石濤

黨的十九大報(bào)告作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大判斷，具有劃時(shí)代的里程碑意義。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。主要矛盾的重大轉(zhuǎn)變對(duì)公益類國有企業(yè)改革指明了重要方向，提出了新要求。由于公益類國有企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的基本物質(zhì)保障，其改革成效與人民福祉水平的提高緊密聯(lián)系，因此，必須要把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿在公益類國有企業(yè)改革全過程，才能夠確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，進(jìn)而才能夠滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

一、公益類國有企業(yè)改革應(yīng)始終運(yùn)行在以人民為中心的軌道上

公益類國有企業(yè)追求社會(huì)利益最大化而不是利潤最大化，這是公益類國有企業(yè)改革始終要堅(jiān)持的根本目標(biāo)。為了扭住這個(gè)目標(biāo)不動(dòng)搖，就需要確保公益類國有企業(yè)改革始終運(yùn)行在以人民為中心的軌道上。因此，在公益類國有企業(yè)改革過程中需要避免出現(xiàn)以下傾向：

一是避免出現(xiàn)私有化傾向。隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化，一些原有公益類國有企業(yè)的業(yè)務(wù)逐步開始分化為競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)，但由于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)之間存在著一定程度的不可分割性，因此，簡(jiǎn)單地將所有業(yè)務(wù)私有化可能給市場(chǎng)帶來大的波動(dòng)甚至引發(fā)一些重大事故。

二是避免商業(yè)化傾向。由于公益類國有企業(yè)追求的是社會(huì)利益高于經(jīng)濟(jì)利益，因此，在改革過程中，始終需要避免商業(yè)化傾向，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益大于社會(huì)利益的傾向，就需要及時(shí)調(diào)整改革方向，復(fù)歸企業(yè)的公益性。

三是避免公益類國有企業(yè)利益內(nèi)斂化傾向。公益類國有企業(yè)屬于全民所有，其收益必須要體現(xiàn)公益性，因此，要防止公益類國有企業(yè)利用被規(guī)制的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)利益的內(nèi)部循環(huán)，導(dǎo)致公共利益企業(yè)化、甚至部門化。

四是避免壟斷化傾向。由于公益類國有企業(yè)受到的規(guī)制相對(duì)較多，其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的公益性又難以準(zhǔn)確衡量，這就很容易引發(fā)不同程度的壟斷，特別是行政性壟斷傾向。

而避免出現(xiàn)“四個(gè)傾向”的根本解決思路就是要把改革始終運(yùn)行在以人民為中心的軌道上。

二、公益類國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)要體現(xiàn)出以人民為中心的利益格局

不斷完善符合公益類國有企業(yè)定位的治理結(jié)構(gòu)，使其凸顯出公共利益的價(jià)值追求，是以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。一是在加強(qiáng)財(cái)務(wù)總監(jiān)制度、總法律顧問制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，不斷加大公共利益代表人選的選拔、任用力度，要讓公共利益代表通過法定程序逐步進(jìn)入到董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營層，以確保公益類國有企業(yè)始終追求公共利益最大化目標(biāo)。

二是建立公益性代表或者公共董事審查機(jī)制，確保公益性代表能夠代表和維護(hù)公共利益而不是代表或者維護(hù)個(gè)人利益、集團(tuán)利益。

三是在考核指標(biāo)方面，除了考核經(jīng)營業(yè)績(jī)和國有資產(chǎn)保值增值外，需要設(shè)置一些更多體現(xiàn)公共利益為主的指標(biāo)，兼顧成本和收益。同時(shí)要引入社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，例如服務(wù)滿意度指標(biāo)等?？己说闹攸c(diǎn)則放在成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、營運(yùn)效率和保障能力等方面，從而確保公益類國有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)能夠滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求。

四是逐步對(duì)現(xiàn)有的一些不能體現(xiàn)以人民為中心的法律、法規(guī)及其有關(guān)的條款進(jìn)行修改、廢除或者重新訂立，確保公益類國有企業(yè)改革依法推進(jìn)。

三、公益類國有企業(yè)的價(jià)格規(guī)制要堅(jiān)持以人民為中心的機(jī)制導(dǎo)向

公益類國有企業(yè)追求社會(huì)利益最大化的根本目標(biāo)與企業(yè)的內(nèi)生性追求利潤最大化的動(dòng)機(jī)有著根本的沖突，這就要求公益類國有企業(yè)提供的產(chǎn)品或者服務(wù)的價(jià)格不具有完全市場(chǎng)性。因此，不可避免地要對(duì)公益類國有企業(yè)進(jìn)行價(jià)格規(guī)制，以確保社會(huì)利益最大化。在對(duì)公益類國有企業(yè)進(jìn)行價(jià)格規(guī)制的時(shí)候，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，確保被規(guī)制的價(jià)格滿足社會(huì)利益最大化的需求。一是對(duì)公益類國有企業(yè)進(jìn)行價(jià)格規(guī)制，首先要保證人民群眾的基本生活得到充分保障，避免因價(jià)格制定不合理給普通民眾的正常生活帶來沉重負(fù)擔(dān)。

二是價(jià)格規(guī)制必須要滿足被監(jiān)管企業(yè)的個(gè)體理性約束和激勵(lì)相容約束，從而在確保公共利益最大化的前提條件下，給企業(yè)留有一定的空間來激勵(lì)企業(yè)和員工。要在信息不對(duì)稱或信息分散化的條件下，盡可能實(shí)現(xiàn)價(jià)格決定權(quán)分散化，盡可能地發(fā)揮企業(yè)的主觀積極性，從而在一定程度上推動(dòng)公益類國有企業(yè)效率的持續(xù)改善。

三是具體的價(jià)格規(guī)制方法應(yīng)該從基于“成本”的監(jiān)管方式向基于

“績(jī)效”的激勵(lì)性監(jiān)管方式或者把價(jià)格上限規(guī)制和利潤分享規(guī)制結(jié)合起來使用的方式轉(zhuǎn)變，從而盡可能實(shí)現(xiàn)價(jià)格規(guī)制和價(jià)格放松的內(nèi)在平衡，促進(jìn)被監(jiān)管企業(yè)在主動(dòng)提高效率、降低成本的過程中實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

四、公益類國有企業(yè)的監(jiān)管要增強(qiáng)體現(xiàn)以人民為中心的制度保障

商業(yè)類國有企業(yè)追求利潤最大化，通過市場(chǎng)化運(yùn)行就可以完全實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。相比之下，公益類國有企業(yè)追求公共利益最大化，則需要政府不斷增強(qiáng)以人民為中心的制度保障以確保企業(yè)追求公共利益最大化的目標(biāo)不偏離。具體表現(xiàn)在：

一方面推動(dòng)監(jiān)管方式變革，逐步取消紅頭文件、審核等監(jiān)管形式，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的規(guī)范化、程序化、制度化。要嚴(yán)格按照《公司法》的標(biāo)準(zhǔn)或者更高的標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)管公益類國有企業(yè)。逐步拓展和加大對(duì)治理完善的公益類國有企業(yè)的經(jīng)營授權(quán)范圍和力度。一般來說，被監(jiān)管的公益類國有企業(yè)在主業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)不需要事前報(bào)批，但應(yīng)該有事后報(bào)備、跟蹤審核、評(píng)價(jià)，對(duì)涉及非主業(yè)、境外、民營、高比例負(fù)債率的經(jīng)營操作以及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)都要事先報(bào)批。

另一方面要建立公益性質(zhì)的審查程序。從目前的情況看，具有公益類和商業(yè)類業(yè)務(wù)的混合型國有企業(yè)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)徹底分類的成本比較高，這就需要對(duì)具有混合業(yè)務(wù)特征的國有企業(yè)進(jìn)行公益性質(zhì)審查，防止非公益性業(yè)務(wù)“搭”公益性業(yè)務(wù)的“便車”，從而保障企業(yè)資源優(yōu)先滿足公共服務(wù)需求。如果公益類國有企業(yè)在追求最大化利益的過程中侵害了消費(fèi)者基本公共服務(wù)權(quán)利，就需要對(duì)其行為進(jìn)行懲罰，確保普通民眾的基本權(quán)利優(yōu)先于企業(yè)股東財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，這就要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)一整套的陳述和申辯程序，以有利于各方參與者有效解決爭(zhēng)議。

五、公益類國有企業(yè)的監(jiān)督體系要圍繞以人民為中心來構(gòu)建和完善

圍繞以人民為中心來構(gòu)建和完善公益類國有企業(yè)的監(jiān)督體系，防止出現(xiàn)合謀、尋租、設(shè)租等損害普通民眾利益的非正常經(jīng)營活動(dòng)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。具體表現(xiàn)為：

一是逐步建立對(duì)公益類企業(yè)（業(yè)務(wù)）的獨(dú)立核算、審計(jì)制度。對(duì)于公益類國有企業(yè)而言，通過外派總會(huì)計(jì)師制度，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營活動(dòng)的成本核算工作，減少不必要的浪費(fèi)和損失。對(duì)于混合型國有企業(yè)而言，盡快建立公益性業(yè)務(wù)或者環(huán)節(jié)的獨(dú)立核算制度，將公益類活動(dòng)和非公益類活動(dòng)所發(fā)生的成本和收益進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，防止

“搭便車”。同時(shí)，建立隨機(jī)審計(jì)制度。通過該制度的建立，可以有效發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違規(guī)行為。

二是建立信息公開制度。公益類國有企業(yè)要定期發(fā)布企業(yè)經(jīng)營狀況、提供產(chǎn)品或者服務(wù)的基本情況、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及薪酬標(biāo)準(zhǔn)等社會(huì)公眾比較關(guān)心的信息，從而實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)公開、透明。

三是要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督作用。要建立多渠道的溝通、監(jiān)督平臺(tái)，讓社會(huì)公眾充分、自由地對(duì)公益類國有企業(yè)“品頭論足”。對(duì)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時(shí)解決，并主動(dòng)公開。

六、公益類國有企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)是以人民為中心發(fā)展思想的具體化

公益類國有企業(yè)履行普遍服務(wù)的義務(wù)是由其公益性的根本屬性決定的，是落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。因此，一是要明確普遍服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)和體系，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。建立普遍服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和體系是開展普遍服務(wù)的前提條件，這就需要根據(jù)不同地區(qū)、行業(yè)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素進(jìn)行綜合考慮，同時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而確保普遍服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出社會(huì)公平。

二是通過建立普遍服務(wù)的公共基金、成本審核機(jī)制以及成本補(bǔ)償機(jī)制等配套制度和措施來保障各方基本利益，以此履行普遍服務(wù)的義務(wù)。本著“誰受益、誰出資”的原則來建立共同普遍服務(wù)基金。在成本審核清楚的前提條件下，對(duì)于有關(guān)虧損，財(cái)政部門則可以給予一定程度的補(bǔ)償。

三是加強(qiáng)普遍服務(wù)資金使用情況的監(jiān)督、審計(jì)，確保錢用到“刀刃”上。要在有關(guān)的法律、法規(guī)以及政策中明確普遍服務(wù)的地位、支持措施等，從而真正把以人民為中心的發(fā)展思想落在實(shí)處，最終讓群眾得實(shí)惠，以此彰顯社會(huì)公平。

（作者單位：中共上海市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

（責(zé)任編輯 王 玉）