王付敏

通過(guò)梳理十八大以來(lái)的中央“一號(hào)文件”，可以看出中國(guó)共產(chǎn)黨近年來(lái)，高度重視鄉(xiāng)村治理。全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，中國(guó)共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理思想的發(fā)展和變化體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于鄉(xiāng)村工作的高度重視。2018年中央一號(hào)文件提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，從而有效地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理思想的又一次發(fā)展。

一、十八大以來(lái)的中國(guó)共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理思想產(chǎn)生的背景

1.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)業(yè)發(fā)展方式需要轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書(shū)記在2014年5月考察河南的行程中第一次提出“新常態(tài)”，同年11月在舉行的亞太經(jīng)合工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)開(kāi)幕式上詳細(xì)闡述了中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)，并集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)以及要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方面。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的農(nóng)村發(fā)展也發(fā)生了重大變化，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)村發(fā)展的主要特征表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“減速換擋”期，增速下降但是體量仍然可觀;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸得到優(yōu)化升級(jí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化趨勢(shì)明顯;農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)方式由粗放式發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變等。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下鄉(xiāng)村治理顯得尤為重要，目前鄉(xiāng)村發(fā)展中農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理人才缺失、生產(chǎn)要素單一、產(chǎn)業(yè)鏈不完整、科技創(chuàng)新不足等因素嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2.新時(shí)代背景下農(nóng)村基層黨組織建設(shè)需要加強(qiáng)

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村的基層堡壘，是新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代背景下，我國(guó)基層黨組織仍然存在很多問(wèn)題。從農(nóng)村黨員干部的綜合素質(zhì)看，當(dāng)前很多農(nóng)村黨員與干部隊(duì)伍，與農(nóng)村發(fā)展的要求不相適應(yīng)，年齡、學(xué)歷等都制約著農(nóng)村黨員和干部隊(duì)伍作用的發(fā)揮，難以有效地參與到鄉(xiāng)村治理的建設(shè)中，顯然與黨的十九大報(bào)告中“大力發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部”不符。從農(nóng)村基層黨組織的數(shù)量看，自然村合并導(dǎo)致的數(shù)量減少致使農(nóng)村基層黨組織數(shù)量減少，而過(guò)于分散的村落使得合并的農(nóng)村黨組織影響力無(wú)法全面覆蓋，制約著農(nóng)村黨組織整體作用的發(fā)揮。從農(nóng)村黨組織的實(shí)施效果看，由于農(nóng)村基層黨組織的實(shí)施方式與運(yùn)行機(jī)制與農(nóng)村的發(fā)展不適應(yīng)，致使農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中作用弱化。更為重要的是，農(nóng)村基層黨組織的腐敗，嚴(yán)重影響著黨組織的公信力，截至2014年4月底，全國(guó)共排查出軟弱渙散村黨組織57688個(gè)，占村黨組織總數(shù)的9.6%，而87.76%的黨組織軟弱渙散村是貧困村，鄉(xiāng)村治理效果較差。

3.全面建成小康社會(huì)的任務(wù)艱巨

黨的十九大報(bào)告指出，從現(xiàn)在到二0二0年，是全面建成小康社會(huì)決勝期。實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)最艱巨也是極為關(guān)鍵的就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村落后地區(qū)脫貧，目前我國(guó)扶貧進(jìn)入了貧困人口程度深、減貧成本更高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口擺脫貧困既定目標(biāo)時(shí)間緊、任務(wù)重的時(shí)期，我國(guó)扶貧任務(wù)艱巨，實(shí)現(xiàn)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的任務(wù)也非常艱巨。確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧需要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，需要補(bǔ)齊農(nóng)村這塊短板，完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這個(gè)系統(tǒng)工程第一階段的目標(biāo)。

二、十八大以來(lái)的中國(guó)共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理思想的內(nèi)容

黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布了6個(gè)中央“一號(hào)文件”，中國(guó)共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理思想得到了豐富和發(fā)展。

2013年中央“一號(hào)文件”提出要完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)，并分別從強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村基層民主管理、維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益、保障農(nóng)村社會(huì)公共安全等方面提出了新要求。

2014年中央“一號(hào)文件”提出了關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)，并從加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)、健全基層民主制度、創(chuàng)新基層管理服務(wù)等方面改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

2015年和2016年中央“一號(hào)文件”提出要激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會(huì)組織。構(gòu)建農(nóng)村立體化社會(huì)治安防控體系以及加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)、發(fā)揮好村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用、開(kāi)展農(nóng)村不良風(fēng)氣等措施創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上提出要加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)。

2017年中央“一號(hào)文件”指出我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)入新的歷史階段，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，健全務(wù)實(shí)管用的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，開(kāi)展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作成為其指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的亮點(diǎn)。

2018年中央“一號(hào)文件”首提加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序，并提出了深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平的要求。

從上述中央“一號(hào)文件”可以看出，十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)、基層服務(wù)型政府建設(shè)、村民自治機(jī)制等方面不斷提出了新的要求。

從對(duì)農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)要求看：一是逐漸關(guān)注農(nóng)村黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)問(wèn)題。從2013年“一號(hào)文件”提出的加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)到2018年“一號(hào)文件”提出的實(shí)施農(nóng)村帶頭人隊(duì)伍整體優(yōu)化提升行動(dòng)，注重吸引高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位優(yōu)秀黨員干部到村任職，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書(shū)記，體現(xiàn)了黨中央對(duì)于基層黨組織黨員素質(zhì)的關(guān)注。二是對(duì)腐敗和不正之風(fēng)的懲罰范圍進(jìn)行更加精準(zhǔn)的打擊。2018年“一號(hào)文件”提出要加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度，嚴(yán)厲整治惠農(nóng)補(bǔ)貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題，懲罰范圍較之前規(guī)定的涉農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域更加具體，更易操作與執(zhí)行。三則是對(duì)于農(nóng)村基層黨組織的作用更加明確。2018年的“一號(hào)文件”提出要把農(nóng)村基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，與發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的要求不同的是，把農(nóng)村基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)目前基層黨組織問(wèn)題的重視，有助于農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)和鄉(xiāng)村治理機(jī)制的發(fā)展。

從對(duì)基層服務(wù)型政府建設(shè)的要求看，2017年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》提出進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的建設(shè)。鄉(xiāng)鍘報(bào)務(wù)型政府更加注重基層、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的建設(shè);更加把握原則，形成產(chǎn)業(yè)集聚、職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)高效、人民滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制機(jī)制;更加深化改革，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府正在向以公共服務(wù)為核心、致力于社會(huì)公正和社會(huì)發(fā)展的責(zé)任政府和法治政府的現(xiàn)代基層服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

從村民自治機(jī)制的發(fā)展看，村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度?！耙惶?hào)文件”體現(xiàn)出了鄉(xiāng)村治理中更加注重依托村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等的作用，注重村民會(huì)議、村民代表大會(huì)既要符合法律的標(biāo)準(zhǔn)，又要民心所向，符合道德的底線;注重推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層，開(kāi)展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作;堅(jiān)持村民自治為基礎(chǔ)，促進(jìn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)揮。

三、十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理思想的特點(diǎn)

從1982年開(kāi)始，中共中央、國(guó)務(wù)院共出臺(tái)了20個(gè)“一號(hào)文件”，中國(guó)共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理思想也得到了不斷地發(fā)展，與之前“一號(hào)文件”中所體現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理思想相比，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.鄉(xiāng)村治理內(nèi)容不斷豐富

在我國(guó)改革開(kāi)放初期，頒布了5個(gè)中央“一號(hào)文件”，該時(shí)段我國(guó)工作重心剛剛由階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，國(guó)家主要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此較少考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外其他方面的發(fā)展，“一號(hào)文件”中很少涉及鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容。21世紀(jì)以來(lái)，中央“一號(hào)文件”頻頻出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，2004-2012年的連續(xù)9個(gè)“一號(hào)文件”中的治理領(lǐng)域逐漸從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展向農(nóng)村文化醫(yī)療、社會(huì)保障等方向擴(kuò)展，十八大以來(lái)的“中央一號(hào)”文件更是將其內(nèi)容不斷豐富，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的同時(shí)向農(nóng)村文化（民風(fēng)民俗）、生態(tài)等領(lǐng)域擴(kuò)展，同時(shí)注重法治鄉(xiāng)村建設(shè)，提升鄉(xiāng)村德治水平。

2.鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生變化

我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了從“人民公社”模式向“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)變，近年來(lái)又逐漸向鄉(xiāng)賢理事會(huì)、“第一書(shū)記”負(fù)責(zé)制等多元主體協(xié)商共治的模式轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立初期，鄉(xiāng)村治理由“議政合一”向“政社合一”模式轉(zhuǎn)變，其在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下起到推動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展的積極作用，但是農(nóng)業(yè)效率低、農(nóng)民流動(dòng)困難的弊端制約了鄉(xiāng)村的發(fā)展。改革開(kāi)放初期，“鄉(xiāng)政村治”是在改革開(kāi)放初期“政社合一”人民公社體制的解體以及相關(guān)法律實(shí)施的背景下確立，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理政治、行政和經(jīng)濟(jì)等方面的事務(wù)，“村治”則指村級(jí)組織對(duì)村域事務(wù)在自治基礎(chǔ)上的具體管理?！班l(xiāng)政村治”的治理模式在保障國(guó)家任務(wù)實(shí)現(xiàn)、村民得以自治中發(fā)揮了很大的作用。隨著農(nóng)村參政議政意識(shí)的增強(qiáng)、農(nóng)村“去精英化”現(xiàn)象突出、“婦女化”特征明顯，以及各種新型的社會(huì)組織的出現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理模式逐漸向多元主體協(xié)商共治的模式轉(zhuǎn)變。2018年中央“一號(hào)文件”指出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，并提出了健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合。如今鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)形成了逐步建構(gòu)起涵蓋基層黨組織、村民自治、群眾性組織、新型社會(huì)組織“四位一體”的新時(shí)期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。

3.逐漸重視鄉(xiāng)村安全

“鄉(xiāng)村安全”對(duì)于鄉(xiāng)村治理的實(shí)施效果尤為重要，“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)是作為新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理工作的新舉措，是一項(xiàng)民心工程。2006年中央“一號(hào)文件”第一次出現(xiàn)“平安鄉(xiāng)村”，十八大以來(lái)多個(gè)中央“一號(hào)文件”提出保障農(nóng)村社會(huì)公共安全、推進(jìn)平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)、平安村莊建設(shè)。對(duì)于平安鄉(xiāng)村的建設(shè)，由開(kāi)始的嚴(yán)厲打擊“黃賭毒”等社會(huì)丑惡現(xiàn)象，到十八大以來(lái)的打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力、宗族惡勢(shì)力，非法宗教活動(dòng)和境外滲透活動(dòng)，由原先注重的社會(huì)安全向農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)安全全方位轉(zhuǎn)變，建立健全農(nóng)村公共安全體系，開(kāi)展農(nóng)村各種形式的安全隱患治理。

（責(zé)任編輯 周?。?/p>