聶平平　李帥帥

摘要：本文采用規(guī)范一經(jīng)驗的研究方法，通過問卷調查與案例分析，在文獻研究的基礎上，通過對法治政府的基本概念、內涵、本質等進行理論闡述，并圍繞政府質量的測量指標進行深入的田野調查，揭示法治政府的民眾滿意度狀況，并試圖解釋影響地方政府行為的因素，進一步揭示地方治理法治化的出發(fā)點和歸宿在于公民自身的法制意識，公民的法制意識體現(xiàn)在地方治理法治化、推進問責機制和簡政放權的現(xiàn)代政府建構的過程中。地方治理法治化建設的目標在于為保障公民的合法權益提供支撐條件和制度環(huán)境。這一目標的實現(xiàn)，不僅要通過協(xié)商民主擴大公民政治過程的參與，更要努力推進陽光政府建設，通過加強政務公開、提高行政行為的法治意識等途徑打造一個有公信力的政府。

關鍵詞：法治政府；法制意識；民眾滿意度；行政行為

一、研究背景與問題

隨著中國法治建設的不斷完善，尤其在改革開放以后，中國在法制建設方面取得了重大的進步，越來越多的國外學者對中國的法治進程給予了關注。有學者認為：“改革開放見證了中國法制改革的驚人成就，特別是加入w_TO以后，法制建設取得了相當大的發(fā)展。如果法制改革可作為政府體制改革的一部分，那么，政治改革已經(jīng)在中國開始了。”美國加州大學洛杉磯分校的中國問題專家蘭德爾·帕倫勃（Randall Peerenboom）認為：“中國現(xiàn)在緊跟其他東亞國家的步伐并取得了持續(xù)的經(jīng)濟增長，建立了法治國家的道路，并建立了以憲法或個人權利為基礎的民主國家?！贝送猓绹螌W者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在其最近的著作中提出，國家要走向繁榮需要在國家能力、法治與民主責任制三大要素間求取平衡。福山認為中國當前的體制缺少一些正式的程序約束，而解決這一問題的關鍵“首先應該著眼于法治，而不是負責制”。

國內學術研究領域對于“法治政府”的研究大都從法治政府的性質、特征和所具備的條件入手進行理論構建。如李步云教授提出法治國家應具備十大標準，即法制完備、主權在民、人權保障、權力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法獨立、程序正當、黨要守法，為我國的法治政府建設提供了理論框架，具有一定的指導意義。馬懷德認為法治政府是建設法治國家最重要的環(huán)節(jié)，只有法治政府建立起來，建設法治國家的目標才有可能實現(xiàn)，并在《法治政府建設：挑戰(zhàn)與任務》中提出，推行法治政府建設的關鍵在于“政治家要有倡導和推行法治的決心和信念”“規(guī)范、約束公權力”“普遍提高公務人員的法律素養(yǎng)和法制觀念”。此外，黃學賢以《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為指導，對推行依法行政、建設法治政府的六大任務進行了規(guī)范性分析，提出“政府作為執(zhí)法者在整個法律運行中扮演著極其重要的角色”，并將政府作為法治政府建設的一個核心要素。馮玉軍則提出：“中國實際是全面依法治國的現(xiàn)實基礎。任何法治制度與法治實踐總是與特定的社會實際和國情結合在一起的，中國的法治建設必須從中國國情尤其是法治國情出發(fā)?！?/p>

目前這些研究一般采用規(guī)范和定性分析的方法，即主要不是從法治政府建設的具體活動中所體現(xiàn)的經(jīng)驗事實和實證材料來考察、總結和歸納法治政府的構建和行政功能運作過程，而是從原則、概念、理論和具體的憲法或法律條文的規(guī)定進行演繹推理和論證，其重點是解釋在一定的理論原則或憲法、法律規(guī)定中法治政府的基本行為規(guī)范。雖然這些研究有很大的必要性，但很難反映出當前我國法治政府建設中的實際情況。當然，也有一些學者針對當前中國法治政府的建設進行了一些必要的定量分析。例如馬懷德在《我國法治政府建設現(xiàn)狀觀察：成就與挑戰(zhàn)》一文中構建了一個宏觀的法治政府評估指標體系，將直轄市和較大的市作為評估對象，分別從總體狀況、區(qū)域差異、機構職能、制度建設、信息公開、監(jiān)督問責和公眾滿意度等方面進行評估，旨在“發(fā)揮法治政府評估在促進我國法治政府建設方面的評價作用、指引作用、推動作用”。但是由于數(shù)據(jù)不足和向政府獲取信息困難等不利因素的存在，這種評估體系更傾向于制度性理論構建，即通過對法治政府建設應有的模式為基礎來進行描述，而對法治政府建設實踐中的一些實際存在的問題并未予以更多關注。

制度能夠塑造個體的行為，反過來，個體行為也能為制度提供現(xiàn)實依據(jù)。在本文的研究中，筆者聚焦于我國地方政府的行政行為，通過研究地方政府法治化建設的實然狀況，進而探討法治政府建設的應然方式。正如胡偉在《政府過程》中提到：“規(guī)范和經(jīng)驗之間的界限是相對的，某些經(jīng)驗的東西一旦固定下來就變成了規(guī)范?！北疚耐ㄟ^問卷調查和相關案例的分析進行經(jīng)驗層面的研究，在從規(guī)范性的研究轉向經(jīng)驗性分析過程中，更加注重對法治政府及其建設過程中出現(xiàn)的問題進行深入分析和理論解釋，并試圖將經(jīng)驗分析轉化為規(guī)范性的制度構建，從而為地方政府推進法治建設提供理論思考。

二、研究假設與框架

在田野調查中，我們通過分析公眾對地方治理法治化建設中存在的制度、管理、政府行政等各個方面的看法來探尋一種能夠完善地方法治政府建設的可能途徑，從而有效地提高地方政府法治建設水平。

1.地方政府行政水平是影響民眾評價的重要因素

隨著民主政治建設的不斷完善，人民參政議政的機會也越來越多，這就要求民主政治制度也要隨之完善以充分保障公民政治參與的權利。當前我國法治建設屬于探索階段，民主政治制度體系并不十分健全，但是當前的地方政府在施政過程中，能否遵從依法行政這一原則或遵從程度的高低，仍然是一個值得思考的問題。即便公眾有較強的政治參與意識，但由于渠道過少或個體政治參與水平的限制，可能導致人民在評價地方政府法治化水平時所依據(jù)的都是個體參政水平范圍內所能接觸到的基層政府的一些具體行政行為?；谶@種認識，本文提出如下研究假設：

假設一：在法治政府建設過程中，基層政府的具體行政行為會影響民眾對于政府宏觀的評價。

2.地方政府行政行為中存在的“選擇性執(zhí)行”現(xiàn)象

法治政府，就是依照法律統(tǒng)治的政府，其一切權力均來源于憲法和法律的授予，必須服從法律的權威并依照法律的規(guī)定行使其權力。即地方政府的行政機關在工作中，必須依照依法行政的根本原則。但是在當前的地方政府行政過程中，往往會出現(xiàn)一些“選擇性執(zhí)行”現(xiàn)象，例如“上有所好，下必甚焉”或者從各個部門實際利益出發(fā)，而將人民利益拋之腦后。盡管造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，但是如果從遵從依法行政這一原則來評判，這仍然是一個值得思考的問題?；谶@種認識，本文提出如下研究假設：

假設二：在法治政府建設過程中，地方政府行政主體的政治素質以及法律意識會影響民眾對于法治政府的評價。

3.民意表達與法治政府——一個解釋框架

根據(jù)問卷調查所顯示的當前地方法治政府建設水平和公民政治參與程度，本文采用由理性選擇制度主義引申出來的“政府行為一個體反饋一制度建設”框架來解釋地方法治政府建設。地方法治政府的行政行為能夠對公民的政治參與造成一定的影響，使得公民通過個體反饋對政治過程中的政治輸入產生導向作用，進而對政策輸出產生壓力，從而使得地方法治政府的制度建設更加民主完善。依托于這個解釋框架，本文針對如何確?！胺傻慕y(tǒng)治”以及地方政府在推動經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的“選擇性執(zhí)行”問題及其原因進行深入分析。本文試圖解釋制度建設的結果是如何作用于制度框架內的個體，并通過個體反饋的方式作用于制度建設：政治決策過程應該如何充分考慮普通民眾的意見、建議；地方政府如何利用網(wǎng)絡擴大政府的信息公開范圍，全面推行政務公開，保障公民的知情權，增大政府工作的透明度，并由此揭示法治政府的建設能夠塑造個體的行為，反過來，個體行為也能為法治政府的建設提供現(xiàn)實依據(jù)。

三、研究方法

本文主要采用的是問卷調查法和案例分析法。

1.問卷調查法。問卷調查法意在通過科學的測量方法和相關理論，對縣、鄉(xiāng)兩級法治政府建設進行科學、公正和客觀的評估，將可能影響地方法治政府建設的因素劃分為政治穩(wěn)定程度、政府監(jiān)管程度、地方政府的民意表達程度、地方政府的法治水平、腐敗控制水平、地方政府的行政效率六個核心指標并進行調查。這六個核心指標可分成兩個維度，第一維度包括行政效率、監(jiān)管質量、法治水平和腐敗控制水平，第二維度包括民意表達程度和政治穩(wěn)定程度。本次調查共發(fā)放問卷1000份，調查范圍主要是江西省內的縣、鄉(xiāng)兩級地方政府，樣本的選擇方式為隨機取樣，回收問卷892份，其中有效問卷為611份，有效率為68.4%。調查對象的人口特征包括性別、年齡、學歷、職業(yè)、學科屬性、工作年限以及政治面貌和戶籍歸屬等方面，問卷采取不記名方式填寫，便于被調查者能夠真實客觀地做出回答。

2.案例分析法。又稱個案研究法，是指結合文獻資料對影響地方法治政府建設的某一因素進行分析，得出一般性、普遍性的規(guī)律和方法。通過引用地方政府在推行法治政府建設實現(xiàn)地區(qū)綜合治理過程中發(fā)生的具體案例，對其進行經(jīng)驗分析并得出造成某種普遍現(xiàn)象的影響因素，進而提出一定的規(guī)范性政策建議或改進意見。

本文通過問卷調查和案例分析相結合、理論推演與實證描述相映照的方法，利用江西部分樣本區(qū)縣民眾對地方法治政府建設的價值評估，力圖較全面、深入地分析地方政府在推行法治政府建設過程中所暴露的具體問題。本研究并未將定量研究和定性研究對立起來，而是根據(jù)實際需要，將兩者結合起來，在規(guī)范性解釋的基礎上通過對具體數(shù)據(jù)和案例的經(jīng)驗性描述，增強對問題的解釋力。

四、當前影響法治政府建設的因素

正如前文所述，地方治理法治化程度是衡量地方政府治理水平的一個重要指標，即法治政府建設是建設國家治理體系、提升治理能力的必然路徑，也是評價地方政府治理的重要內容。法治政府，我們可以定義為政府用法治思維和法治方式履行職責，以保證人民權益服務人民為準則，確保行政權在法治框架內運行。建設什么樣的法治政府以及怎么建設法治政府，是政府以及民眾所關心的重點。

1.關于假設一的探討——民眾心中的法治政府

基于假設一，盡管地方政府行政水平是影響民眾評價的重要因素，但是首先要探討的問題依然是，在民眾心目中，什么樣的政府才是法治政府？即在民眾心目中法治政府應當具備哪些要素？通過對這項調查進行數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計，可以看到如下結果（見表1）：

按照選項重要性賦分，最重要的賦分為1，其次為2，依次至9，沒有選擇的則賦分為0。從第一、第二重要響應次數(shù)總和來看，“政府嚴格執(zhí)法”（240次）響應次數(shù)最高，其次是“官員有較高的法律素養(yǎng)”“政府依法辦事”和“公民權利不受侵犯”。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果可以看到：政府嚴格執(zhí)法、依法辦事，官員有較高法律素養(yǎng)、政府信息公開透明、保障公民權利不受侵犯是群眾對法治政府建設評判的主要標準。這表明，在當前地方法治政府建設中，大部分人認為法治政府建設的關鍵在于政府嚴格執(zhí)法，在陽光下運行政府權力、簡政放權、規(guī)范政府行為、依法辦事。另外，根據(jù)響應次數(shù)能夠發(fā)現(xiàn)人民更為關注的是對政府的監(jiān)督問題。究其原因，主要是我國當前實行的是行政首長負責制，在這種體制下，各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負全面責任，并且地方政府官員是層層對上級負責，并最終對中央政府負責。在這樣一種行政體制下，地方政府官員在實現(xiàn)社會、政治、經(jīng)濟建設目標的過程中，如果遇到政府行政與民眾利益發(fā)生沖突，又可能違背法律規(guī)范時，他們往往會顧及既定目標的實現(xiàn)，而與人民利益和政策法律規(guī)范發(fā)生沖突。由此可見，行政行為在民眾心中占比較重，說明行政行為的優(yōu)劣會對民眾滿意度造成一定的影響，尤其是基層部門的行政行為水平將會直接影響到民眾對于政府的評價。

然而，民眾對于地方法治政府的這種宏觀的評價大都源自基層行政機關部門工作，畢竟在關系到人民切身利益的問題中，主要的職能部門依然是最為基層的行政執(zhí)法機關或服務部門。針對這個問題，本文以地方基層行政工作中公務員的工作態(tài)度為調查因素，在問卷中列出了五種需要改正的工作態(tài)度，根據(jù)調查結果，能夠了解到當前地方治理法治化過程中民眾的關注點以及造成這種現(xiàn)象的一些原因（見圖1）。

從圖1中可以看出，民眾最不滿意的是公務員服務意識淡薄。服務意識淡薄指的是沒有主動地去解決群眾的問題，這當中也有相互推諉的情況存在，或身在其位卻不謀其政。其次是辦事拖沓，這體現(xiàn)了民眾對于地方政府，至少是基層行政機關或服務機構的效率持有部分的不認同。這些個體反饋和表1中所顯示的政府嚴格執(zhí)法、依法辦事，官員有較高法律素養(yǎng)、政府信息公開透明、保障公民權利不受侵犯等因素呈現(xiàn)一種因果關系，這也成為群眾對法治政府建設評判的主要標準之一。在當前社會中，民眾政治參與的主動性并不很高，多數(shù)處于被動狀態(tài)。只有關系到自身利益問題或者自身權益需要維護和保障時，民眾才會去尋求地方行政機關或司法機關表達訴求。因此對于地方法治政府建設的評價，實際上也更傾向于一種被動式的評價，即他們對于地方政府甚至對于國家法治建設的一些重要的關鍵性信息都是被動得來的，如果關系到自身權益的問題得到妥當?shù)慕鉀Q，那么他們的評價就會是好的；反之，可能就會持中立態(tài)度或給予壞的評價。大部分民眾的出發(fā)點是從自身出發(fā)而非整個社會的穩(wěn)定程度。所以從以上的分析可以驗證假設一，在地方法治政府建設過程中，基層政府的具體行政行為會影響民眾對于政府宏觀的評價。

而地方政府公務員之所以會有這幾種現(xiàn)象，究其原因，無非就是以下幾種因素：

（1）精英意識。精英意識阻礙了政府行政機關人員以平等的態(tài)度去對待需要公共服務的群眾。作為政府行政機關工作人員，他們都具有較高的學識和出眾的能力，并且在進入政府機關之前都經(jīng)過了嚴格的選拔，所以即使他們不那么認為，普通的群眾也會認為他們的確是名副其實的精英群體。但也正是因為這種精英意識的存在，使其認為公務員高出百姓一等，認為群眾有求于他們，導致在為民眾服務過程中出現(xiàn)態(tài)度惡劣、語言不文明現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）無為意識。無為意識也導致了服務意識淡薄。所謂無為意識，是指公務員在行使公共權力的過程中，不求有功，但求無過，往往采取不作為的態(tài)度，甚至認為無過便是功。同時很多政府機關行政人員缺乏一定的程序法制觀念，造成行政人員“只知道作為工作手段的程序規(guī)則，難以樹立正當?shù)某绦蚶砟睿绦蛴^念不強”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

上述僅是根據(jù)結果得出的一些理論性分析，由于個體政治參與水平或渠道的限制，其價值評判具有一定的模糊性，對地方法治政府的具體行政行為有時會缺乏理性的判斷或現(xiàn)實依據(jù)，僅僅是個人的主觀判斷。但是對于地方治理法治化過程中具體的政府行政行為，民眾是最能深切體會到具體行政行為的反饋群體。

2.關于假設二的探討——地方法治政府行政主體的整體素質

在一項關于“法治政府建設存在的主要問題”的排序中，根據(jù)圖2中的數(shù)據(jù)，我們可以對這幾種主要問題的嚴重性進行排序，即：執(zhí)法不嚴格不規(guī)范>政務公開不夠>管得太多=決策不科學民主>不依法行政>化解矛盾不依法。

個體反饋結果表明，在法治建設過程中要注意行政方式方法的改進，提高政府的行政能力。行政過程中，執(zhí)法不嚴格不規(guī)范、政務不公開等問題依然是制約法治政府發(fā)展的主要問題。同時在行政過程中要注意放管結合，科學決策，避免出現(xiàn)“管得太多”“決策不科學民主”等現(xiàn)象，切實提升政府治理能力?！安灰婪ㄐ姓薄盎饷懿灰婪ā睙o論是總響應次數(shù)還是重要性都是最少，這表明民眾認為隨著法治政府建設的發(fā)展，政府基本能做到依法辦事。綜上所述，隨著法治政府的建設，民眾能夠切實感受到地方政府在具體依法行政方面所做出的改進和完善。而地方政府行政機關工作人員在行政執(zhí)法中暴露的問題，一直是亟需解決的主要問題之一。各類行政機關是個體在與政府互動過程中能夠了解政府工作的最直接的渠道，行政機關工作人員的責任就是服務群眾，幫助人民解決切實的問題。但是實際上，民眾在與政府交流互動的過程中，往往會因為這些政府工作者的態(tài)度望而卻步。此外，國家行政機關人員的法治意識淡薄，這是地方法治政府建設中存在的普遍性問題，也是導致圖1“地方政府公務員最需要改進的工作態(tài)度”中問題出現(xiàn)的直接原因。當前，隨著我國社會改革的不斷深入，公民意識的覺醒和增強日漸明顯，越來越多的人更為關注自身的權益是否得到了有效的保障。政府行政機關的工作人員只有提高自身的法治意識，充分理解法律賦予的責任和義務，才能從根本上解決政府管理和行政執(zhí)法中出現(xiàn)的越位、錯位和缺位等問題，減少社會沖突、化解社會矛盾。

根據(jù)圖3我們可以清晰地看到，首先，在地方法治政府建設和地方政府施政過程中，人民對于政府機關工作人員的法治意識和法律素養(yǎng)的關注是在第一位的，當然，權力的集中在一定程度上能夠使政府在決策和政策執(zhí)行的上傳下達中提高效率，但是政府機關工作人員如果沒有法治意識，往往會忽略掉很大一部分人的利益，這將與法治政府建設中堅持民主的原則背道而馳。其次，地方法治政府建設的又一個問題集中在法治政府的規(guī)范性問題上，其中包括政府施政過程中的規(guī)范性和政府工作人員的規(guī)范性?！爸袊侨饲樯鐣?，遇到事情首先想到找關系”這是中國歷史遺留下對法治政府規(guī)范性的巨大挑戰(zhàn)，同時也是我國法治建設從“人治”向“法治”的過渡中不可避免的。從歷史制度主義的角度來看，這是一種路徑依賴，即政府在某一政策領域做出了最初的政策和制度選擇，由此形成的模式將被延續(xù)下去，除非有足夠的力量去克服最初形成的慣性。而我國法治政府建設過程中的依法治國和以人為本的原則，正是這一力量。它改變中國傳統(tǒng)文化所存在的“人情社會”從而使政府行政更加規(guī)范化、法律化和制度化。只是過渡總是緩慢的，需要不斷地加以探索和完善。

五、案例分析

前文通過對調查問卷的數(shù)據(jù)分析，展現(xiàn)了地方政府在推行地方法治化過程中所暴露的一些具體問題。之所以人們會對這些選項具有敏感度，最主要的原因就是在地方治理法治化的進程中，具體的行政行為與法治政府建設不相符，并且這些問題確實會影響到民眾滿意度的高低。例如以下這個案例，打著人民的旗號強制拆遷，濫用職權，嚴重損害了人民的利益。

黑龍江省D縣今年提出三年內拆除縣城內剩余的6077平方米平房。此前，拆遷工程引發(fā)了拆遷戶被打，甚至自焚等諸多沖撞。公檢法等部門領導表態(tài)稱全力支持強遷，縣長還告誡“釘子戶”：不要以人民為敵，不要以卵擊石。

亞里士多德在其著作《政治學》中曾提到，“一個秩序良好的共和國，應該是由法律而不是由人來統(tǒng)治”“法治應當優(yōu)于一人之治”。這些論斷主要源于兩個推論：一是將人性與法律的秉性相比較，二是從實證上推論“不受約束的權力是政體禍患的根源”。所以政府在推行法治政府建設過程中要避免特權，就需要“法律的統(tǒng)治”即法治。我國法治建設的根本在于以民主集中制為主形成并保障蘊含公平、正義的社會認同，促進并提高地方治理的法治化程度及水平，使該社會認同成為地方治理中最高的理念與價值指引。但是目前在我國地方法治政府建設中依然存在著很多所謂的“特權階級”或“人治”的實例。例如在我國地方政府法治建設中出現(xiàn)權大于法的實例：

2017年1月24日，江西F市就網(wǎng)絡媒體報道“Z縣農民在建房遭強拆”事件公布調查情況。2017年1月8日，有媒體以《江西農民在建房遭強拆，執(zhí)法大隊長：權大于法，老板說拆就拆》為題，對H村村民徐曉洪建房遭強拆問題進行了報道。隨后諸多媒體轉載和報道，引起網(wǎng)民熱評?！安灰獑栁覟槭裁?，老板（副縣長）說動手我就動手，他說拆我們就拆?！盳縣國土局執(zhí)法大隊大隊長表示，自己只是服從領導指示，不知道為什么拆房?！胺凑痪湓捳f到底，就是權大于法”。2016年12月6日下午，江西省F市Z縣H村，在副縣長的指揮下，二十多個城管隊員掄起鐵鎬、鐵鍬將該縣農民徐曉洪家剛建起的屋墻推倒。

1月10日，F(xiàn)市委、市政府成立由市紀委、政法委、國土、規(guī)劃、建設、房管、法制等部門組成的聯(lián)合調查組，下設行政審批調查組、問責調查組、拆遷調查組、司法受理調查組及綜合調查組，對該事件的發(fā)生原因、經(jīng)過及相關部門履職等情況進行了認真細致調查。調查后處理結果如下：一是責令Z縣政府及相關職能部門，完善相關農民建房審批制度，對法律規(guī)定的每一處審批程序，都要制定具體的量化指標，杜絕“未經(jīng)村民會議同意”這類事件的發(fā)生；二是責令Z縣政府加強職能部門及基層干部思想教育，強化法律和擔當意識，提高依法行政的能力，堅決杜絕此類事件的發(fā)生；三是以z縣“1.8”事件為教訓，在全市開展“依法執(zhí)政主題教育實踐年”活動，促進各級干部牢固樹立法治理念，嚴格依法行政、依法辦事，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力和水平。

國務院法制辦有關負責人曾坦言：一些行政機關工作人員包括有的領導干部，法治觀念淡薄，“權大于法”的思想依然存在；有的行政機關隨意決策、拍腦袋決策的問題仍然存在；在行政執(zhí)法活動中，粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀利等現(xiàn)象時有發(fā)生。地方基層政府往往還會出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”這一現(xiàn)象，即前文所提到的“上有所好，下必甚焉”。在調查中曾有人這樣說道：“花更多的精力在上級黨委政府關心的重點任務上，這不是很自然的事嗎？”的確，基層政府的工作應當接受上級的領導指示，然而在法治化建設過程中，地方基層政府應當具有一定的自主陛，充分協(xié)調好各項工作安排，而不是領導關心哪里，哪里就成為重點。

下面這段文字來自一篇新聞報道：

2016年4月17日，媒體關于C市外國語學校遭遇嚴重污染的報道，打破了周末輿論場的平靜。報道稱，該校自搬新址后，近500名學生身體出現(xiàn)異常，493名學生被檢查出皮炎、血液指標異常等，個別查出淋巴癌、白血病等。該校區(qū)地下水、空氣均檢出污染物，污染最重的氯苯，在地下水和土壤中超標達94799倍和78899倍，而該校址所在地塊毗鄰著××化工有限公司××農藥廠、××華達化工廠、××化工有限公司等企業(yè)原廠址。報道發(fā)出后，環(huán)保部、J省政府高度重視，成立聯(lián)合調查組赴C市調查。教育部也啟動了“教育重大突發(fā)事件專項督察機制”，赴c市進行專項督導。C市市委、市政府則在第一時間作出表態(tài)：對環(huán)境污染“零容忍”，并連夜成立調查組展開調查。然而，4月18日、19日卻發(fā)生了官方通報和學校公開信與大部分媒體“各執(zhí)一詞”的情形，再次引發(fā)社會對地方政府信息公開機制的擔憂。

目前地方政府信息公開程度不高，地方政府遇到類似事件，常常處于“被動挨打”的局面，總體反映出當前信息公開“重結果、輕程序”的問題。在這個輿論漩渦背后，實際上是地方政府的法治和誠信遭到公眾質疑，地方政府也為盲目追求GDP而忽視執(zhí)行嚴格的環(huán)境保護政策措施，付出了沉重代價。

以上案例暴露出地方政府行政機關在執(zhí)政過程中，執(zhí)法不嚴格不規(guī)范、政務不公開等問題，正如前文所闡述的，影響地方法治政府建設的因素主要體現(xiàn)在一些政府官員在履職過程中對于權力濫用和對法律漠視。

地方治理法治化程度的高低主要是行政過程中權力是否發(fā)揮了應有的作用，而能否發(fā)揮作用的關鍵在于制度的保障，即規(guī)范性體制的約束。從某種程度上來說，“人治”是能夠和“法治”相互呼應的：法治強調法律和制度的權威性、神圣性和至上性，政府活動講求原則性和規(guī)范性；人治則注重行政人員和人民群眾的主動性，政府活動充滿靈動性和權變性。但是當前中國地方法治化建設的過程中對于人治的理解偏離了純粹的理論形態(tài)，而使之更功利化。這和我國所提倡的法治是不相符的。在當前法治難以全面實現(xiàn)的情況下，必要的人治模式能夠發(fā)揮一定的作用，但是更多情況下地方政府在推行法治過程中重點還是應放到制度構建上。因為法治原則是通過制度來規(guī)范政府行為，通過體制化結構約束政府的行政過程，這是人治所無法相比的。

六、結論與討論

中國作為一個權力高度集中的國家，勢必在有效治理上存在不可克服的內在矛盾：由于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的差異性，體現(xiàn)中央意志的統(tǒng)一性政策難以符合不同地區(qū)的現(xiàn)實狀況；從中央抵達地方基層社會的管理層級鏈條較長，信息的傳遞也難免發(fā)生梗阻和偏差，對基層地方政府行為的監(jiān)督變得十分困難。因此，基于國家有效治理的需要，中央政府必須通過向地方政府分權來適應基層的實際狀況。中國社科院政治學所周慶智教授提出的代理治理模式在一定程度上有助于解決這個問題。代理治理模式是指代表國家治理基層社會，地方政府是國家在基層社會的政權代理人。在這樣的背景下，地方政府便具有了更多相對獨立的空間和自我發(fā)展的激勵。同時，地方核心行動者在代理模式的制度框架中發(fā)揮重要作用，但他們也有可能根據(jù)自己的需要以及自身存在的環(huán)境，發(fā)揮主觀能動性，甚至逾越制度規(guī)則，尋求自身的利益。

基于前文對問卷調查和實際案例的分析，我們對于地方法治政府的行政行為、民眾滿意度與地方治理法治化三者之間能夠清晰地看到如圖4所示的關系。

一是，行政行為和民眾滿意度之間、是正相關的關系，即“你好我也好”，然而卻不是正比例關系。這是因為政府的行政行為在影響民眾滿意度的過程中還要受到民眾個體條件的影響，例如：職業(yè)，年齡，受教育程度等。當?shù)胤秸男姓袨榕c民眾利益發(fā)生沖突，其結果會造成民眾滿意度的降低。例如在地方政府公務員需改進的工作態(tài)度的問卷調查中，民眾作為最能深切體會到具體行政行為的反饋群體，較為集中地指出了地方政府公務員的問題所在?？梢娫诘胤秸珓諉T的工作態(tài)度問題上，民眾都具有較大的意見，持較低的滿意度。

二是，民眾滿意度與地方法治化之間也呈現(xiàn)出正相關的關系，不同的是兩者呈現(xiàn)出雙向的正相關。即民眾滿意度越高，地方法治化水平就越高；地方法治化水平越高，民眾滿意度也越高。如前文提到的，當?shù)胤椒ㄖ位狡毡槠蜁r，政府施政過程中的規(guī)范性和政府工作人員的規(guī)范性就會較弱，“人情社會”的問題就會出現(xiàn)，民眾中沒有能力或條件利用“人情社會”的大多數(shù)民眾的滿意度就會普遍偏低。反過來，民眾滿意度高，地方政府的行政行為能夠解決民眾所反映的具體事務，人民的利益得到滿足，那么就沒有人會想去通過其他方式或手段來達到目的，人人守法有秩序的社會就會自然而然地形成，地方法治化水平也會越來越高。

三是，根據(jù)當前所收集的數(shù)據(jù)，暫時無法顯示行政行為與地方法治化的具體關系。兩者之間所呈現(xiàn)的也并沒有明顯的正相關抑或負相關。但是我們依然能夠根據(jù)民眾滿意度的問題對其余兩者做出一定的解釋。從某種程度上說，行政行為與地方法治化呈現(xiàn)一定的因果關系。即行政行為規(guī)范性越高，地方法治化程度就越高。這是因為當?shù)胤叫姓教岣邥r，民眾滿意度也會隨之提高，由此地方法治化程度也就有可能越高。但是，反之卻不一定。因為行政行為受到行政行為主體自身因素的影響較大，即便是地方法治化水平程度高，民眾滿意度高，也并不能代表行政行為就會一定隨之提高，因為地方法治化取決于很多影響因素。

由此我們可以總結，行政行為、民眾滿意度和地方法治化之間呈現(xiàn)出單向的正相關，重點就在于民眾滿意度的反饋，即“政府行為一個體反饋一制度建設”解釋框架中的個體反饋環(huán)節(jié)。

針對什么樣的政府才是法治政府，根據(jù)“政府行為一個體反饋一制度建設”的解釋框架，通過人民對于地方法治政府的基本標準評價的定量分析，得出了以下結論：

1.個體反饋機制的完善——民主協(xié)商機制

根據(jù)政府具體行為對個體所造成的影響，并最終通過個體反饋的方式為地方法治政府建設提供一些建議，這是本文解釋框架的重點所在，即如何高效地發(fā)揮出個體反饋的作用。

通過對地方法治政府建設的問卷與實際案例的分析，也許我們能夠做出這樣的假設：能否充分發(fā)揮公眾的作用，關系到地方法治政府建設的成敗。對于地方政府建設法治政府的努力與成效，公眾自然是最有話語權的裁判。如何擴大公眾的政治參與，切實保障其基本權益，這是未來建設地方法治政府過程中不得不面對的問題。對于這個問題的解決，本文認為，在地方法治政府建設實踐過程中，健全協(xié)商民主的形式，能夠有效地應對當前地方法治政府建設所出現(xiàn)的一系列問題。民主協(xié)商強調基于理性的參與，強調政治決策過程應該充分考慮普通民眾的意見、建議，而這種決策也應該是在公共利益的訴求下，在參與者建立共識的基礎上形成的。例如作為基層協(xié)商民主的典范，浙江溫嶺改革所實行的“民主懇談”和在此基礎上開展的“參與式預算”就是一個成功的案例。

美國學者約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與》一書中分析了公民參與中存在的三個問題，一是由誰來參與；二是與管理績效相沖突；三是對決策質量構成威脅。所以，在建設地方法治政府建設指標體系時，應該堅持協(xié)商民主與公眾參與的原則，要盡可能地選取那些與人的關系密切的內容，切實考慮公眾對地方法治政府建設的感受。“作為一種復興的民主范式，協(xié)商民主在現(xiàn)實政治實踐中具有超越現(xiàn)有政治模式的意義。協(xié)商民主能夠促進決策合法化、控制行政權力膨脹、培養(yǎng)公民精神以及平衡自由主義的不足。同時，協(xié)商民主在促進草根民主建設、政治過程的參與，以及推進基層政治發(fā)展方面也為我國提供了直接的經(jīng)驗材料”。在地方法治政府建設過程中，引入?yún)f(xié)商機制可以有效提升民眾的政治參與熱情：在保證國家利益前提下，如何妥善解決國家與社會之間的矛盾與沖突，能充分發(fā)揮地方政府在事務處理方面的創(chuàng)造力和積極性；在地方治理法治化、推進問責機制和簡政放權的現(xiàn)代政府建構的過程中，協(xié)商民主都應當成為一個重要路徑。

2.打造有公信力的地方政府

個體反饋在政治輸入中發(fā)揮著巨大的作用，其最終結果就是體現(xiàn)在政治輸出的實際應用當中，即地方法治政府的制度建設及完善。根據(jù)本文的假設及解釋框架的構建，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，制度建設的結果是作用于制度框架內的個體，并通過個體反饋的方式作用于制度建設。所以在地方法治政府建設過程中，應當考慮的主要問題應該是如何讓民眾予以信任并切實地對法治政府的建設建言獻策而并非如何回應上級。這就要求打造一個有公信力的地方政府。

公信力要求做到誠信政府，即政府在行使國家行政權力，實施公共管理中，必須堅持誠實守信的原則，并以此規(guī)范和約束自身的行為方式?！白寵嗔υ陉柟庀逻\行”充分展示了有公信力政府的深刻內涵。有公信力的政府不僅要求政府行政過程中要公正誠信，更要及時地讓民眾了解政府的施政方針和行政方式，使各項政府權力暴露于陽光之下，保障人民參政議政的權利，最終達到政府與人民共治的一種狀態(tài)，同時也為協(xié)商民主制度的完善提供保障。這就要求政府要做到誠信與公開。

首先，政府誠信是社會誠信的風向標。政府的誠信程度在社會生活中更具有代表性和權威性，政府能不能依法行使公權力，能不能遵守憲法和法律的規(guī)定，這是決定政府公信力的重要因素。改善政府誠信，關鍵是要依法行政，接受人民監(jiān)督。一是，完善相關制度和法律建設，從源頭上遏制造成不誠信的可能條件的出現(xiàn)。二是，提高行政人員法治意識，提高服務水平與質量，從過程中杜絕不誠信的現(xiàn)象發(fā)生，真正做到讓權力在陽光下運行。

其次，政府及時地進行信息公開和政務公布，接受人民監(jiān)督和質詢，這也是提高政府公信力的有效途徑。一是，加強政府公信力建設就要做到政府工作透明化。政府制定的政策，出臺的措施，必須及時、準確、全面地公開，各類關于政府工作的信息都應當實行公開制度并能夠讓公眾進行查詢，政府的決策過程也應當通過聽證會、新聞發(fā)布會等使公民及時了解并參與其中。二是，加強政府公信力建設要充分利用好大眾傳媒的作用，保障人民行使監(jiān)督權，這樣也可以有效地制約政府不誠信行為。

最后，在上述的調查中我們能夠清晰地發(fā)現(xiàn)，大眾傳媒在公眾參與公共事務中發(fā)揮愈來愈大的作用。當前的社會是“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會，人們通過互聯(lián)網(wǎng)能夠獲得最新的信息和數(shù)據(jù)。地方政府可以利用網(wǎng)絡擴大政府的信息公開范圍，全面推行政務公開，保障公民的知情權，增大政府工作的透明度。民眾也可以通過互聯(lián)網(wǎng)及大眾傳媒及時了解政府工作的信息，對地方政府的工作進行監(jiān)督，將權力約束在合法的軌道上。

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，法治政府建設的重要性日益凸顯。隨著法治政府建設的戰(zhàn)略目標的提出，法治化在地方法治政府建設過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。當然，地方法治政府建設也將是一個動態(tài)的過程，而民眾的訴求能夠充分反映出地方政府行政過程中所暴露的種種問題。正如鄧小平曾指出的：“人民滿意不滿意，人民高興不高興，人民贊成不贊成應當成為檢驗我們一切工作的標準?！钡胤秸婪ㄐ姓某霭l(fā)點和歸宿最終都應該在于人，為保障人的合法權益提供良好的制度環(huán)境。

（責任編輯 矯海霞）