟了城鄉(xiāng)融合下的鄉(xiāng)村更新與發(fā)展的新階段。田園綜合體當前被闡述為在城鄉(xiāng)一體化格局下，順應(yīng)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、社會經(jīng)濟全面可持續(xù)發(fā)展的一種模式?！?〕“農(nóng)業(yè)、融合、生態(tài)、創(chuàng)新”是田園綜合體概念中普遍得到共識的關(guān)鍵詞，它代表了一種新型的經(jīng)濟組織模式，將一二三產(chǎn)的各種分散元素進行整合，統(tǒng)一開發(fā)、綜合利用，使各產(chǎn)業(yè)之間相互促進，發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢。田園綜合體是一個有機的生態(tài)綜合規(guī)劃區(qū)，以生態(tài)農(nóng)業(yè)為引領(lǐng)，形成以農(nóng)業(yè)、旅游與居住三大產(chǎn)業(yè)板塊聯(lián)動發(fā)展的綜合規(guī)劃區(qū)；也是一個發(fā)展平臺，是城鄉(xiāng)文化資源聚集、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和融資管理的平臺。同時，田園綜合體還被認為是一種具有生態(tài)解決方案的新型開發(fā)模式，其發(fā)展目標是實現(xiàn)田園生產(chǎn)、田園生活、田園生態(tài)的有機統(tǒng)一和一二三產(chǎn)的深度融合，為中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民探索一套可復(fù)制可推廣的、穩(wěn)定的生產(chǎn)生活方式?！?〕

成都市是國家中心城市之一，是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的先行示范城市，四十年的鄉(xiāng)村改革進程樹立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游的西部樣本。本文以成都市近郊田園綜合體為研究對象，主要基于三個方面考慮，一是現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，近郊是現(xiàn)階段田園綜合體推進的核心地緣區(qū)域；二是近郊區(qū)域也是成都市鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢地帶；三是該區(qū)域集中了當前中國推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的諸多前沿政策，正在該地緣區(qū)域?qū)嵺`的田園綜合體所呈現(xiàn)的現(xiàn)狀和問題，在某種程度上對指導(dǎo)當前中國城鄉(xiāng)融合背景下的新型鄉(xiāng)村發(fā)展提供了參照樣本。

一、總體現(xiàn)狀與特征

當前成都市田園綜合體建設(shè)普遍呈現(xiàn)出的趨勢特征為：以大城市為中心，環(huán)繞周邊進行相對規(guī)?；泥l(xiāng)村開發(fā)建設(shè)，建設(shè)模式也從過去以村為單位的新農(nóng)村建設(shè)、旅游村落建設(shè)向更具規(guī)?；泥l(xiāng)村區(qū)域化開發(fā)過渡，多村連片，以及鎮(zhèn)域級的開發(fā)，推動田園綜合體建設(shè)邁入萬畝時代。同時離中心城市越近，開發(fā)的熱度和強度越大，例如：成都市周邊的都江堰、郫都區(qū)（原郫縣）、崇州、天府新區(qū)、蒲江、新津、龍泉、簡陽、金堂等地是當前田園綜合體開發(fā)建設(shè)的熱點區(qū)域。

在田園綜合體建設(shè)過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式總體呈現(xiàn)出從個體農(nóng)戶向組織化、規(guī)?；⑵放苹?、科技化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以旅游業(yè)為主導(dǎo)的服務(wù)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)融合發(fā)展趨勢，農(nóng)村一三產(chǎn)業(yè)融合態(tài)勢明顯，二產(chǎn)相對滯后，尚待優(yōu)化升級。鄉(xiāng)村環(huán)境綜合風貌逐步得到改善提升，開發(fā)建設(shè)重視整體規(guī)劃、統(tǒng)籌實施，鄉(xiāng)村環(huán)境美化，基礎(chǔ)設(shè)施配套體系逐漸完善，建設(shè)標準日益提升。鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化趨勢，鄉(xiāng)村成為新興投資熱點，城市資本和人群下鄉(xiāng)共同參與鄉(xiāng)村發(fā)展，農(nóng)村居民就地城鎮(zhèn)化與進城雙向推進，城市人群與農(nóng)村居民共享鄉(xiāng)村空間。

田園綜合體的推進正在激發(fā)鄉(xiāng)村地域上一場大規(guī)模的生產(chǎn)方式、組織結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村風貌和社會結(jié)構(gòu)變革，構(gòu)建起現(xiàn)階段城鄉(xiāng)融合的一種高級形式。在這系列變革的背后有推動其發(fā)展的核心機制，涉及到農(nóng)村土地制度改革、集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)村利益主體、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和投入產(chǎn)出機制等方面。各機制之間環(huán)環(huán)相扣，共同作用，繼而影響并作用于田園綜合體的發(fā)展進程和實施成果。

二、核心機制構(gòu)建進展

農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展、市場參與主體多元化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是推動田園綜合體建設(shè)的核心機制，同時也是考量田園綜合體建設(shè)的重要方面。

1.農(nóng)村土地制度改革取得進展

從2014年的農(nóng)用地“三權(quán)分置”到2015年集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，均旨在激活農(nóng)村土地要素的市場流動性，逐步使農(nóng)村土地要素從生產(chǎn)生活要素向土地資本要素轉(zhuǎn)化?！?〕農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革加速推進了農(nóng)村土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)進程，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從傳統(tǒng)個體農(nóng)戶經(jīng)濟向規(guī)?；瘶藴驶默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

成都市2007年被國務(wù)院批準成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，2008年推出《關(guān)于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，搭建了農(nóng)村集體土地交易平臺，并在全國率先啟動了土地的市場化流轉(zhuǎn)。成都市農(nóng)村土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)推進了一批農(nóng)業(yè)種植大戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，也催生了新農(nóng)村建設(shè)的新模式，成都市五朵金花鄉(xiāng)村旅游目的地便在這一時期得到迅速發(fā)展。

進入田園綜合體時代，隨著鄉(xiāng)村開發(fā)的規(guī)?；瘮U張，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了新的變化。成都市城市周邊的農(nóng)用地價格開始逐年攀升，土地流轉(zhuǎn)價格從過去平均每年每畝700元左右上升至每畝1200元左右不等，且城市區(qū)位和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)越好的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格越高，開發(fā)關(guān)注度和強度也相應(yīng)越高，但伴之而來的是大規(guī)模開發(fā)和土地流轉(zhuǎn)成本及運營壓力之間的矛盾。田園綜合體建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)也逐漸開始嘗試企業(yè)部分流轉(zhuǎn)和規(guī)?；龑?dǎo)農(nóng)戶參與種植相結(jié)合的方式推進。這一過程，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位也繼續(xù)得到重視，企業(yè)則比較重視產(chǎn)前技術(shù)指導(dǎo)、標準化控制，以及產(chǎn)后的銷售渠道構(gòu)建，訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)超對接、批發(fā)商對接、農(nóng)村電子商務(wù)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式逐漸興起壯大。

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和入市改革成為激勵城市資本下鄉(xiāng)的核心驅(qū)動力，集體建設(shè)用地的整理方式和使用方式成為實踐和研究重點。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，能夠有效促使鄉(xiāng)村建設(shè)用地的斑塊形態(tài)從高度分散逐漸向總體分散、相對集中的形態(tài)變化，既保護鄉(xiāng)村林盤的生態(tài)人文特征和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)半徑，同時兼顧資本進行土地整理開發(fā)的需求，也讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地性質(zhì)逐漸從單一的非建設(shè)用地（居住用地為主）向多元的產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)服務(wù)、公服設(shè)施、農(nóng)服設(shè)施等用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化。

成都市郫都區(qū)（原郫縣）和瀘州市瀘縣2015年被國務(wù)院確定為33個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點和農(nóng)村宅基地改革試點區(qū)域。2016年郫都區(qū)友愛鎮(zhèn)梅花村8、9組9.6畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功獲得了四川省首個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地《不動產(chǎn)權(quán)證》，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和抵押貸款權(quán)得以實現(xiàn)，為市場資本投資鄉(xiāng)村提供了土地政策和金融保障。另外，2018年6月，瀘州市瀘縣喻寺鎮(zhèn)譚壩村與成都市邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)簽訂《宅基地退出復(fù)墾節(jié)余指標交易意見協(xié)議》。通過“村村掛”方式，將瀘縣譚壩村農(nóng)村宅基地退出節(jié)余300畝指標分別落地到邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)及青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)杏花村，用于特色小城鎮(zhèn)和田園綜合體項目建設(shè)，突破了過去僅在縣域流轉(zhuǎn)的限制，是全國首例農(nóng)村宅基地退出節(jié)余指標省內(nèi)流轉(zhuǎn)的嘗試。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織煥發(fā)新活力

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革是推動鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動力機制。田園綜合體建設(shè)，鄉(xiāng)村內(nèi)部要素的統(tǒng)籌和外部市場要素的進入，對發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平臺的重要作用提出了更高的要求。2015 年，成都市確定了溫江區(qū)、龍泉驛區(qū)、青白江區(qū)、新津縣、郫都區(qū)、彭州市6個縣（市、區(qū)）的11個村（社區(qū)），進行了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革試點。2016年，成都市繼而將試點擴展到全市21個縣（市、區(qū)）的36個試點單位。全市先后出臺了《成都市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革指導(dǎo)意見》《推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革實施方案》《成都市農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)登記和交易管理辦法（試行）》等一系列文件，其改革重點主要在村集體內(nèi)部啟動“清產(chǎn)核資、明確歸屬、確認身份、落實權(quán)利”，摸清家底，定人定股定權(quán)，并在此基礎(chǔ)上，為盤活鄉(xiāng)村資源及資產(chǎn)，實施了一系列改革。

在組織形式上，集體經(jīng)濟組織改革的核心是推進政經(jīng)分離和股份化改革。政經(jīng)分離重點推進的是農(nóng)村基層黨組織、自治組織和經(jīng)濟組織分離，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織備案機制，明確集體經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn)所有權(quán)和市場經(jīng)濟的主體地位。截止2017年底，成都市實現(xiàn)政經(jīng)分離的村、組集體經(jīng)濟組織分別達到55.7%和64.1%。與此同時推進的是以經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社為核心的集體資產(chǎn)管理運營機制探索，新型集體經(jīng)濟組織形態(tài)開始出現(xiàn)，包括土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社和集體資產(chǎn)管理公司。這些新型集體經(jīng)濟組織逐步發(fā)展成為田園綜合體建設(shè)過程中規(guī)模化經(jīng)營、盤活閑置資產(chǎn)、開展土地綜合整治、發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)、運用財政扶持的重要平臺，同時也是鄉(xiāng)村對外與社會資本合作開展經(jīng)營活動，以及和金融機構(gòu)開展農(nóng)村擔保融資的重要平臺。

例如：成都市龍泉驛區(qū)洪柳社區(qū)2015年通過社集體資產(chǎn)股份合作制改革，成功實現(xiàn)政經(jīng)分離，將集體資產(chǎn)用于對外出租和現(xiàn)金理財，當年年底就成功實現(xiàn)總收入580萬元，純收入362萬元，村民股東每股實現(xiàn)分紅1200元，較好實現(xiàn)了集體資產(chǎn)的保值增值。溫江天鄉(xiāng)路社區(qū)實施“兩股一改”，即農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村集體土地股權(quán)化和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機制改造，由成立的天鄉(xiāng)路社區(qū)股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理集體經(jīng)濟，并由注冊設(shè)立的公司與市場對接，推進土地流轉(zhuǎn)、商業(yè)用房委托經(jīng)營、自主經(jīng)營等，較好實現(xiàn)了社區(qū)集體資產(chǎn)不斷增值，社區(qū)集體經(jīng)濟年收入超過1500萬元。郫都區(qū)則在全國率先提出由村集體組織成立資產(chǎn)管理公司，并委托其作為實施主體進行入市交易，成為目前為止全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化入市率最高的試點區(qū)域。

3.參與利益主體多元化

鄉(xiāng)村市場的開放性和參與利益主體的多元化是當前田園綜合體建設(shè)推進中呈現(xiàn)的主流趨勢。田園綜合體的建設(shè)使鄉(xiāng)村逐漸打破由村集體和農(nóng)戶組成的相對封閉的生產(chǎn)單元，開始引入外部農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶、農(nóng)產(chǎn)品交易商等新興主體，強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供銷體系建設(shè)。鄉(xiāng)村旅游的迅速發(fā)展也推動不少農(nóng)業(yè)企業(yè)、旅游企業(yè)、個體業(yè)主等進入鄉(xiāng)村參與旅游開發(fā)，主要介入餐飲住宿等業(yè)態(tài)經(jīng)營、旅游項目建設(shè)，以及適度規(guī)模的農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。在田園綜合體建設(shè)推進的初級階段，大規(guī)模的鄉(xiāng)村區(qū)域化開發(fā)和大型社會資本的進入成為突出特征，鄉(xiāng)村的開放度和市場力量進一步強化。資本下鄉(xiāng)，城市人群下鄉(xiāng)成為推動本輪鄉(xiāng)村建設(shè)的核心動力。從成都市田園綜合體建設(shè)的參與主體來看，大型資本一方面來自各地方政府下屬的農(nóng)投集團、旅投集團等大型投資企業(yè)，統(tǒng)籌地方鄉(xiāng)村資源并主導(dǎo)項目開發(fā)運營；另一方面來自于中央企業(yè)、國有企業(yè)和大型民營企業(yè)，這些企業(yè)以自有資本，或聯(lián)合金融資本的方式強勢入駐鄉(xiāng)村。

大型資本的參與對鄉(xiāng)村帶來了深刻的影響，主要體現(xiàn)為：在開發(fā)方式上，從過去企業(yè)參與鄉(xiāng)村某一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展以及個體項目的開發(fā)建設(shè)，向參與鄉(xiāng)村地域整體開發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)和運營的全方位、全產(chǎn)業(yè)、全過程轉(zhuǎn)型；在合作平臺上，地方政府、村集體、農(nóng)戶和企業(yè)之間的合作關(guān)系愈發(fā)密切，對政策保障、制度建設(shè)、組織平臺構(gòu)建和投入分配機制提出了更高的要求，鄉(xiāng)村振興市場化和法治化的探索與實踐同步并進；在鄉(xiāng)村形態(tài)上，社會資本參與并影響鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系完善等各方面，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村土地斑塊分布形態(tài)、社區(qū)聚居形態(tài)和鄉(xiāng)村大地景觀的一系列變化。

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)加速

三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是田園綜合體的重要戰(zhàn)略路徑和發(fā)展目標，通過一二三產(chǎn)優(yōu)勢疊加，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)助增，經(jīng)濟提速。當前，成都市田園綜合體建設(shè)中的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然以一三產(chǎn)業(yè)之間的融合發(fā)展為主，工業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)旅融合發(fā)展成為為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點。成都市周邊是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的熱點地區(qū)，旅游區(qū)位優(yōu)勢明顯，旅游消費人群巨大，增長趨勢明顯。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式也從傳統(tǒng)較為低端單一的業(yè)態(tài)向品質(zhì)化、多類型化的業(yè)態(tài)升級。

4.大型企業(yè)擠出中小企業(yè)

大型企業(yè)主導(dǎo)大規(guī)模鄉(xiāng)村開發(fā)是當前成都市田園綜合體建設(shè)所呈現(xiàn)的主要現(xiàn)象與趨勢。這些大型企業(yè)具有中小型企業(yè)尤其是個體民營企業(yè)不具備的資金實力和資源統(tǒng)籌能力。這類企業(yè)參與的鄉(xiāng)村開發(fā)項目通常具有地域規(guī)模化、鄉(xiāng)村建設(shè)全方位化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系化的特征。在大型企業(yè)積極進入鄉(xiāng)村建設(shè)的進程中，中小型企業(yè)則逐漸處于競爭劣勢，在地方政府的投資主體選擇中居于后位甚至被擠出。中小型企業(yè)或個人雖然不具有強大的資金實力和綜合資源優(yōu)勢，但其在專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢，如農(nóng)業(yè)科技和旅游運營，以及投資靈活性優(yōu)勢則是大型企業(yè)所欠缺的。

四、對策建議

為了田園綜合體建設(shè)健康持續(xù)推進，結(jié)合核心機制構(gòu)建，本文提出以下對策建議。

1.推進多規(guī)合一的鄉(xiāng)村規(guī)劃

田園綜合體的主體多元性、產(chǎn)業(yè)融合性和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌特征決定了其建設(shè)是一個綜合要素共同作用的結(jié)果。眾多人力、物力、資本要素在鄉(xiāng)村土地上活躍，打破了過去封閉的鄉(xiāng)村地域單元，田園綜合體建設(shè)在給鄉(xiāng)村帶來發(fā)展動力的同時，也需要逐步建立通過制定完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)并協(xié)調(diào)眾多要素的作用機制。鄉(xiāng)村規(guī)劃涉及到生態(tài)保護、耕地保護、三產(chǎn)融合、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鄉(xiāng)村文明建設(shè)等多個方面，需要地方國土部門、農(nóng)林部門、環(huán)保部門、旅游部門、交通部門、財政部門、發(fā)展改革部門等，以及農(nóng)村集體、村民的多方協(xié)作。隨著新型投資主體的介入，鄉(xiāng)村規(guī)劃也需要考慮投資主體的參與方式和利益訴求。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的多規(guī)合一是必然的發(fā)展方向，規(guī)劃應(yīng)綜合統(tǒng)籌，因地制宜，兼顧發(fā)展與保護，兼顧村民與投資者利益，切忌模板復(fù)制、千村一面、拿來主義，以及脫離實際。

此外，鄉(xiāng)村土地規(guī)劃尤其是涉及到規(guī)?；l(xiāng)村區(qū)域開發(fā)時，鄉(xiāng)村土地形態(tài)的調(diào)整是一系列綜合要素共同作用的結(jié)果，具體包括國土規(guī)劃對耕地的保護，新興產(chǎn)業(yè)對土地集聚度的要求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對用地現(xiàn)狀的影響，林盤人居文化的保護與更新，以及農(nóng)民合理的耕作半徑等。鄉(xiāng)村規(guī)劃需要對相關(guān)要素進行綜合評估，最終制定符合鄉(xiāng)村未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的土地利用規(guī)劃。

2.保持土地政策的穩(wěn)定與優(yōu)化

鄉(xiāng)村土地尤其是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地有償退出的入市試點改革是田園綜合體建設(shè)的關(guān)注熱點和開發(fā)重點。四川省是全國試點改革的重點區(qū)域，2015年成都市郫都區(qū)和瀘州市瀘縣被確定為雙試點，目前試點區(qū)域正在逐步擴大。無論對于試點區(qū)域還是非試點區(qū)域，集體建設(shè)用地包括宅基地的使用均應(yīng)以新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟為基本原則。而無助于鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的變相房地產(chǎn)開發(fā)等應(yīng)結(jié)合實際情況嚴格控制，杜絕“以租賃房為名義”，實際上純粹“以分割產(chǎn)權(quán)進行房地產(chǎn)銷售”為目的的開發(fā)建設(shè)行為，尤其在非試點地區(qū)，應(yīng)積極避免投資商的投機囤地行為。鄉(xiāng)村發(fā)展項目的立項也應(yīng)堅持以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基本原則進行招商引資。對于符合產(chǎn)業(yè)方向和土地政策的項目，地方政府、村集體應(yīng)通過合法合規(guī)的程序積極引入并保證土地、財政等相關(guān)政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，給企業(yè)營造穩(wěn)定、安全、友好的經(jīng)營環(huán)境，避免政策波動或地方利益主體沖突給企業(yè)帶來投資風險與損失。

與此同步需要推進的是鄉(xiāng)村土地規(guī)劃技術(shù)標準和用地政策的及時跟進與優(yōu)化。我國村莊用地分類和建設(shè)標準長期缺失，一直以來主要參照的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準（GB 50137—2011）》，將鄉(xiāng)村土地粗略劃分為“村莊建設(shè)用地（H14）”和“非建設(shè)用地（E）”。在多元產(chǎn)業(yè)進入鄉(xiāng)村發(fā)展后，現(xiàn)行村莊建設(shè)用地標準的單一性與鄉(xiāng)村土地的多元化、復(fù)合化建設(shè)運營不相匹配，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地性質(zhì)模糊，投資者土地使用權(quán)益很難得到保障，以及相關(guān)扶持政策缺乏明確的用地性質(zhì)支撐。2014年住建部專門印發(fā)的《村莊規(guī)劃用地分類指南》，用于探索解決當前農(nóng)村土地制度改革和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的村莊用地性質(zhì)問題，對村莊建設(shè)用地和非建設(shè)用地進行了分類細項劃分，尤其在建設(shè)用地方面劃分了“住宅、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和其他建設(shè)用地”五個大類，并鼓勵地方根據(jù)實際情況進行進一步細化。隨著用地規(guī)劃標準的具體化，針對各類型土地及其附著產(chǎn)業(yè)的政策配套也有了落地基礎(chǔ)，但亟待跟進。

3.保護鄉(xiāng)村景觀與鄉(xiāng)村文明

鄉(xiāng)村之美和鄉(xiāng)村生活是當前吸引城市人群進入鄉(xiāng)村消費投資的主要動力之一。鄉(xiāng)村規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)切忌以城市規(guī)劃和建設(shè)手法進行，現(xiàn)代城市規(guī)劃中普遍使用的功能分區(qū)原則也不完全適用于鄉(xiāng)村有限土地上的復(fù)合化功能建設(shè)；城市集約化、高密度的社區(qū)建設(shè)方式也不能彰顯鄉(xiāng)村特有的天人合一的人居文化；城市景觀打造方式也容易忽略鄉(xiāng)村地域景觀特質(zhì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村公園化和千村一面等現(xiàn)象。

因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)中：一是土地規(guī)劃既要考慮投資建設(shè)和管理運營對土地集約化的要求，也要兼顧林盤景觀人居文化的保護和傳承，改變連片化的功能規(guī)劃和供地方式，結(jié)合鄉(xiāng)村土地特征現(xiàn)狀采用組團化和點狀化的供地建設(shè)方式，最大可能地保護鄉(xiāng)村土地景觀。二是應(yīng)積極探索鄉(xiāng)村特有的景觀技術(shù)手段，包括鄉(xiāng)村景觀道路與慢行游走、生產(chǎn)機耕道相結(jié)合的設(shè)計，鄉(xiāng)村水利灌溉與親水景觀相結(jié)合的設(shè)計，鄉(xiāng)村農(nóng)林生產(chǎn)種植與大地景觀結(jié)合的設(shè)計，以及新型鄉(xiāng)村社區(qū)的建筑文化符號和社區(qū)形態(tài)的設(shè)計。三是避免把鄉(xiāng)村當作公園或景區(qū)進行開發(fā)，大量植入外來景觀和人工景觀甚至舶來品進行打造。另外，還應(yīng)注意鄉(xiāng)村過度娛樂化和商業(yè)化容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居的基本功能，轉(zhuǎn)向非常態(tài)化的旅游景區(qū)或鄉(xiāng)村公園模式發(fā)展等問題。

4.構(gòu)建多元開放和以農(nóng)為本的市場參與機制

田園綜合體是村民、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)帶頭人和外來投資主體等共同參與建設(shè)的空間。村民和村集體經(jīng)濟組織在鄉(xiāng)村發(fā)展中的基石作用進一步得到體現(xiàn)，村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位應(yīng)繼續(xù)得到強化，同時在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與度也應(yīng)被提高，村民仍然是鄉(xiāng)村發(fā)展的主人翁。村集體經(jīng)濟組織的平臺作用也在鄉(xiāng)村生產(chǎn)、公共服務(wù)、招商引資和擔保融資等方面的重要性逐步凸顯，成為田園綜合體建設(shè)中不可或缺的組織平臺。在引入社會資本參與田園綜合體建設(shè)方面，應(yīng)確立守住農(nóng)民基本保障的底線思維，不能盲目地大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，切忌把農(nóng)民擠出農(nóng)業(yè)、擠出農(nóng)村、擠出土地?！?〕另外，在外來投資主體方面，保障多元市場主體共同參與鄉(xiāng)村建設(shè)是釋放鄉(xiāng)村經(jīng)濟活力，豐富鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，抵御單一投資主體風險的有效途徑，既能發(fā)揮大型企業(yè)的綜合優(yōu)勢，又能為中小型投資主體留出投資通道。

總之，保證多元市場主體的共同參與是田園綜合體建設(shè)中需要關(guān)注的問題，應(yīng)避免城市建設(shè)中曾出現(xiàn)的大型資本壟斷性開發(fā)帶來的功能僵化、活力缺失和低抗風險力。同時在投資企業(yè)的引入方面，應(yīng)將從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的能力作為考核企業(yè)的重要指標。在現(xiàn)實操作中，投資企業(yè)可以聯(lián)合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)以聯(lián)合體的形式共同進入鄉(xiāng)村，彌補投資型企業(yè)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域方面的力量缺失。而對于投資企業(yè)擬定的發(fā)展規(guī)劃，地方政府應(yīng)嚴格審核其中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并在實施過程中嚴格監(jiān)控，在實施步驟上對產(chǎn)業(yè)類發(fā)展項目提出優(yōu)先實施要求，避免出現(xiàn)投資商完成地產(chǎn)開發(fā)項目獲取利益后，忽略或者放棄農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的行為。

五、小結(jié)

田園綜合體是新歷史時期城鄉(xiāng)融合的高級形態(tài)，尤其在城市近郊發(fā)展起來的田園綜合體實質(zhì)上是在城鎮(zhèn)化進程的大背景下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，進而在鄉(xiāng)村大地上進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地制度改革、社會治理結(jié)構(gòu)改革、新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)文明和社會文明建設(shè)等一系列綜合要素變革而形成的新型鄉(xiāng)村發(fā)展模式。因此，關(guān)于田園綜合體建設(shè)的理論研究和實踐推進同樣需要建構(gòu)在產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、規(guī)劃、金融、管理、社會等綜合學(xué)科領(lǐng)域之上。成都市田園綜合體建設(shè)在快速推進的過程中，既提供了一系列有價值的實踐經(jīng)驗和發(fā)展模式，同時也暴露了諸多問題?，F(xiàn)階段，成都市正處于田園綜合體建設(shè)探索中，雖有過去的鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗可做參照，但時代也賦予了田園綜合體新的發(fā)展意義和愿景藍圖，對于新的探索我們尚無成熟且具廣泛適用性的模式可供使用，一系列政策的適用性和效應(yīng)尚待實踐與時間的檢驗。田園綜合體的發(fā)展前景可期，但我們在滿懷熱情踏上鄉(xiāng)村大地的同時，也應(yīng)該在理論上做到大膽探索求證，在實施上謹慎實行，切忌操之過急。

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（責任編輯 博 農(nóng)）