田湘波

摘要：涉及國家憲制結(jié)構(gòu)變動的國家監(jiān)察體制改革目前仍處于試點(diǎn)探索階段，認(rèn)清此次改革的核心價(jià)值追求將有助于我們在“摸著石頭過河”的過程中明確方向、分清主次先后，從而保證改革穩(wěn)步深入推進(jìn)。從組織社會學(xué)新制度主義流派的制度同構(gòu)理論視角出發(fā)，運(yùn)用“強(qiáng)制”、“模仿”、“規(guī)范”三種趨同機(jī)制深入分析此次改革的主要驅(qū)動力來自于效率和合法性價(jià)值的追求，結(jié)合組織領(lǐng)域的變化不難看出決定此次監(jiān)察體制改革成敗的關(guān)鍵在于制度的合法性。

關(guān)鍵詞：制度同構(gòu)；國家監(jiān)察體制改革；合法性

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）02-0144-07

2016年底，中央決定在北京市、山西省、浙江省3省市進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，此后，上述三個(gè)試點(diǎn)的省一級監(jiān)察委員會相繼設(shè)立。中央指出，成立監(jiān)察委員會的旨趣是“實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量”，“建立起集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。國家監(jiān)察體制改革正處于逐步推廣時(shí)期，將來的具體制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行機(jī)制還有不確定性。本文主要探討此次監(jiān)察體制改革的核心價(jià)值追求之所在，這對于進(jìn)一步推進(jìn)改革的順利進(jìn)行有極大價(jià)值。

面對著應(yīng)然與實(shí)然的分野，判斷改革的核心價(jià)值追求不能簡單的以官方對于改革目標(biāo)的政治性表達(dá)為依據(jù)。引入組織社會學(xué)新制度主義的制度同構(gòu)理論，從制度變遷的視角分析此次國家監(jiān)察體制改革的深層動因或許有利于我們認(rèn)清此次改革的核心價(jià)值追求。用制度同構(gòu)理論研究監(jiān)察體制改革意義重大，因?yàn)檫\(yùn)用此種理論研究企業(yè)最多，其次是對非營利組織的研究，對政府組織研究最少。所以，本文的研究有極高的學(xué)術(shù)價(jià)值。但首先必須說明的是，制度同構(gòu)理論顯然不足以解釋此次國家監(jiān)察體制改革的全部內(nèi)容，而且基于制度同構(gòu)理論的分析很可能會以不確定性為由忽略掉此次改革的效率價(jià)值，但理論的多樣性無疑有助于我們更全面地理解這次監(jiān)察體制改革，這也是本文的旨趣之所在。

一、制度同構(gòu)理論對于制度變遷的解釋

制度同構(gòu)理論作為組織社會學(xué)新制度主義流派的核心理論，濫觴于韋伯對于官僚制理論的研究，韋伯視科層制為資本主義理性精神在組織領(lǐng)域中的表現(xiàn)形式，并將之喻為“鐵的牢籠”[1]，已經(jīng)暗含著制度最終必然趨同之意，而且韋伯還假定社會中的文化價(jià)值和正式結(jié)構(gòu)之間有直接聯(lián)系。但是，韋伯并沒有論述制度同構(gòu)是追求效率還是追求合法性。有時(shí)，韋伯認(rèn)為制度同構(gòu)目的不是追求效率或創(chuàng)新，而是追求合法性，他說：官僚制會阻礙私人經(jīng)濟(jì)的“首創(chuàng)精神”，“任何官僚制——包括我們的官僚制——都會因其擴(kuò)張主義而具有同一趨勢?！庇袝r(shí)，他認(rèn)為制度同構(gòu)的目的是追求效率，他說，“純粹官僚制的行政組織類型”“能夠達(dá)到最高度的效率”。[2]這些都與后來的新制度主義有著千絲萬縷的聯(lián)系。上世紀(jì)60、70年代，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提的理性選擇新制度主義認(rèn)為，在技術(shù)環(huán)境（競爭環(huán)境）下，制度同構(gòu)的目的是追求效率，也稱之為理性選擇機(jī)制，它是以個(gè)體組織為中心的思維。上世紀(jì)70、80年代之后，組織社會學(xué)制度主義認(rèn)為，在制度環(huán)境下，制度同構(gòu)的目的是追求合法性，[3]也稱之為合法性機(jī)制。從某種意義上說，合法性機(jī)制理論更顯得宏觀一點(diǎn)。早期制度學(xué)派的代表人物塞爾尼茲克在韋伯的基礎(chǔ)上超越了其理性模式，認(rèn)為組織并非是簡單的效率機(jī)器，而是不斷受到外在環(huán)境影響的，而且外在價(jià)值觀念的影響在一定條件下可能超越組織內(nèi)部的技術(shù)需要，這就暗示了制度變遷并不必然是效率導(dǎo)向的。

正是在這樣的理論背景之下，斯坦福大學(xué)社會學(xué)系的邁耶和羅恩提出了一個(gè)問題：為什么各種組織都有著如此相似的結(jié)構(gòu)？他們從新制度主義理論的角度闡明了組織制度的同質(zhì)現(xiàn)象，這標(biāo)志著組織社會學(xué)新制度主義流派的誕生。他們認(rèn)為正式的組織結(jié)構(gòu)是在高度制度化的背景中產(chǎn)生的，而制度規(guī)則具有“神話功能”，可以使組織獲得合法性、資源和穩(wěn)定性，從而提高組織生存的可能性，組織因而不得不去吸收廣為流行的組織運(yùn)作的理性觀念和社會的制度化所定義的做法和程序，哪怕習(xí)得的做法和程序帶來的直接效果是損害效率。

在邁耶和羅恩的開創(chuàng)性工作之后，真正使制度同構(gòu)理論獲得重大推進(jìn)的是迪馬久和鮑威爾1983年發(fā)表的論文。他們從組織間關(guān)系和組織場①的中觀層次討論了組織趨同性的淵源，提出了導(dǎo)致組織趨同性的三個(gè)機(jī)制，即“強(qiáng)制機(jī)制”、“模仿機(jī)制”和“規(guī)范機(jī)制”。迪馬久和鮑威爾提出的這三種趨同機(jī)制具有很強(qiáng)的操作性和分析性，引起了廣泛的關(guān)注。至此，制度同構(gòu)理論的理論框架已基本成型，同時(shí)期以及后來的其它研究的貢獻(xiàn)則主要是研究方法的創(chuàng)新和資料的積累或者是向其他領(lǐng)域的擴(kuò)展。接下來本文將運(yùn)用“強(qiáng)制”、“模仿”和“規(guī)范”三種機(jī)制具體分析此次國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)動因。

二、制度同構(gòu)理論對監(jiān)察委員會改革的目標(biāo)分析

制度同構(gòu)理論認(rèn)為制度或組織趨同的目標(biāo)是追求合法性，制度同構(gòu)有三種具體類型，即強(qiáng)制同構(gòu)、模仿同構(gòu)和規(guī)范同構(gòu)。迪馬久和鮑威爾認(rèn)為：當(dāng)這三種同構(gòu)機(jī)制與具體經(jīng)驗(yàn)環(huán)境相結(jié)合時(shí)，會導(dǎo)致不同結(jié)果。[4]28當(dāng)我們將制度同構(gòu)理論引入政治學(xué)領(lǐng)域用于國家政治制度的分析時(shí)，合法性與效率二者間的關(guān)系較之它們在組織社會學(xué)領(lǐng)域要復(fù)雜得多。

（一）基于強(qiáng)制機(jī)制的分析

迪馬久和鮑威爾認(rèn)為，強(qiáng)制性同構(gòu)產(chǎn)生于所依賴的其他組織和社會文化期待施加于組織的正式和非正式壓力。[4]28在組織社會學(xué)的研究領(lǐng)域，正式壓力主要來自于政府，即制度環(huán)境通過政府法令強(qiáng)迫組織接受有關(guān)制度，但適用于對國家監(jiān)察體制改革的分析時(shí)，顯然制度變遷或者說改革的對象是“國家監(jiān)察體制”，而改革的主體籠統(tǒng)的講是國家最高領(lǐng)導(dǎo)層，或者說是廣義的政府本身。由于政府代為行使國家主權(quán)，在此次國家監(jiān)察體制改革中，并不存在一個(gè)更高一級的“政府”通過正式壓力來迫使政府作出變化，所以，此次國家監(jiān)察體制改革的主要壓力來自于政府的認(rèn)可和社會文化期待所施加的非正式壓力，這種認(rèn)可和壓力既可被感知為一種強(qiáng)制力量，也可被感知為一種說服或邀請，這種壓力具體表現(xiàn)為舊有監(jiān)察體制存在的合法性缺陷與社會對于全面推進(jìn)依法治國的期望之間的反差。

改革前在我國監(jiān)察體制中扮演主力角色的無疑是黨的紀(jì)律檢查委員會（以下簡稱紀(jì)委），而根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，紀(jì)委的主要任務(wù)是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。簡言之，紀(jì)委的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是“執(zhí)紀(jì)”，而在過去監(jiān)察體制的實(shí)際運(yùn)作過程中卻變成了紀(jì)委“執(zhí)法”。所以有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)構(gòu)之所以權(quán)威性和主動性不足，主因是黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職權(quán)的法律依據(jù)缺失。[5]而此種執(zhí)法主體于法無據(jù)的現(xiàn)實(shí)與中央全面推進(jìn)法治的政治目標(biāo)嚴(yán)重沖突；與此同時(shí)，社會各界對于當(dāng)前過度依賴懲治的單一手段反腐只能“治標(biāo)不治本”也基本達(dá)成共識，制度反腐、“標(biāo)本兼治”的呼聲越發(fā)高漲。在此種背景之下，邁向制度化、法治化的國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)勢在必行。

（二）基于模仿機(jī)制的分析

如前所述，中共十八大以來的政治環(huán)境如何通過強(qiáng)制機(jī)制來達(dá)到目的為國家監(jiān)察體制改革帶來了非正式壓力。非正式壓力與正式壓力的最大區(qū)別體現(xiàn)在：后者往往以政府法令的形式明確規(guī)定了改革的具體內(nèi)容，制度變遷的實(shí)施者往往沒有太多選擇的余地，更多的是被動地接受與執(zhí)行；而非正式壓力則表現(xiàn)為制度變遷的實(shí)施者出于對環(huán)境變化的感知而主動變革以維持合法性。在面對非正式壓力的情況下，制度變遷的動機(jī)是明確的，但改革目標(biāo)并不清晰，改革的具體路徑亦不明確，這就使得制度同構(gòu)理論的“模仿機(jī)制”有了用武之地。

模仿同構(gòu)是指組織模仿相同領(lǐng)域中成功組織的行為和做法。在面臨不確定問題時(shí)，組織往往采取同一組織領(lǐng)域中其他組織在面對類似不確定性時(shí)所采用的解決方式，以期通過對成功組織的模仿來降低不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)。模仿同構(gòu)是為了獲得公眾認(rèn)可。迪馬久和鮑威爾認(rèn)為，當(dāng)組織的技術(shù)不確定、目標(biāo)模糊、資源獨(dú)立或當(dāng)環(huán)境產(chǎn)生象征性的不確定性時(shí)，組織之間就會相互模仿。[4]29—30針對此次國家監(jiān)察體制改革，王岐山同志在北京、山西、浙江調(diào)研時(shí)指出：“監(jiān)察委員會實(shí)際上是反腐敗機(jī)構(gòu)”。[6]而腐敗作為人類社會的頑疾自古有之，到目前為止，除少數(shù)國家外，世界上絕大多數(shù)國家的腐敗問題尚未得到有效控制，根除腐敗更是沒有國家可以做到?？梢哉f人類尚未掌握根治腐敗的技術(shù)。反腐技術(shù)實(shí)效的不確定性使得模仿反腐敗較為成功國家或地區(qū)的監(jiān)察體系成為了此次國家監(jiān)察體制改革成本和風(fēng)險(xiǎn)最低的做法。因此從這個(gè)角度來講，模仿機(jī)制也是效率導(dǎo)向的。

制度同構(gòu)理論還強(qiáng)調(diào)了模仿成功制度的行為具備的“儀式意義”，朝向更可能成功方向的變革本身就可以提高合法性。實(shí)際上，中共十八大以來，我國政府顯示出前所未有的反腐力度與決心，而且在社會各界被廣泛動員起來的形勢下，反腐本身已經(jīng)具備了一種合法性符號的屬性，即使不實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)反腐，而只是空喊反腐的口號同樣可以贏得合法性。我們很多落馬的腐敗官員也確實(shí)就是這樣一邊喊著反腐敗一邊進(jìn)行腐敗活動的，因此無論實(shí)際結(jié)果如何，國家監(jiān)察體制改革這一行為本身已經(jīng)為政府贏得了制度反腐的合法性。

（三）基于規(guī)范機(jī)制的分析

在運(yùn)用模仿同構(gòu)機(jī)制剖析反腐敗戰(zhàn)略時(shí)，我們有意避開了腐敗治理到底模仿了哪個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)這個(gè)問題。一方面，試點(diǎn)階段集中原本分散的監(jiān)察職能，建立獨(dú)立權(quán)威機(jī)構(gòu)的做法，是大多數(shù)能夠有效遏止腐敗的監(jiān)察體制的共有特征，即各國或各地區(qū)現(xiàn)行的反腐體制已經(jīng)顯示出明顯的趨同性；另一方面，嵌入在各自國情與傳統(tǒng)之中的各種政治制度都有其特殊性，或者說是唯一性。在這里由于全盤照搬是不可能的，所以模仿與創(chuàng)新幾乎成了同一過程的兩個(gè)不同方面。迪馬久和鮑威爾就明確表示創(chuàng)新也是組織模仿的結(jié)果。既然單純的模仿是不可能的，那么模仿成功制度的過程，實(shí)際上就是學(xué)習(xí)并接受其成功經(jīng)驗(yàn)的過程，換言之，是共享認(rèn)識基礎(chǔ)與合法性觀念的過程。一旦新的規(guī)范性價(jià)值觀念被引入并分享，制度同構(gòu)理論的社會規(guī)范機(jī)制就會開始發(fā)揮作用。規(guī)范同構(gòu)強(qiáng)調(diào)認(rèn)知共同體基于共同的認(rèn)知基礎(chǔ)和世界觀，在互動中促進(jìn)了共有觀念的形成，從而使制度設(shè)計(jì)時(shí)出現(xiàn)了制度趨同的現(xiàn)象。認(rèn)知共同體可能來自不同的背景，但它們擁有四個(gè)重要的共同背景：共同的原則信念、共同的因果信念、共同的有效概念和共同的政策取向。

通過模仿機(jī)制，現(xiàn)代監(jiān)察體制的規(guī)范被引入我國舊有監(jiān)察體制生存的組織領(lǐng)域之中，而這些規(guī)范實(shí)際上就是對反腐敗相對成功國家或地區(qū)監(jiān)察體制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。對于境外監(jiān)察體制或者說反腐敗的經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)已有學(xué)者總結(jié)如下：一是注重頂層設(shè)計(jì)，將反腐敗體制放在國家權(quán)力“顯眼”位置；二是明晰各部門反腐敗職責(zé)但強(qiáng)調(diào)緊密合作；三是保證反腐敗機(jī)構(gòu)調(diào)查案件的相對獨(dú)立性和權(quán)威性；四是強(qiáng)調(diào)反腐敗機(jī)構(gòu)人員具有專業(yè)能力和素質(zhì)；五是普遍采用法治方式反腐敗。[7]這五點(diǎn)與此次國家監(jiān)察體制改革在現(xiàn)階段所體現(xiàn)出的特點(diǎn)確實(shí)是高度吻合的。從“一府兩院”到“一府一委兩院”，此番監(jiān)察體制改革意味著國家憲制結(jié)構(gòu)層面的頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局、檢察院的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪職能、舉報(bào)中心、偵察指揮中心等的高度整合。從行政監(jiān)察體制到獨(dú)立監(jiān)察體制，意味著“同體監(jiān)察”到“異體監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生對人大負(fù)責(zé)，較之之前的行政監(jiān)察體制更加凸顯了其獨(dú)立性與權(quán)威性。而且隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn)，立法跟進(jìn)以保障國家監(jiān)察體制的法治化運(yùn)作也已經(jīng)成為改革的必然要求。在社會規(guī)范機(jī)制發(fā)揮作用的過程中，對效率的追求與對合法性的追求是不沖突的，因?yàn)橥ㄟ^模仿機(jī)制引入的社會規(guī)范是經(jīng)他國或他地區(qū)實(shí)踐證明有效的，而大多數(shù)情況下，效率本身就意味著合法性。

三、組織域（Organizational field）的形成：由效率驅(qū)動到合法性驅(qū)動的臨界點(diǎn)

我們已經(jīng)分析了“強(qiáng)制機(jī)制”、“模仿機(jī)制”和“規(guī)范機(jī)制”這三種趨同機(jī)制是如何依次在此次國家監(jiān)察體制改革的過程中發(fā)揮作用的：首先，中共十八大以來中央對于反腐和全面推進(jìn)依法治國的政治動員，使得舊監(jiān)察體制或者說反腐體制在通過反腐為政府提供合法性的同時(shí)，也因其自身存在合法性缺陷而面臨合法性壓力。來自社會文化期待的非正式壓力使得強(qiáng)制機(jī)制得以發(fā)揮作用，舊監(jiān)察體制面臨改革的壓力，但此時(shí)改革只是迫切地被提上議事日程而尚未開始。因?yàn)槊媾R非正式壓力時(shí)，制度變遷具體路徑的選擇權(quán)掌握在實(shí)施者手中，此時(shí)只有迫切的改革動機(jī)而無明確的改革目標(biāo)。反腐敗工作自身的復(fù)雜性和對于有效反腐技術(shù)的不確定性使得制度變遷的決策者出于效率的考慮，通過模仿能夠有效控制腐敗的他國監(jiān)察制度以求以盡可能低的成本獲得可行的制度。但由于政治制度自身無法依靠照搬他國或他地區(qū)得以建立并有效運(yùn)行的特性，模仿機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果并不是改革目標(biāo)的復(fù)制，而是對于境外有效監(jiān)察制度經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)與認(rèn)同。這些經(jīng)驗(yàn)被引入孕育著改革的組織領(lǐng)域之中成為了新的社會規(guī)范，用邁耶和羅恩的話來說就是成為了組織域中共享的“制度神話”，而與之不同的制度設(shè)計(jì)都將面臨合法性上的質(zhì)疑。至此，隨著新的“制度神話”的確立，作為監(jiān)察體制變遷發(fā)生的環(huán)境的組織域（Organizational field）最終形成。最后在社會規(guī)范機(jī)制的作用下，較為清晰和具體的改革路徑就形成了，其主要驅(qū)動力無疑是對于合法性價(jià)值的追求。那么，制度同構(gòu)三種機(jī)制引起監(jiān)察體制的變化表現(xiàn)在哪些方面呢？監(jiān)察組織的變化可從三個(gè)角度看，即監(jiān)察組織結(jié)構(gòu)、廉潔文化、監(jiān)察體制改革決策過程和決策內(nèi)容。[8]需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在這里合法性驅(qū)動同效率的價(jià)值并不矛盾，因?yàn)檫@些被引入的“制度神話”的合法性正來源于這些制度設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)在效率上所取得的顯著成功，至少在那些作為模仿對象的國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)頗具效率。

雖然制度同構(gòu)理論以合法性機(jī)制為基礎(chǔ)，但其本身并不完全排斥效率機(jī)制。包括早期制度學(xué)派的代表人物塞爾尼茲克、邁耶和羅恩以及迪馬久和鮑威爾在內(nèi)的諸多學(xué)者對于制度趨同過程中效率與合法性這兩個(gè)價(jià)值追求間的關(guān)系都明顯持有如下觀點(diǎn)：“組織創(chuàng)新的早期采納者通常都是被一種想改善績效的愿望所驅(qū)使……（但）創(chuàng)新的擴(kuò)張會達(dá)到一個(gè)臨界點(diǎn)，這時(shí)采納就不是為了提升績效，而是提供合法性?！盵4]26基于之前三種趨同機(jī)制的分析，以及目前北京、山西、浙江三省國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為此次國家監(jiān)察體制改革正是我國監(jiān)察制度或者說反腐制度建設(shè)由以追求效率為主轉(zhuǎn)向以追求合法性為主的臨界點(diǎn)到來的表現(xiàn)。合署辦公，整合監(jiān)察力量，制度創(chuàng)新，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)察體系，等等，明顯是為了節(jié)約成本，為了追求制度同構(gòu)的效率，而由各級人大來授權(quán)給各級監(jiān)察委員會，明顯帶有合法性追求的目的。

國家監(jiān)察委員會的誕生并非我國監(jiān)察體制或者說是反腐體制從無到有的創(chuàng)制，而是舊有監(jiān)察體制在改革壓力下變革的產(chǎn)物。舊有監(jiān)察體制存在的最大問題并非是缺乏效率，相反，中共十八大以來懲辦腐敗分子的效率可能是世界上任何其他國家的反腐制度所不能及的。但是，舊的反腐敗體制存在合法性缺陷，而這恰恰又是全面推進(jìn)依法治國的政治環(huán)境所不能允許的，監(jiān)察委員會的設(shè)立正是舊反腐體制的合法性變革。

行政體制的安排方式可能使實(shí)際運(yùn)作與理論規(guī)定大相徑庭，要理解設(shè)立監(jiān)察委員會的深遠(yuǎn)影響，必須首先結(jié)合北京、山西、浙江三個(gè)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的實(shí)際情況來分析。通過對三個(gè)試點(diǎn)公布的監(jiān)察委員會正式成員職務(wù)背景的分析我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)明顯特征：第一，監(jiān)察委員會主任均由紀(jì)委書記兼任；第二，監(jiān)察委員會副主任大多由紀(jì)委副書記兼任；第三，監(jiān)察委員會成員主要由紀(jì)委成員兼任。綜合以上特征，不難發(fā)現(xiàn)，通過設(shè)立監(jiān)察委員會并由紀(jì)委書記與副書記兼任主任與副主任的方式，使得紀(jì)委班子主要成員通過監(jiān)察委員會實(shí)際上獲得了合法的覆蓋全體公職人員的監(jiān)察權(quán)?！?】同時(shí)，由于監(jiān)察委員會可以依法實(shí)施留置措施，所以，“雙規(guī)”、“雙指”等存在合法性缺陷的反腐措施也就逐步消失了。[10]

四、啟示：改革成敗的關(guān)鍵在于合法性

合法性機(jī)制提出后有重大影響，但理性選擇機(jī)制也沒有失去市場。1983年后，盡管制度同構(gòu)追求合法性的理論占領(lǐng)了學(xué)術(shù)界的主流地位，但制度同構(gòu)既追求效率也追求合法性的觀點(diǎn)持有者也大有人在。①其因?yàn)槭牵褐贫韧瑯?gòu)沒有合法性就沒有存續(xù)的理由，制度同構(gòu)沒有效率的追求就沒有創(chuàng)新，就沒有個(gè)性，制度就不能發(fā)展。所以，筆者也持制度同構(gòu)既追求效率也追求合法性的論點(diǎn)。對于合法性，嚴(yán)格來說應(yīng)當(dāng)從政治與法律兩個(gè)角度做不同的理解。從前者來說，合法性意味著政府的統(tǒng)治會得到大多數(shù)民眾的支持。延伸到政治制度，如果民眾認(rèn)為一種制度具有合法性，基本上等同于他們認(rèn)為這一制度是合理的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫铰鋵?shí)與遵守。從法律層面來理解，則制度的合法性意味著其設(shè)計(jì)必須符合憲法精神與原則，其運(yùn)行需要以法律為依據(jù)。在這里，基于兩種不同層面的理解實(shí)際上是統(tǒng)一的，在一個(gè)法治社會，憲法和法律的權(quán)威必然使得民眾難以對違背憲法與法律的制度產(chǎn)生發(fā)自內(nèi)心的服從。而無論我們?nèi)绾味x政治制度化，從本質(zhì)上講，政治制度化就是指政治活動和程序取得社會認(rèn)可，并被大多數(shù)社會成員普遍遵守的過程。因此從理論上講，制度化首先必須考慮合法性的問題，缺乏合法性就得不到社會成員的認(rèn)可與遵守，而得不到遵守或認(rèn)可，那么制度效率的問題自然也就無從談起。

正如前文所一再強(qiáng)調(diào)的，至少從懲處腐敗的角度來講，舊監(jiān)察體制實(shí)際上是效率極高的。在缺乏明確法律規(guī)定的情況下，制度運(yùn)行所受的制約很少，在有著堅(jiān)定反腐決心的領(lǐng)導(dǎo)人的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)幾乎可以動用一切可能的手段來發(fā)現(xiàn)和懲處腐敗以及違法失職行為。中共十八大以來我國在反腐領(lǐng)域所取得的顯著成就正是根源于此。

但是，我國腐敗問題依然嚴(yán)重，難以根治。從某種意義上講，正是因?yàn)槲覀兊姆锤^于依賴領(lǐng)導(dǎo)人的反腐決心而忽視了制度化以及制度合法化的作用。人類所創(chuàng)造出的一切制度都是為了對抗不確定性，制度化程度低意味著我們不確定是否我們選出的領(lǐng)導(dǎo)人永遠(yuǎn)都是堅(jiān)決反腐的，而缺乏制度合法性反過來又會使得我們并不會覺得不反腐的領(lǐng)導(dǎo)人不合法，因?yàn)閺?qiáng)力反腐本來就不是憲法和法律的要求。這樣一來，我們至少從理論上明確了為了效率而犧牲合法性的做法將會使我們的反腐成果難以維持：為了效率而突破制度的合法性界線，即使短期內(nèi)能夠產(chǎn)生效果，最終也會因?yàn)槭ズ戏ㄐ曰A(chǔ)而導(dǎo)致制度化難以實(shí)現(xiàn)，而離開了制度化，種種不確定性終將使得改革的成果付之東流。這應(yīng)當(dāng)是制度同構(gòu)理論基于合法性機(jī)制對于此次國家監(jiān)察體制改革最大的警示。監(jiān)察體系變遷追求合法性的過程，也就是追求制度化的過程。

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