肖祥平

摘要：公共行政合法性是一個(gè)模糊不清的議題，公共行政學(xué)界沒(méi)有給公共行政合法性下一個(gè)精準(zhǔn)定義。行政實(shí)踐隸屬于公共行政范疇，明確公共行政合法性的定義與內(nèi)涵是理解行政實(shí)踐合法性的前提與關(guān)鍵。公共行政合法性是從政治合法性演變而來(lái)，而政治合法性本身又存在較大爭(zhēng)議與分歧。所以，首要任務(wù)是界定合法性的概念；其次，對(duì)公共行政合法性和行政實(shí)踐合法性的理論內(nèi)涵進(jìn)行梳理；第三，在明確行政實(shí)踐合法性內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，試將行政實(shí)踐合法性分為行政過(guò)程合法性和行政績(jī)效合法性；最后，沿著過(guò)程合法性與績(jī)效合法性兩條線，試著分析行政實(shí)踐合法性嬗變的原因。

關(guān)鍵詞：合法性；公共行政；行政實(shí)踐；過(guò)程合法性；績(jī)效合法性

中圖分類(lèi)號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-3605（2018）01-0010-05

自威爾遜將行政與政治二分之后，在實(shí)用主義哲學(xué)的影響下，公共行政逐漸走向工具理性，脫離價(jià)值理性。尤其在韋伯的科層制和泰勒的科學(xué)管理誕生之后，公共行政對(duì)效率與技術(shù)的偏愛(ài)更是達(dá)到了頂峰。在行政學(xué)誕生后的一百多年時(shí)間里，公共行政在價(jià)值與效率之間來(lái)回?cái)[動(dòng)，試圖在兩者間尋找到恰到好處的平衡，遺憾的是，這種平衡狀態(tài)至今仍未實(shí)現(xiàn)。由此引發(fā)的問(wèn)題是，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，理論研究者和實(shí)踐者并未意識(shí)到存在公共行政合法性問(wèn)題。20世紀(jì)90年代，公共行政合法性從政治學(xué)中脫胎而出，在美國(guó)公共行政學(xué)界引起了廣泛爭(zhēng)議和持續(xù)討論。公共行政內(nèi)容豐富而龐雜，加之關(guān)于合法性的爭(zhēng)論本身比較大，所以對(duì)公共行政合法性下一個(gè)精準(zhǔn)定義較為困難。

一、合法性延展為行政實(shí)踐合法性的歷程

首先，“合法性”即指正當(dāng)性或正統(tǒng)性。[1]88它的英語(yǔ)名詞形式是Legitimacy，其含義就是合理性或公正性（rightfulness），亦含有合乎法律的意思。但是，合法性并不等同于合乎法律。因?yàn)?，從法律層面而言，或許合法，但不一定合乎正義；換言之，法律的非正義雖然合法，但是并不能完全受人尊重，很難維持一種統(tǒng)治與服從的關(guān)系。[1]88一般而言，法律意義上的合法，是程序合法；政治意義上的合法性，更多強(qiáng)調(diào)的是價(jià)值層面。另外，政治合法性注重將權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)威的能力。政治權(quán)力以一種暴力形式呈現(xiàn)，而權(quán)威是受到他人的自愿服從，與暴力無(wú)涉；但是，政治權(quán)力的缺失會(huì)削弱權(quán)威的持續(xù)性和效力。

公共行政實(shí)踐隸屬于公共行政范疇，公共行政實(shí)踐合法性是公共行政合法性的細(xì)化和深入。本文旨在對(duì)行政實(shí)踐合法性的理論內(nèi)涵、來(lái)源以及演變路徑進(jìn)行初步探索。

合法性的核心問(wèn)題就是當(dāng)政者如何取信于民，以及讓民眾對(duì)當(dāng)政者的信任和服從保持在一個(gè)合理區(qū)間。歷來(lái)，當(dāng)政者均重視其統(tǒng)治的合法性和正當(dāng)性。通常，當(dāng)政者視“天命觀”“君權(quán)神授”為政治合法性的初始來(lái)源，他們宣稱自己是上天之子，是上帝與民眾之間溝通的橋梁，由上帝派來(lái)管理民眾。作為王朝的繼任者，王權(quán)以世襲的形式被繼承下去，血統(tǒng)成為除天命觀之外的另一項(xiàng)重要的合法性依據(jù)。

關(guān)于合法性的討論，主要是沿著規(guī)范主義的價(jià)值性和經(jīng)驗(yàn)主義的現(xiàn)實(shí)性展開(kāi)。如古希臘時(shí)期，蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德等人從規(guī)范主義角度對(duì)合法性進(jìn)行了相關(guān)探討，他們認(rèn)為合法性就是一種美德、正義，是對(duì)善的追求；后繼者西塞羅、阿奎那和格勞修斯等人也是規(guī)范主義的信徒，他們認(rèn)為合法性就是遵循自然法的普遍理性。隨著人的逐漸覺(jué)醒，人本主義興起，神權(quán)式微，“天命觀”等政治合法性思想隨之失去市場(chǎng)，“君權(quán)神授論”讓位于契約論。社會(huì)契約論的核心問(wèn)題是統(tǒng)治與服從的關(guān)系，以及民眾為什么要服從國(guó)家的統(tǒng)治。在隨后的研究者中，馬克斯·韋伯將目光投向現(xiàn)實(shí)，他依據(jù)合法性的來(lái)源，將合法性分為傳統(tǒng)型合法性、魅力型合法性和法理型合法性，韋伯的合法性思想對(duì)后繼者的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。[2]戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)論的角度，提出政治合法性的獲得主要依靠三種途徑：第一，努力在成員中灌輸對(duì)于整個(gè)體制及在其中任職者的一種牢固的合法感；第二，乞求共同利益的象征物；第三，培養(yǎng)和加強(qiáng)成員對(duì)政治共同體的認(rèn)同程度。[3]哈貝馬斯試圖將規(guī)范主義的合法性與經(jīng)驗(yàn)主義的合法性進(jìn)行融合，他認(rèn)為，合法性意味著，對(duì)于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來(lái)說(shuō)，有著一些好的根據(jù)。一個(gè)合法的秩序應(yīng)該得到承認(rèn)。[4]

其次，公共行政合法性是從政治合法性演變而來(lái)。在早期的研究中，公共行政合法性亦遵循著經(jīng)驗(yàn)主義和規(guī)范主義兩條路徑。從經(jīng)驗(yàn)主義的角度講，政治合法性是對(duì)權(quán)力的服從。而公共行政合法性是指行政國(guó)家、行政組織和行政行為得到認(rèn)可與肯定的現(xiàn)實(shí)，這種經(jīng)驗(yàn)主義的公共行政合法性，以行政組織和行政行為是否合乎法律和公認(rèn)的社會(huì)原則為標(biāo)準(zhǔn)。[5]154沃倫認(rèn)為公共行政合法性的判定標(biāo)準(zhǔn)是行政行為是否合乎法律，但是這樣的說(shuō)法缺乏說(shuō)服力，他繼續(xù)補(bǔ)充道，公共行政合法性主要來(lái)源于公眾、國(guó)會(huì)、法院、總統(tǒng)等機(jī)構(gòu)的民主認(rèn)可和授權(quán)。[5]155

從規(guī)范主義的角度而言，主要是從價(jià)值層面來(lái)定義公共行政合法性。如沃爾多曾坦言，公共行政不能罔顧公共利益，不能缺失對(duì)公共利益的追求，否則就不具有公共行政合法性。黑堡學(xué)派的萬(wàn)斯萊認(rèn)為，公共行政的目標(biāo)應(yīng)該致力于全民的公共利益，應(yīng)該注重公平、效率與民主，而不是簡(jiǎn)單的遵循法律條文。同為黑堡學(xué)派的斯派索和羅爾認(rèn)為，公共行政的合法性直接源于憲法，源于憲法邏輯，合乎法律的不一定具有合法性，因此，公共行政必須遵循憲法原則，民主行政。

近年來(lái)，也有學(xué)者將經(jīng)驗(yàn)主義與規(guī)范主義進(jìn)行調(diào)和的趨勢(shì)，如米切爾認(rèn)為，公共行政合法性就是行政機(jī)構(gòu)有權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)治，另一方面，行政機(jī)構(gòu)完成憲政民主規(guī)定任務(wù)的恰當(dāng)方式；阿庫(kù)什認(rèn)為，行政合法性建立在法治、良好的公共政策以及民主基礎(chǔ)之上。經(jīng)驗(yàn)主義與規(guī)范主義的結(jié)合，使公共行政合法性體現(xiàn)出合法律性與正當(dāng)性的融合。

最后，行政實(shí)踐合法性是公共行政合法性的具體和細(xì)化。按照戴維·伊斯頓系統(tǒng)分析理論，行政實(shí)踐的整體環(huán)節(jié)可以分為行政過(guò)程和行政結(jié)果兩個(gè)部分，所以行政實(shí)踐合法性也可以從過(guò)程合法性和績(jī)效合法性兩個(gè)維度進(jìn)行闡述。公共行政實(shí)踐是從行政目標(biāo)的確立、行政指令的下達(dá)到轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程，公共行政實(shí)踐暗含行政價(jià)值，而行政價(jià)值又體現(xiàn)為行政裁量權(quán)和具體政策得以執(zhí)行，以及民眾對(duì)行政過(guò)程的參與和監(jiān)督。所以，行政過(guò)程合法性的直接體現(xiàn)是行政實(shí)踐符合法律規(guī)范，行政價(jià)值體現(xiàn)出公共性和民眾對(duì)行政過(guò)程的參與和監(jiān)督。就績(jī)效合法性而言，績(jī)效合法性直接體現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)效率和質(zhì)量。[5]162

二、行政實(shí)踐合法性的來(lái)源及嬗變

有學(xué)者認(rèn)為公共行政領(lǐng)域根本不存在合法性問(wèn)題，公共行政只是落實(shí)公共政策的具體操作環(huán)節(jié)，行政機(jī)構(gòu)的工作人員只需熟悉既定的辦事流程、掌握一般的應(yīng)用技術(shù)便足以應(yīng)對(duì)行政工作，合法性與行政實(shí)踐無(wú)涉；也有部分學(xué)者認(rèn)為，無(wú)視公共行政合法性存在是由于過(guò)度偏愛(ài)技術(shù)理性，忽視了人的主觀愿望和利益訴求，但是，行政合法性是存在的。將合法性引入公共行政領(lǐng)域，也逐漸受到越來(lái)越多的人的注意。

第一，從過(guò)程合法性來(lái)源的角度而言，大多數(shù)學(xué)者從行政法學(xué)的視野進(jìn)行定義和研究，如趙瑛等人將法學(xué)領(lǐng)域的自主裁量權(quán)直接引入到她的研究之中。行政法學(xué)中常用概念是程序合法性，從詞義上講，過(guò)程與程序并沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分，學(xué)者們也沒(méi)對(duì)過(guò)程與程序進(jìn)行比照，所以，本文將過(guò)程合法性等同于程序合法性。行政法學(xué)領(lǐng)域的程序合法性實(shí)質(zhì)上是滿足憲法和法律的要求與規(guī)范。依據(jù)行政法的要求，程序合法性必須滿足以下幾個(gè)條件：一是必須符合法定方式，二要符合法定順序，三要符合法定期限，最后必須符合法定的其他附加條款。[6]

當(dāng)然，也有人認(rèn)為，程序上的合法不具有實(shí)質(zhì)意義，只具有象征性的正當(dāng)意義。不過(guò)，不管程序合法性是否具有實(shí)質(zhì)效用，但是相比于靠暴力和專制取得的合法性而言是一種進(jìn)步。

第二，從績(jī)效合法性角度而言，行政機(jī)構(gòu)、行政人員提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量最直觀地反映了績(jī)效合法性。在改革開(kāi)放之前，老一輩革命家和領(lǐng)導(dǎo)人大都健在，而且他們主導(dǎo)中國(guó)的前進(jìn)方向，一方面由于他們超凡的個(gè)人魅力以及超強(qiáng)的個(gè)人能力，另一方面社會(huì)主義觀念深入人心，大多數(shù)人認(rèn)為黨和國(guó)家并沒(méi)有合法性問(wèn)題，因而也就沒(méi)有被合法性問(wèn)題所困擾。直至改革開(kāi)放以后，老一輩領(lǐng)導(dǎo)人相繼離世，領(lǐng)袖的魅力和光環(huán)趨弱，錯(cuò)誤的政治路線被糾正，這時(shí)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人面臨著重新解釋黨的合法性來(lái)源問(wèn)題。鄧小平說(shuō)發(fā)展就是最大的政治。在改革開(kāi)放快四十年的時(shí)間里，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展，民眾生活水平不斷提高，社會(huì)管理和公共服務(wù)水平提升，行政機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)效率也大幅提高。歸根結(jié)底，都源于經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展?？偠灾?，一切經(jīng)濟(jì)成果都轉(zhuǎn)變成了政治績(jī)效，抑或者績(jī)效合法性。作為行政實(shí)踐合法性的主要來(lái)源之一，績(jī)效合法性的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要是行政機(jī)構(gòu)和行政人員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三、行政實(shí)踐合法性有嬗變?yōu)樾姓戏ㄐ晕C(jī)的趨勢(shì)

目前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，也能為國(guó)民提供一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境；在政治領(lǐng)域，中國(guó)發(fā)展了新時(shí)代中國(guó)特色的社會(huì)主義民主制度，近年，在反腐領(lǐng)域取得了巨大成就；在社會(huì)領(lǐng)域，在醫(yī)療衛(wèi)生、教育和民生保障方面都取得了不錯(cuò)成就。但是，行政實(shí)踐仍然面臨著合法性問(wèn)題，行政實(shí)踐合法性危機(jī)不斷沖擊著黨和國(guó)家的合法性根基。行政過(guò)程面臨的挑戰(zhàn)主要有：

第一，行政決策非規(guī)范化。從行政實(shí)踐的角度看，由于權(quán)力過(guò)于集中，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督失位或者缺位，沒(méi)有形成規(guī)范的行政決策秩序和原則。行政決策的非規(guī)范性的直接影響是朝令夕改、人走政息和資源浪費(fèi)，而最深層次的危害是消耗了民眾對(duì)政府的認(rèn)同。

第二，在行政實(shí)踐的過(guò)程中，行政決策的價(jià)值和目標(biāo)被扭曲。中國(guó)國(guó)情決定上級(jí)政府對(duì)次級(jí)政府的指導(dǎo)，多原則性而疏于具體性，上級(jí)政府在給次級(jí)政府的政策指令中，有適度的彈性和調(diào)試空間。在此過(guò)程中，由于綜合因素的影響，次級(jí)政府難免會(huì)做出有逆于上級(jí)政府政策精神和目標(biāo)的決定和行為。如果次級(jí)政府的行為脫離現(xiàn)實(shí)依據(jù)造成不利影響，那么，次級(jí)政府便承擔(dān)著扭曲上級(jí)政府價(jià)值目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。實(shí)際情況亦是如此，民眾對(duì)中央政府或者位于權(quán)力位階上層的政府給與了更多理解和支持，而對(duì)基層政府滿意度普遍低于省級(jí)以上政府。

第三，對(duì)行政實(shí)踐的監(jiān)督乏力。一方面，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督匱乏。行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督主要來(lái)自于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。一般而言，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部作為一個(gè)統(tǒng)一的利益主體，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)官員具有一定的威懾力，有一定的監(jiān)督效果；但是，下級(jí)官員對(duì)上級(jí)官員的監(jiān)督力量極其微弱。另一方面，對(duì)行政機(jī)構(gòu)和工作人員的監(jiān)督，外部監(jiān)督容易受阻。雖然中國(guó)已經(jīng)制定和頒布《行政法》，但是由于傳統(tǒng)的特權(quán)思想影響深遠(yuǎn)，加之自古以來(lái)民告官鮮有成功的案例，所以，大多數(shù)人認(rèn)為，官員內(nèi)部官官相護(hù)，民告官是不可能成功的。面對(duì)行政機(jī)構(gòu)的失范行為，多會(huì)選擇沉默。雖然普通民眾選擇了緘默，而且這種緘默會(huì)在一定限度內(nèi)持續(xù)，但如若這種沉默一旦達(dá)到極限，那么，現(xiàn)行政治秩序就面臨著巨大挑戰(zhàn)，而不單純是合法性問(wèn)題。

四、結(jié)論

行政實(shí)踐合法性的主要來(lái)源有行政程序合法性和行政績(jī)效合法性，而行政績(jī)效合法性的高低取決于行政機(jī)構(gòu)和行政人員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。在實(shí)用主義和技術(shù)理性泛濫的今天，科學(xué)技術(shù)在行政機(jī)構(gòu)被廣泛采用，一般行政機(jī)構(gòu)的工作人員也具有相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，能夠熟練運(yùn)用科技產(chǎn)品提供公共服務(wù)；隨著電子政務(wù)的發(fā)展，民眾與行政辦事人員的接觸更具有間接性和便捷性，大大減少了傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)的工作人員與民眾面對(duì)面的交往。因而，行政機(jī)構(gòu)緩解了因辦事效率低所引起行政績(jī)效合法性問(wèn)題。從效率角度而言，行政機(jī)構(gòu)的辦事效率大幅提升，走出傳統(tǒng)的推諉扯皮的“踢皮球”現(xiàn)象亦不是難事。

但是，績(jī)效合法性不僅在于辦事效率的提升，而且也在于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量的提高。而且績(jī)效合法性的目標(biāo)非常具體，以此來(lái)滿足民眾的期待，如果績(jī)效合法性一旦下滑，則因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的績(jī)效合法性便會(huì)受到質(zhì)疑，甚至下滑。但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有一定的限度，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到峰值，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)落潮現(xiàn)象。所以，績(jī)效合法性第一個(gè)困境便是增長(zhǎng)率的不可持續(xù)性。例如，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)的一個(gè)奇跡，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二，成果值得歆羨。目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然仍然保持著6.5%左右的增長(zhǎng)率，但是按照之前的發(fā)展方式已經(jīng)不可取，否則中國(guó)勢(shì)必要付出慘痛的代價(jià)。中國(guó)為了走可持續(xù)發(fā)展的道路，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在此過(guò)程中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下滑，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。

中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)階層分化，利益的多元化對(duì)行政機(jī)構(gòu)提出了更高要求?，F(xiàn)在，已不能按照階級(jí)劃分方式來(lái)理解中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)階層分化更加明顯和細(xì)致，利益需求更具有多樣性。在此情況下，如何滿足民眾的個(gè)性化需求是行政機(jī)構(gòu)面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)。此外，行政機(jī)構(gòu)貪污腐敗腐蝕了績(jī)效合法性。行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督缺失，外部監(jiān)督受阻且乏力，行政機(jī)構(gòu)的工作人員行為失范。這些嚴(yán)重侵蝕了績(jī)效合法性的根基。

總之，隨著行政機(jī)構(gòu)工作人員專業(yè)化水平的提升，以及科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，行政機(jī)構(gòu)的辦事效率大幅提升。只是，因?yàn)榭?jī)效合法性具有不可持續(xù)性的特點(diǎn)，績(jī)效合法性還有很長(zhǎng)的路要走。

參考文獻(xiàn)：

[1]燕繼榮.論政治合法性的意義和實(shí)現(xiàn)途徑[J].學(xué)海，2004（4）.

[2]孫建光.西方政治合法性理論辨析[J].求實(shí)，2004（2）：58-61.

[3]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京：華夏出版社，1999：88.

[4][德]哈貝馬斯.交往與社會(huì)進(jìn)化[M].重慶：重慶出版社，1989：120.

[5]趙瑛.公共行政合法性述評(píng)[J].公共行政評(píng)論，2015（4）.

[6]趙瑛，郁建興.公共行政合法性：概念、結(jié)構(gòu)及危機(jī)[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2015（5）：64.