劉社建

近年來上海市老齡化情況持續(xù)加劇，為深入掌握居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀與問題并提出改進(jìn)措施，我們分別走訪了市相關(guān)主管部門、部分區(qū)政府管理部門、部分街道，實(shí)地調(diào)研了部分長(zhǎng)者照護(hù)之家、社區(qū)綜合為老服務(wù)中心、老年人日間照護(hù)機(jī)構(gòu)等，與有關(guān)專家、專業(yè)醫(yī)護(hù)人員等進(jìn)行了交流，并深入社區(qū)與部分老年人進(jìn)行了深度訪談。

一、上海老齡化概況以及居家養(yǎng)老現(xiàn)狀

近年來上海人口老齡化程度進(jìn)一步加劇。截至2017年12月31日，60歲及以上老年人口483.6萬人占總?cè)丝诘?3.2%，80歲及以上高齡老年人口80.6萬人占總?cè)丝诘?.5%。老年人口比較集中的虹口區(qū)目前老齡化程度為38.0%，所轄的四川北路街道老齡化程度已經(jīng)達(dá)到39.5%。據(jù)預(yù)測(cè)，未來20年本市戶籍老年人還將進(jìn)一步增加，到2045年至2050年達(dá)到峰值，人口老齡化與高齡化現(xiàn)象將不斷加劇。

市委、市政府高度重視上海養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，始終把養(yǎng)老工作作為構(gòu)建老齡工作大格局的重中之重全力推進(jìn)。本市養(yǎng)老事業(yè)在探索中起步，在起步中發(fā)展，在發(fā)展中完善，逐步建起由供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評(píng)估體系和行業(yè)監(jiān)管體系組成的“五位一體”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，初步構(gòu)建了“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局。

在老年人居家養(yǎng)老方面，積極啟動(dòng)老年宜居社區(qū)建設(shè)，大部分區(qū)在街鎮(zhèn)層面建設(shè)社區(qū)綜合為老服務(wù)中心，與其他為老服務(wù)設(shè)施形成“一站多點(diǎn)”的網(wǎng)絡(luò)。中心城區(qū)基本形成以“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的分類分層提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、與居家養(yǎng)老的老年人生活需求相匹配的養(yǎng)老服務(wù)模式。截至2017年底，全市長(zhǎng)者照護(hù)之家127家，床位數(shù)共計(jì)3430張;社區(qū)綜合為老服務(wù)中心共計(jì)100個(gè);老年人日間照護(hù)機(jī)構(gòu)共計(jì)560家，月均服務(wù)人數(shù)2.30萬人;社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織共計(jì)334家，服務(wù)對(duì)象中獲得政府養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的人數(shù)12.0萬人;社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)共計(jì)707個(gè)，月均服務(wù)人數(shù)8.1萬人;社區(qū)示范睦鄰點(diǎn)共計(jì)500個(gè)。

二、居家養(yǎng)老存在的主要問題

借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，本市老年人養(yǎng)老方式上長(zhǎng)期將實(shí)行“以居家養(yǎng)老為主，結(jié)合機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”的模式。大力推進(jìn)以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)為支撐，充分利用社區(qū)資源，為居住在家的老年人提供以解決包括生活照料、家政服務(wù)、助餐服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、日托服務(wù)、心理咨詢、精神慰藉、情感關(guān)懷等為主要內(nèi)容的居家養(yǎng)老模式勢(shì)在必行。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老中仍存在一些較為突出的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.區(qū)域間養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)不平衡、服務(wù)配套供給不充分等問題比較突出

不同區(qū)域之間居家養(yǎng)老水平差異較大。大部分區(qū)積極探索、主動(dòng)作為，千方百計(jì)挖掘資源建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，打造沒有圍墻的養(yǎng)老院、家門口的“托老所”等，居家養(yǎng)老服務(wù)水平相對(duì)較高。而有的區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施建設(shè)推進(jìn)緩慢，硬件缺、服務(wù)弱、要求軟等情況較為突出，居家養(yǎng)老服務(wù)水平還比較低，個(gè)別中心區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施尚未做到全覆蓋。

政府提供的公共服務(wù)仍有較大優(yōu)化空間。居家養(yǎng)老服務(wù)供給中，助餐、助潔、助醫(yī)等方面需求越來越多，而目前老年日托所、老年照護(hù)中心、長(zhǎng)者照護(hù)之家等提供的服務(wù)已經(jīng)難以有效滿足老年人需求。當(dāng)前政府提供的部分養(yǎng)老服務(wù)與老年人的現(xiàn)實(shí)需求不相匹配，供給與需求的錯(cuò)位影響到養(yǎng)老政策效果。有的社區(qū)綜合養(yǎng)老中心設(shè)施簡(jiǎn)陋，娛樂設(shè)施主要是麻將桌，老年人參與度低獲得感差。

政策設(shè)計(jì)上有重失能、輕失智現(xiàn)象，對(duì)失智老人問題重視不夠。隨著老年人年齡的增長(zhǎng)，失智老人不斷增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，5%的65歲以上老人、20%～25%的80歲以上老人、50%的90歲以上老人存在不同程度的失智問題。由于醫(yī)療設(shè)施不足，目前市、區(qū)兩級(jí)精神衛(wèi)生中心滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，也只能接納30%的需醫(yī)學(xué)干預(yù)的病人入院治療，70%的病人只能居家生活。近年來老年人走失事件頻發(fā)，給家庭社會(huì)帶來不可承受之重。

2.養(yǎng)老服務(wù)有效需求不足和供給側(cè)政策乏力并存

居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)展還存在較多的障礙。雖然國(guó)家與市政府均出臺(tái)了全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的政策文件，不斷放開市場(chǎng)，降低準(zhǔn)入門檻，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，但總體來看，當(dāng)前本市養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)育較為緩慢，市場(chǎng)化養(yǎng)老供給不足的問題沒有得到有效解決，企業(yè)發(fā)展仍存在一定的障礙。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)普遍反映，消防、衛(wèi)生許可證、護(hù)士醫(yī)療證等證照辦理標(biāo)準(zhǔn)高，場(chǎng)地租金、水電費(fèi)較高，土地、財(cái)政等支持政策落地難等，企業(yè)贏利極其微薄，部分虧損嚴(yán)重，不得不以其他業(yè)務(wù)補(bǔ)貼。

市場(chǎng)化養(yǎng)老供給不足的問題較為突出。養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)育較為緩慢，區(qū)域內(nèi)可供選擇的養(yǎng)老服務(wù)十分有限，尚未形成多層次的可供選擇的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。老年人收入較低以及消費(fèi)觀念等局限，一定程度上也阻礙了養(yǎng)老市場(chǎng)的發(fā)展。企業(yè)普遍反映，老年人熱衷免費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)可以有效改善生活質(zhì)量的收費(fèi)項(xiàng)目，價(jià)格即使控制在成本以內(nèi)，絕大部分老年人也選擇放棄。

3.長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)等涉及養(yǎng)老服務(wù)的公共政策有待進(jìn)一步完善

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作有待進(jìn)一步完善。2018年初長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作在全市推行，這是惠及養(yǎng)老的一項(xiàng)有效措施，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在較多的問題。大部分區(qū)政府部門和老年人反映：申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目評(píng)估時(shí)間較長(zhǎng)，評(píng)估程序較為復(fù)雜，評(píng)審手續(xù)費(fèi)雖然可部分報(bào)銷但手續(xù)較為復(fù)雜，提供的42項(xiàng)服務(wù)中有些與老年人的需求不匹配等。此項(xiàng)工作由人社（醫(yī)保）部門負(fù)責(zé)，而養(yǎng)老工作職責(zé)主要在民政部門，政策評(píng)估職責(zé)在衛(wèi)生部門，在一定程度上影響到該項(xiàng)工作的實(shí)際效果。

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)有待進(jìn)一步加快，有些問題如小區(qū)輪椅坡道改造，以及老公房加裝電梯等老大難問題解決不力，影響老年人出行，不利于老年人居家養(yǎng)老。

4.專業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍供給嚴(yán)重不足

居家養(yǎng)老服務(wù)需要社區(qū)擁有系列養(yǎng)老配套設(shè)施和系列專業(yè)性的服務(wù)隊(duì)伍提供養(yǎng)老服務(wù)，而當(dāng)前無論是專業(yè)性的管理人才還是醫(yī)療、護(hù)理、家政等人才，各種層次的人才均較為缺乏。家政服務(wù)則以外來人員為主，多數(shù)未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練，存在待遇低、缺口大、流動(dòng)性快，執(zhí)業(yè)能力較低、職業(yè)歸屬感和職業(yè)穩(wěn)定性較弱，隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題。無論是提供上門服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)人員，還是長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)提供服務(wù)的人員以及社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員，服務(wù)的專業(yè)性都存在差距。

5.現(xiàn)代科技在居家養(yǎng)老中的應(yīng)用有限

利用高科技解決老齡社會(huì)醫(yī)療、護(hù)理、安全等問題是全球大勢(shì)所趨。目前市場(chǎng)上相關(guān)智慧養(yǎng)老產(chǎn)品供給不足，普遍存在由于對(duì)老年人照護(hù)需求把握不夠準(zhǔn)確導(dǎo)致產(chǎn)品針對(duì)性不強(qiáng)接受度不高等問題。相關(guān)產(chǎn)品存在的突出問題包括：智能養(yǎng)老設(shè)備操作復(fù)雜，自助性差，老人無法自行使用;集成程度低，使用不方便;信息可讀性差，過于專業(yè)化，不易理解;有關(guān)供給服務(wù)價(jià)格也較高等。無論是從政府還是企業(yè)而言，在養(yǎng)老科技中的投入尚顯不足，難以有效促進(jìn)養(yǎng)老科技的發(fā)展并發(fā)揮科技在養(yǎng)老中的應(yīng)有作用。

6.尊老愛老敬老孝老的社會(huì)氛圍有待進(jìn)一步營(yíng)造

居家養(yǎng)老的主體是家庭，但相當(dāng)一部分老年人過度依賴社區(qū)提供的服務(wù)、過度依靠居委會(huì)和社區(qū)志愿者。部分街道工作人員和養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)工作人員反映，有的老年人過分溺愛子女，遇到生活瑣事或病痛時(shí)，即使子女住在同一小區(qū)或小區(qū)附近，為了不影響子女的工作生活，老年人第一時(shí)間找居委會(huì)工作人員或找養(yǎng)老志愿者而不是找子女。也有部分子女在贍養(yǎng)扶助中不盡義務(wù)，家庭在居家養(yǎng)老中沒有發(fā)揮核心作用。有某居委會(huì)工作人員反應(yīng)，小區(qū)某居民經(jīng)常給居委會(huì)來電，表示自己要去上班，其母親病了要求居委會(huì)負(fù)責(zé)帶其母親看病。由于過度依賴政府，導(dǎo)致社區(qū)提供的服務(wù)供不應(yīng)求，不但老人滿意度下降，也使得真正需要服務(wù)的老年人難以得到有效的服務(wù)。

三、健全完善居家養(yǎng)老的對(duì)策與措施

1.有效發(fā)揮政府作用，持續(xù)加強(qiáng)居家養(yǎng)老供給

充分發(fā)揮各級(jí)政府作用，根據(jù)不斷嚴(yán)重的老齡化程度以及持續(xù)增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，制定中長(zhǎng)期居家養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃，設(shè)定階段性目標(biāo)。市政府相關(guān)部門主要主導(dǎo)有效加強(qiáng)居家養(yǎng)老頂層設(shè)計(jì)以及相關(guān)支持政策，區(qū)政府主要做好規(guī)劃落地，確保社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的全覆蓋。在保障特殊困難老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，確保讓每個(gè)老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，引導(dǎo)老年人參加健康保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)等人身保險(xiǎn)產(chǎn)品，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展相結(jié)合，不斷提升政府提供的居家養(yǎng)老供給水平。居家養(yǎng)老發(fā)展相對(duì)較為落后的區(qū)域要通過整合閑置設(shè)施和場(chǎng)所，盡陜改造和完善區(qū)域養(yǎng)老配套設(shè)施，利用有限資源，發(fā)展嵌入式養(yǎng)老設(shè)施;進(jìn)一步加強(qiáng)人才建設(shè)，加大資金投入，通過“公建民營(yíng)”、引進(jìn)信譽(yù)度高的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)等方式，不斷健全養(yǎng)老服務(wù)體系，努力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)供給提升服務(wù)水平。進(jìn)一步做好“放管服”，完善和落實(shí)水、電、氣等公用事業(yè)收費(fèi)減免政策，研究提高床位補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等標(biāo)準(zhǔn)，降低運(yùn)營(yíng)成本，激發(fā)社會(huì)活力，加強(qiáng)養(yǎng)老市場(chǎng)監(jiān)管，確保養(yǎng)老市場(chǎng)有序發(fā)展，為民資與外資進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供良好的外部環(huán)境。

2.充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，提供多層次的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)

充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，完善市場(chǎng)機(jī)制，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，營(yíng)造公開、平等、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度，提供方便可及、價(jià)格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次與優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老需求。支持鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在資金、場(chǎng)地、人員等方面，進(jìn)一步降低社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的門檻，簡(jiǎn)化手續(xù)、規(guī)范程序、公開信息，為社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供便捷服務(wù)。積極引導(dǎo)支持有經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力的企業(yè)投資建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，大力發(fā)展連鎖經(jīng)營(yíng)，滿足老年人多層次、多選擇的養(yǎng)老服務(wù)需求。進(jìn)一步放寬民資與外資準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)境外投資者舉辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，積極吸納外資在養(yǎng)老服務(wù)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮境外資金提供差異化與優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)中的作用，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司開展養(yǎng)老業(yè)務(wù)，有效減少境外資金在提供養(yǎng)老服務(wù)方面的障礙。

3.健全體系，精準(zhǔn)定位，構(gòu)建全覆蓋的居家養(yǎng)老體系

各級(jí)政府要加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，以系統(tǒng)化思維增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的體系性，健全完善全覆蓋多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。政府要精準(zhǔn)定位，不宜“一刀切”，在“為誰服務(wù)”和“服務(wù)什么”上精準(zhǔn)定位，提供市民急需、市場(chǎng)供給不足或市場(chǎng)失靈的服務(wù)項(xiàng)目。需及時(shí)總結(jié)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，不斷健全完善長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，更有效地滿足居家養(yǎng)老需求;健全完善長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)體制，及時(shí)調(diào)整提供服務(wù)的項(xiàng)目，完善評(píng)估政策，縮小評(píng)估周期，放寬評(píng)估準(zhǔn)入，積極發(fā)揮民營(yíng)與外資在提供長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)評(píng)估與服務(wù)中的作用，持續(xù)提高服務(wù)效果。根據(jù)無障礙設(shè)施工程建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，通過“幾個(gè)一點(diǎn)”等方式，加快推進(jìn)老舊居住小區(qū)和老年人家庭的無障礙改造，打造老年人宜居社區(qū)，重點(diǎn)做好輪椅坡道、電梯候梯廳與轎廂等設(shè)施與部位的無障礙改造，尤其是要加大多層老舊住宅電梯加裝工程力度。

4.加快建設(shè)專業(yè)化養(yǎng)老人才隊(duì)伍

堅(jiān)持市場(chǎng)配置與政府引導(dǎo)相結(jié)合，積極發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，扶持發(fā)展養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)教育，完善政策配套，搭建吸引專業(yè)化養(yǎng)老人才的用人機(jī)制和職業(yè)發(fā)展平臺(tái)，加大吸引外地養(yǎng)老護(hù)理人員進(jìn)滬力度，持續(xù)增加專業(yè)化養(yǎng)老人力資源供給。堅(jiān)持推進(jìn)職業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)，探索完善老年護(hù)理職業(yè)發(fā)展體系，明確養(yǎng)老護(hù)理人員的職業(yè)發(fā)展路徑，推進(jìn)規(guī)范化養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。健全老年護(hù)理服務(wù)人員的合理薪酬和評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步完善各類技術(shù)等級(jí)認(rèn)證，不斷提升養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍職業(yè)道德素養(yǎng)，持續(xù)提高老年護(hù)理行業(yè)的整體待遇。堅(jiān)持職業(yè)培訓(xùn)與學(xué)歷教育并重，推動(dòng)普通高校和職業(yè)院校開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)和老年教育課程，在中高等職業(yè)教育中加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理相關(guān)專業(yè)建設(shè)，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)、心理和社會(huì)工作等方面的專門人才，加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人員職業(yè)技能培訓(xùn)。

5.以“智慧養(yǎng)老”提升養(yǎng)老服務(wù)能級(jí)

以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主體、應(yīng)用為本”為原則發(fā)展智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，政府在科技和產(chǎn)業(yè)布局中要發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用，精準(zhǔn)把握養(yǎng)老服務(wù)需求，聚焦養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，注重養(yǎng)老服務(wù)資源的整合和共享，將物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)深度嵌入城市養(yǎng)老服務(wù)中，構(gòu)建全人群覆蓋、全方位服務(wù)、全過程管理、全天候響應(yīng)的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系。在政策扶持方面，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，鼓勵(lì)企業(yè)運(yùn)用新技術(shù)支撐養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，形成各具特色的多元化、多模式的發(fā)展格局。進(jìn)一步鼓勵(lì)研發(fā)智能輔助產(chǎn)品，鼓勵(lì)研發(fā)長(zhǎng)者智能家居系統(tǒng)等產(chǎn)品，開發(fā)電子寵物智能玩具等。

6.多管齊下構(gòu)建養(yǎng)老友好型社會(huì)

通過多種途徑和方式加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)全社會(huì)增強(qiáng)接納、尊重老年人的關(guān)愛意識(shí)，積極構(gòu)建利于養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境。加強(qiáng)政策宣傳力度，發(fā)掘有效的宣傳方式和傳播途徑，進(jìn)一步增加政策知曉度。把《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》和傳統(tǒng)孝道的宣傳教育作為培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容，有效發(fā)揮老人及其子女在居家養(yǎng)家中的主體作用。避免凡事依靠政府，切實(shí)發(fā)揮子女在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)中的作用，提升子女贍養(yǎng)父母的積極能動(dòng)性。通過老人自身、老人家庭、政府、企業(yè)與社會(huì)的共同努力，有效推進(jìn)老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所學(xué)、老有所成，切實(shí)構(gòu)建養(yǎng)老友好型社會(huì)。

（責(zé)任編輯 矯海霞）