楊君 鄭雪 王韻琪

摘 要： 促進政府與公眾之間的直接政策溝通，既是政府工作報告的重要功能，也是民主政治的關鍵問題?；谥袊?9個主要城市的問卷調查結果顯示，提升政府工作報告的政策溝通功能既需要應對“民意赤字”“內熱外冷”等常規(guī)問題，也需要充分利用好當下公眾政策溝通習慣變遷以及不同人群政策偏好結構的高度相似特征所帶來的有利條件。

關鍵詞： 政策溝通；政府工作報告；政策偏好；公眾議程；媒體議程

中圖分類號： D623 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）06-078-（11）

一、 研究的背景

“兩會”作為各級政府集中進行政策審議和發(fā)布的重要窗口，幾乎每年都會成為中國政治舞臺上的一場大戲，也是中國普通公眾相對熟悉的政策溝通平臺。作為“兩會”中的重頭戲——政府工作報告（Government Annual Reports，以下簡稱GARs），通過回顧過往一年政府工作情況以及對新一年政府的工作進行展望，構成了中國政策溝通的重要形式之一。有研究發(fā)現(xiàn)，GARs中關鍵目標的承諾和報告是其點睛的部分①，圍繞這些關鍵目標的任何細微變化都能夠引起社會各界的廣泛關注和熱議。此外，每年GARs中出現(xiàn)的 “熱詞”和“新詞”也是兩會期間備受關注的另一個焦點，這些“熱詞”和“新詞”從一個側面展現(xiàn)出不同時期政府職能的重心與嬗變過程②。不過，已有的研究主要還是圍繞政府議程與媒體議程展開，作為政策溝通關鍵環(huán)節(jié)的公眾議程尚未得到應有的關注。而且，在當下中國的具體情境下，要想拓展對公眾觀點與公共政策之間的開放互動這一重要理論問題的研究③，也離不開對公眾議程的關注。

從中國GARs的實踐來看，具有公眾議程視角特征的活動也逐漸出現(xiàn)。例如，部分地方GARs中的“十件實事”就是基于一定形式的民意測驗形成，并力圖反映出政府對本地化的民生問題政策偏好的理解與回應。從2015年開始，中國國務院也開始利用其官網和主要中央媒體網站直接收集網民關于政府工作報告的意見與建議，先后開展了“2015政府工作報告我來寫——我為政府工作獻一策”、2016年開始的“我向總理說句話”活動。那么，中國的公眾議程和政府議程之間目前究竟是如何互動的？作為直接政策溝通手段的GARs與傳統(tǒng)媒體、新媒體等政策溝通途徑間呈現(xiàn)出怎樣的關系？GARs的政策溝通功能實際效果如何？哪些變化值得期待，哪些問題又亟待改進？等等。這些問題都極具理論與實踐價值，但尚未有人給出清晰的答案。本文通過大規(guī)模問卷調查和GARs文本分析，試圖對上述問題做出回答。本文第一部分是研究背景介紹；第二部分是文獻回顧與研究假設；第三部分對研究方法與過程進行了說明；第四部分是研究發(fā)現(xiàn)；第五部分是結論與討論。

二、文獻回顧與研究假設

GARs政策溝通功能涉及政策制定與個體決策的互動關系，這是近年來公共政策領域的研究者與實踐者均高度關注的話題。以GARs為載體的政府議程在多大程度上反映出了公眾的政策偏好？GARs傳遞的政策信號又在多大程度上可能會影響到公眾的個體決策？梳理相關文獻時我們就不難發(fā)現(xiàn)，國內外有關上述問題的研究，不同的理論時常給出相差甚遠的答案。本文首先將回顧這些文獻，分析其主要觀點并提出本文的研究假設。

1.公眾與政府間政策偏好的異同

公眾觀點與政策產出的一致性問題始終是政策溝通研究中的關鍵問題④。公眾所關心的問題是政策議題的重要輸入，但是類似于GARs的正式政策文本的出臺，回應公眾觀點可能并不是其政策議程的全部內容。Jones認為，政策議程除了包含政策議題的確認之外，還會經過提案議程、使得提案得到支持的討價還價過程、使提案不斷地接受評估和檢驗的持續(xù)議程，任何一個環(huán)節(jié)的沖擊，都可能使公眾議程與政策議程出現(xiàn)偏差⑤。與此同時，在同政府進行討論議價的過程中，精英團體與公眾相比顯得更加活躍。相關研究表明：“精英們的偏好比大眾的偏好更有可能與公共政策相關。至少在三分之一的情況下公共政策與公共輿論相?！雹蕖３苏邮盏降男畔⑹艿骄F體的操縱之外，政治制度的結構設計也會影響到政策制定者與民眾之間的政策偏好傳遞與吸納。政府層級過多，不論是民眾對政府信息的討論批評，還是政府對民眾注意力分配情況的敏感程度，都存在著很大的難度⑦。從而，信息傳遞準確度的層級降低使得政府難以對民眾的偏好做出一定回應。此外，次級政策系統(tǒng)的政策壟斷以及負反饋機制的存在也可能會助推政策議程偏差⑧。所以，公眾所關注的民生話題在經過這一系列政策議程環(huán)節(jié)的反復淘洗過后，公眾的偏好可能會與正式發(fā)布的政策文本中的政府注意力分配出現(xiàn)一定程度的偏差。在Jan Beyers 和 Bart Kerremans看來，公眾注意力的大小和議題的可獲得性還與利益的驅動性有關⑨。因此，有學者提出，政府的政策確實會回應主流民意，但又并不是試圖讓政策和民意保持完全一致⑩。據此本文提出如下假設：

Ha：GARs政策產出與公眾議題之間視角各有偏重。

2.公共政策偏好的內部差異

公眾內部的政策偏好結構與政策溝通效率緊密相關，而隱含在諸多政策理論之中的一個默認前提是：公眾內部個體之間的偏好必然存在顯著異質性。在經濟學家看來，人的偏好存在相當大的差異，一旦假定個人利益是同一的，經濟學理論的主體部分就湮滅了。而且人類判斷天生有著依賴客觀環(huán)境的本性，因此，生活在不同城市、不同行業(yè)背景之中的公眾個體理應有著不同的政策關注點和不同的政策偏好，并隨著生活環(huán)境的變化而變化。

不過，也有學者認為，由于公眾偏好受到社會環(huán)境的很大影響，大眾傳媒在進行新聞報道的時候會對某些題材進行強化，從而作為受眾的公眾會受此影響來形成自己的政策偏好與需求，這就會導致公眾群體中的政策偏好具有可觀測的趨同性。此外，GARs政策偏好排序具有斯蒂格勒-貝克爾偏好屬性，政策注意力受大眾傳媒的影響因此將更為突出。Wlezien的發(fā)現(xiàn)是，不同的收入階層政策偏好并沒有太大的差距， 普通公眾經常能夠實現(xiàn)他們的政策愿望，原因其實在于社會中不同群體的偏好經常高度相似。Key也認為公眾觀點不僅是政治的原因，也是政治的結果。也就是說，公眾的偏好并非獨立涌現(xiàn)出來的，而是政治家的杰作。

Hb：不同城市和行業(yè)領域的公眾政策偏好具有顯著的異質性。

3.誰在真正使用GARs？

我國中央與地方的GARs通過公布政府上一年計劃的完成情況與未來預期目標來向公眾傳達基本的政務信息，這些政策信息要想影響到公眾的個體決策，前提必須是公眾對政策信息的有效接收。但是，耗費了如此多時間與精力準備的GARs究竟受到了多少民眾的關注？哪些人在閱讀和使用？

早在20世紀70年代末，就有學者提出GARs 可以向公眾傳遞下列信息：當前的狀況如何，有哪些機遇和潛在風險；將來公共投資的重點在哪里；政府哪些改進將可以期待。據此，投資者和納稅人可以做出自己的選擇。而有關GARs 政策溝通功能的實證研究則顯示，對于各種利益相關者而言GARs都是重要的信息來源，但對于不同的利益相關者而言，其重要性具有顯著的差異。

GARs中所包含的過去一年的工作總結部分也可以被視為一種績效信息，根據美國學者Moynihan的觀點，政府內部使用者會選擇性地對GARs中的信息進行使用，即當其支持預先存在的政策立場時，他們將利用其中信息；反之，他們會忽視與其政策立場相矛盾的績效信息。這種行為是理性的，因為內部使用者在此不被給定信息所限制或掌控，而是在策略性地使用它們。也有觀點認為，內外部的使用者們均可能會無意識地去使用這些信息或者回憶起這些信息來影響他們在某件事情上的決策，即Weiss所述的潛移默化功能。GARs信息帶來的終極影響是對使用者決策的影響，使用者們在不同的情況下以不同的方式使用績效信息，最終在決策階段帶來間接的影響。

Hc：相對于體制外人員，體制內人員閱讀與使用GARs的頻率會更高。

三、研究方法與過程

為了有效獲取公眾政策偏好和政策信息使用情況，本課題選擇了15個副省級城市與4個直轄市的政務服務中心和CBD餐飲區(qū)域為問卷發(fā)放的地點。在受訪地選擇上，調查采取空間偶遇抽樣的方式在各市政務服務中心大廳與人口密集的CBD餐飲區(qū)域分別向市民和政府工作人員進行調查。

考慮到空間偶遇抽樣作為非概率抽樣其樣本對總體代表性的局限，我們采取了以下幾點措施以提升調查數(shù)據的質量：

（1）通過恰當?shù)牡攸c選擇來獲取到從事各行各業(yè)的受訪者：政務服務中心作為政府對外的窗口，涵蓋多項事務的辦理，大多數(shù)行業(yè)的人員都有需求前往；CBD餐飲區(qū)的消費者樣本也有較高的異質性，故政務服務中心與CBD餐飲區(qū)是獲取多樣化樣本的較理想區(qū)域。

（2）受訪地具有環(huán)境特定性：一般偶遇抽樣的截訪拒絕率高，如街頭偶遇抽樣。若調查的地點選擇政務服務中心與CBD餐飲區(qū)內，由于人流量與服務速度等方面的因素，在時間上存在等待窗口期。受訪者在此環(huán)境中對調查的抗拒相比街頭截訪等方式會有明顯減弱，且樣本獲取范圍廣、效率高。

（3）場域情境的代表性：公眾生活的兩個主要場景是工作場域和生活場域，政務中心的環(huán)境可以用于代表公眾的工作場域，而CBD餐飲區(qū)作為消費休閑場所，對生活場域有一定的代表性。在同一城市不同場景中對受訪者的調查，還可以進行交叉驗證，進一步提高調查數(shù)據的質量。

雖然概率抽樣是最能代表總體狀況的方法，作為非概率抽樣的偶遇抽樣不易保證總體中的每一個樣本都具有同等地被抽中的概率，樣本推論總體的能力有限。但在當今中國的情境下，空間偶遇抽樣在技術、時間、成本、樣本可及性等方面都是一個相對于概率抽樣而言次優(yōu)的樣本獲取方法?？臻g偶遇抽樣作為偶遇抽樣的子方法也有被廣泛運用于各學科領域的先例，如醫(yī)學、動物生態(tài)、生物基因研究、決策系統(tǒng)研究等。

四、研究發(fā)現(xiàn)

完成19個城市的問卷調查后，我們繼續(xù)收集了這些城市近年的GRAs文本，并參照前期研究的文本分析方法，對GARs議程設置、目標承諾、結果報告等內容進行了編碼和統(tǒng)計分析，并且對文本分析結果與問卷分析結果進行了匯總和比對。綜合上述分析結果，本文的主要研究發(fā)現(xiàn)如下。

1. 公眾議程與政府議程的差異性

*考慮到問卷調查地點選擇因素，本次調查中民眾對失業(yè)率的關注存在被低估的可能性。

本次問卷調查結果顯示，當前大都市民眾關注度最高的前五項政策領域依次是：食品安全、社會治安、物價水平、醫(yī)療服務、社保政策。顯然，民眾的政策注意力與民眾對生活質量的親身感受息息相關。其他的追蹤調查也有類似的發(fā)現(xiàn)，《小康》雜志與清華大學媒介調查研究室聯(lián)合進行的“中國綜合小康指數(shù)”2009-2015年度追蹤調查顯示，近年來排在民眾關注度前五名的政策話題依次是“食品安全”“醫(yī)療改革”“反腐倡廉”“物價水平”“房價”。有學者直接進行了兩會期間公眾議程和政策議程的比較，發(fā)現(xiàn)在2013-2015年度“收入分配”“反腐”“食品藥品安全”“社會保障”“住房”這五個議題雖然一直占據著兩會期間公眾議程的主導地位，但始終未能進入兩會政策議程的優(yōu)先選項。

對2016年度19個大都市政府工作報告的文本分析結果顯示，這些城市之間政府工作報告關注的目標前五名也比較一致，依次是“經濟增長”“財政收入”“社會消費”“固定資產投資”“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”，而且這一排序特征也已經持續(xù)多年。GARs反映出的地方政府政策注意力焦點與民眾政策注意力的視角、邏輯與內容還存在明顯的差距，研究假設Ha得到了證實。在地方政府的主官眼里，實現(xiàn)投資增速、經濟增長與財政增收是年度工作中最為耀眼的政績。然而對于普羅大眾來說卻是“民以食為天”，宏觀的、經濟的政績只有最終轉化為“改善就業(yè)”，以及促進“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”才是關鍵所在。值得注意的是，2017年召開的黨的十九大已經把與民眾生活質量密切相關的政策議題放在了更加重要的地位，這也意味著公眾議程與政策議程差距可能將會逐步縮小。

2.公眾政策偏好排序的高度趨同性

本次問卷調查更有意思的發(fā)現(xiàn)是，不同城市、不同行業(yè)、不同文化程度、不同年齡、不同性別、不同受訪地點的民眾政策注意力排序具有高度趨同性（詳見表1、附件1、附件2）。從各行業(yè)類型來看，無論是備受公眾關注的“食品安全”和“社會治安”問題，還是公眾關注相對較少的“實際利用外資”和“外貿進出口”問題，都呈現(xiàn)出高度趨同性。與此同時，這種趨同性不僅表現(xiàn)在公眾議程的政策偏好排序中，在相關城市各年度最后通過生效的GARs文本中，其政策偏好排序也呈現(xiàn)出明顯的 “年年歲歲花相似”特征。因此，研究假設Hb與本次調查獲得的經驗數(shù)據不符。

在不同城市、不同場合中隨機接受問卷調查的市民群體，為何對于政策議題會有如此高度同質的關注點？在經濟學家看來，由于種種除無知以外的原因，包括先天或后天資質的差異，人的利益是各不相同的。那又該如何解釋這種群體政策偏好結構的高度趨同現(xiàn)象呢？

本次調查顯示，對所有群體而言新聞媒體都是被使用頻率極高的政策信息獲取媒介（詳見圖5、圖6）。有學者認為，大眾傳媒具有一種為公眾設置“議事日程”的功能：傳媒所強化報到的題材和事件，會引起人們的重視；傳媒的新聞報道和信息表達活動以賦予各種議題不同程度的顯著性的方式，影響著人們對周圍世界的“大事”及其重要性的判斷。進一步來說，新聞媒介在告訴讀者怎樣想這一點上大都不怎么成功，但在告訴讀者想什么方面卻異常有效。而Page和Shapiro的研究則證明，盡管個人意見經常起伏不定，但整個美國社會從二十世紀30年代到90年代公眾觀點是非常一致的，這既反映了大多數(shù)美國人所共享的穩(wěn)定的價值觀體系，也體現(xiàn)出公眾對于大眾媒體報道的新事件、論點和信息的敏銳反應。由此，形成了一個受媒體引導的、趨同的公眾群體政策注意力分配。

3.體制內外使用者差異

借鑒Steccolini和Ryan的使用者分類思路，本次問卷調查根據國家統(tǒng)計局的行業(yè)類型區(qū)分，對受訪者做出了體制內與體制外的劃分，其中中國共產黨機關與國家機構（行政機關、審判機關、檢察機關）人員為體制內人員，其他行業(yè)人員為體制外人員，本次問卷調查分別測量了體制內外人員對本市和國家GDP目標的知曉情況。

如圖3、圖4所示，體制內人員無論是對本市還是對國家GDP預期目標值知曉率都要遠遠高于體制外人員，而且統(tǒng)計上也呈現(xiàn)出顯著性，體制內外人員對國家與本市GDP預期目標知曉率差異T檢驗值分別是12.2410和14.0695，顯著性水平均在0.001以內，研究假設Hc得到了證實。

4.與GARs政策溝通相關的其他因素

從圖5到圖8可以看出，具有不同文化程度與處于不同年齡段的人群獲取政務信息時，新聞媒體仍是他們第一選擇。大眾傳媒溝通方式在文化程度和年齡大小兩個因子間具有明顯的趨同性。值得注意的是，隨著互聯(lián)網高速發(fā)展，微博微信逐漸成為民眾獲得政務信息的一大窗口。只是對于年齡偏大的民眾而言，網絡渠道可能會成為一道較難逾越的鴻溝。有趣的現(xiàn)象出現(xiàn)在“政府工作報告”與“統(tǒng)計公報”等直接溝通的途徑選擇上，從圖表中我們發(fā)現(xiàn)，學歷越高的人群越能夠借助于官方正式議程形式來獲取政務信息。文化程度較高的民眾并不是被動地接受政策宣傳與輸入，相反，高學歷所帶來的媒介選擇多樣化與政策信息的可及性在某種程度上會使他們擺脫掉二次加工的媒體議程，進而采用更加主動的方式來參與政策溝通過程。

我們還可以據此推測，隨著高等教育的普及，直接的政務溝通途徑將會成為公眾在未來政治生活中獲取政務信息越來越重要的渠道，像GARs這類直接政務溝通的渠道將會越來越深受大眾喜愛。

五、結論與討論

本文以中國獨特的公共政策載體——政府工作報告為研究對象，采用空間偶遇抽樣方法獲取了19個主要城市6470份民意調查的有效問卷，在數(shù)據分析的基礎上探討GARs的政策溝通過程，并探索公眾議程與政策議程之間的互動機制。研究結果顯示，在政策偏好排序中，公眾與政府的注意力還存在明顯的差異。在19個主要城市的政府工作報告中，宏觀的經濟類指標倍受重視，而公眾對于和自身生活質量直接相關的民生類指標傾注了更大的注意力。本文的研究還發(fā)現(xiàn)，體制內人員相比體制外人員更加關注GARs，要實現(xiàn)GARs作為政府與公眾直接政策溝通工具的預設功能還任重道遠。因此， 不斷提升GARs內容的回應性將會有助于提升其政策溝通功能。反之，如果忽視公眾議程與政策議程之間在視角、邏輯與內容等方面現(xiàn)存的差距，將可能增加GARs滑向政府內部的“自娛自樂”甚至“獨角戲”的風險。

本文有意思的發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)在政策偏好排序的趨同性中，公眾的偏好雖然和政府議程存在明顯差異，但是公眾群體的政策偏好排序在不同年齡、職業(yè)、性別、地域以及文化程度中整體上均呈現(xiàn)出高度的趨同性，不同地域的地方政府GARs顯示的政策偏好排序也具有高度的趨同性。在公眾觀點與政策制定者的互動過程中，兩方面的趨同性對于政府獲取公眾偏好排序并制定相關政策提供了極大的便利性，政策議程的宏觀協(xié)調以及不同人群政策偏好滿足也將因此受益。與此同時，基于公眾政策偏好排序高度異質性為預設前提的政策模型相應地就可能需要重新來審視與完善。

注釋：

① 楊君，王珺：《地方官員政治承諾可信度及其行動邏輯——來自副省級城市政府年度工作報告（2002-2011）的經驗證據》，《中山大學學報（社會科學版）》2014年第1期。

② 鄧雪琳：《改革開放以來中國政府職能轉變的測量——基于國務院政府工作報告（1978-2015）的文本分析》，《中國行政管理》2015年第8期。

③ Lasswell， B. H. D. Democracy through public opinion. George Banta Publishing Company， 1941.

④ Warwick， P. V. （2015）. Public opinion and government policy in Britain： A case of congruence， amplification or dampening？ European Journal of Political Research， 54（1）， 61-80.

⑤ Jones CO. An introduction to the study of public policy. Duxbury Press， 1977.

⑥ Dye T R. Understanding public policy. Prentice Hall， 1992.

⑦ Alexandrova， P.， Rasmussen， A.， & Toshkov， D. （2016）. Agenda responsiveness in the european council： public priorities， policy problems and political attention. West European Politics， 39（4）， 605-627.

⑧ 弗蘭克·鮑姆加特納，布賴恩·瓊斯：《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》，北京大學出版社， 2011年。

⑨ Kerremans， B. （2007）. The press coverage of trade issues： a comparative analysis of public agenda-setting and trade politics. Journal of European Public Policy， 14（2）， 269-292.

⑩ Warwick， P. V. （2015）. Public opinion and government policy in Britain： A case of congruence， amplification or dampening？ European Journal of Political Research 54（1）， 61-80.

[美]瓊斯：《再思民主政治中的決策制定》，北京大學出版社， 2010年。

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各城市的調查員在2016年5月～6月的工作日前往各地政務服務中心開展了問卷調研，受訪者均為在政務服務中心辦事的市民與少量中心工作人員，有3個城市即北京、寧波、廈門的政務服務中心由于進入現(xiàn)場受阻未按計劃完成該現(xiàn)場地問卷調查，其問卷全部來自于CBD區(qū)域。

分析方法詳見：楊君、王珺：《地方官員政治承諾可信度及其行動邏輯——來自副省級城市政府年度工作報告（2002-2011）的經驗證據》，《中山大學學報（社會科學版）》2014年第1期。

鄂璠：《食品安全仍熱醫(yī)療改革回溫2015最受關注十大焦點問題》，《小康》2015年第12期。

曾潤喜，王媛媛，王晨曦：《互聯(lián)網環(huán)境下公眾議程與政策議程的議題排序研究》，《電子政務》2016年第4期。

楊君、王珺：《地方官員政治承諾可信度及其行動邏輯——來自副省級城市政府年度工作報告（2002-2011）的經驗證據》，《中山大學學報（社會科學版）》2014年第1期。

國務院2016年8月29日發(fā)布了《國務院辦公廳關于印發(fā)食品安全工作評議考核辦法的通知》，這意味接下來食品安全問題將逐步被地方政府提到更優(yōu)先處理的政策議程上。

楊君，王珺：《地方官員政治承諾可信度及其行動邏輯——來自副省級城市政府年度工作報告（2002-2011）的經驗證據》，《中山大學學報（社會科學版）》2014年第1期。

[美]詹姆斯·M·布坎南， 戈登·塔洛克：《同意的計算：立憲民主的邏輯基礎》，中國社會科學出版社，2000年。

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