孫達(dá)　李宏一

[提要] 土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心和基礎(chǔ)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求也越來越迫切。在國(guó)家政策的鼓勵(lì)下，很多地區(qū)進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)并取得顯著成效。然而，現(xiàn)階段河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍存在較多問題。本文根據(jù)河北省經(jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)卣?，吸取借鑒經(jīng)驗(yàn)，提出可行對(duì)策。

關(guān)鍵詞：河北;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年2月3日

一、河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

從《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)容分析來看，河北省的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)在規(guī)模、形式、速度和制度安排上不僅低于我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)省區(qū)的水平，而且在全國(guó)的平均水平之下?？傮w上看，河北省土地流轉(zhuǎn)尚處在初級(jí)階段。

從土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？矗颖笔∞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模過小。目前，全國(guó)平均各種形式流轉(zhuǎn)的耕地面積約占總面積的5%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)占到10%左右。而河北省作為農(nóng)業(yè)大省，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模水平位于全國(guó)平均水平之下。據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)顯示，河北省土地流轉(zhuǎn)的面積為243萬畝，僅占總耕地面積的2.5%，低于全國(guó)平均水平2.5個(gè)百分點(diǎn)。石家莊市2013年的調(diào)查顯示，全市發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地面積為1.92萬畝，占總耕地面積的2.54%，涉及到1，201戶，僅占農(nóng)戶總數(shù)的0.8%。

從土地流轉(zhuǎn)方式看，河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式過于單一，以轉(zhuǎn)包為主。河北省在2014年發(fā)生的243萬畝流轉(zhuǎn)土地中，轉(zhuǎn)包土地為152萬畝，占63%;互換土地為15萬畝，占6.2%;入股方式流轉(zhuǎn)的為10萬畝，占4.1%;轉(zhuǎn)讓方式為25萬畝，占10.3%;其他為12萬畝，占4.9%。結(jié)合現(xiàn)時(shí)情況分析來看，轉(zhuǎn)包互換為主的流轉(zhuǎn)方式實(shí)際上是三大產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)的表現(xiàn)，而以轉(zhuǎn)讓為主導(dǎo)方式則反映土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的快速發(fā)展，農(nóng)民有相對(duì)穩(wěn)定的非農(nóng)收入。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極意義

有利于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化和現(xiàn)代化進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)使土地向種田大戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，有利于農(nóng)田的統(tǒng)一管理和綜合治理，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品更具科學(xué)元素，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量水平。流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)者有足夠的空間選擇高科技機(jī)械作業(yè)，有利于生產(chǎn)者根據(jù)市場(chǎng)需要靈活調(diào)整種植品種多樣、適銷對(duì)路的農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)更加便于與大型經(jīng)銷商進(jìn)行長(zhǎng)期合作，保證銷路。生產(chǎn)者在決策安排、統(tǒng)籌生產(chǎn)、聯(lián)系商家、促成交易等過程中更加高效便捷，節(jié)約生產(chǎn)成本，提高土地資源的利用效率，真正實(shí)現(xiàn)“物盡其用，科學(xué)管理”。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于河北省新農(nóng)村建設(shè)工程的推進(jìn)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要刻不容緩，新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村落實(shí)都需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為保障。土地流轉(zhuǎn)制度必然促進(jìn)河北省農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，從而縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差異，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

黨的十九大重視提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，保障民生，在黨的號(hào)召下，土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)無疑對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)起著重要的作用。土地流轉(zhuǎn)實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，改變了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，同時(shí)也有利于推動(dòng)“供給側(cè)改革”，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，保證糧食安全。土地流轉(zhuǎn)解除了土地對(duì)于一部分農(nóng)民的就業(yè)牽絆束縛，加速了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，逐漸向城鎮(zhèn)集聚，這不僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的需要，推動(dòng)河北省城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化進(jìn)程。

三、河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）土地供給不足，土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格過低，缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來說，土地不只是創(chuàng)造財(cái)富的生產(chǎn)資料，同時(shí)也承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障功能。而經(jīng)營(yíng)土地本身的負(fù)擔(dān)過重，從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益較低，因此農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中處于劣勢(shì)地位，許多農(nóng)民寧可選擇撂荒也不愿將土地轉(zhuǎn)讓。

（二）從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的投資收益率低、投資周期長(zhǎng)、土地受讓方經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。即便是農(nóng)民自愿參與土地流轉(zhuǎn)，也未必就會(huì)有人愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在許多耕地撂荒卻無人承包開發(fā)的現(xiàn)象也十分普遍。加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不完善，大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)仍然存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)受外界因素干擾大。

（三）由于土地零散細(xì)碎，流轉(zhuǎn)的交易成本高。雖然國(guó)家鼓勵(lì)耕地向少數(shù)種糧大戶或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)流轉(zhuǎn)，但是由于土地劃分過于細(xì)碎，流轉(zhuǎn)過程中涉及到的農(nóng)戶數(shù)量龐大，大大增加流通過程中交易成本，加之缺乏相應(yīng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)貸款，土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)成本顯著增加，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。

（四）土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)合同化程度低，合同款項(xiàng)、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手續(xù)等存在大量問題。地方政府的審批不嚴(yán)，監(jiān)管不到位，用戶擅自改變土地的用途，引發(fā)大量問題糾紛。部分農(nóng)村集體組織未經(jīng)農(nóng)戶同意擅自將土地大規(guī)模轉(zhuǎn)讓給第三方，利用農(nóng)民文化水平有限這一缺陷，曲解合同條款文義，損害村民利益。部分村組織私自將“集體地”、“四荒地”轉(zhuǎn)讓，謀取個(gè)人利益，這些都大大阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展進(jìn)程。

四、對(duì)策建議

（一）政策體制的全面改善。建立健全土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制。為保障農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)順利轉(zhuǎn)讓而不損害農(nóng)民的權(quán)益，政府應(yīng)當(dāng)參照失地農(nóng)民保險(xiǎn)的有關(guān)內(nèi)容，出臺(tái)關(guān)于土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策安排，讓農(nóng)民可以放心地離開土地，減輕土地流轉(zhuǎn)后的生活憂慮。

健全土地流轉(zhuǎn)的信用保證體系，確定流轉(zhuǎn)基金專戶，由土地流轉(zhuǎn)受讓方預(yù)交一定數(shù)額的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金存入相應(yīng)賬戶，由相關(guān)農(nóng)業(yè)部門管理，財(cái)政部門監(jiān)督承包金的支付情況。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)接受方不能按期支付給承包戶流轉(zhuǎn)費(fèi)用時(shí)，用此基金進(jìn)行保障支付。此外，積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系改革，逐步建立和完善農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度，降低依靠土地社會(huì)保障的份額，最大限度發(fā)揮土地的市場(chǎng)要素功能。土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付形式應(yīng)當(dāng)多樣化，既適應(yīng)一次性轉(zhuǎn)移所有土地的農(nóng)戶，又適用于將土地入股分紅的農(nóng)民，從而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化發(fā)展。

健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，對(duì)于參與土地流轉(zhuǎn)后走出農(nóng)村，選擇進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，要對(duì)其進(jìn)行非農(nóng)業(yè)的素質(zhì)教育活動(dòng)，以集體形式開展多種多樣的免費(fèi)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的專業(yè)技能和文化水平，增強(qiáng)農(nóng)民工的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，旨在讓失地農(nóng)民都能憑借所學(xué)掌握一門實(shí)用技術(shù)，在城市能夠合理就業(yè)，保障其生活水平，基本做到失地不失業(yè)。

（二）金融經(jīng)濟(jì)的大力支持。政府制定頒布土地流轉(zhuǎn)政策和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款的相關(guān)文件，建議政府建立抵押貸款專項(xiàng)擔(dān)保基金，保證農(nóng)戶土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加大財(cái)政投入力度，建立和完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，降低農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高土地受讓方的土地承包積極性，優(yōu)先將大規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主納入保險(xiǎn)范疇，增強(qiáng)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。鼓勵(lì)工商業(yè)投資從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鼓勵(lì)土地以入股方式參與流轉(zhuǎn)，豐富土地經(jīng)營(yíng)的形式。采取“公司+合作社+農(nóng)戶和訂單農(nóng)業(yè)”的方式，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行改革，加大政府投資力度，合理補(bǔ)充集體資本金，拓展農(nóng)村金融服務(wù)，允許民間借貸合法化。農(nóng)業(yè)作為回報(bào)周期長(zhǎng)、收益率低的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)的貸款投放比重做出合理規(guī)定，把吸收所得的存款按照比例投放于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，減少資金外流現(xiàn)象;銀行配合拓展相關(guān)的金融支持業(yè)務(wù)，例如再貸款業(yè)務(wù)、利率優(yōu)惠業(yè)務(wù)和窗口服務(wù)指導(dǎo)業(yè)務(wù)等，合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的扶持。此外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策力度的加強(qiáng)對(duì)于鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也具有重要的作用，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)大型農(nóng)業(yè)機(jī)械提供補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)戶機(jī)械化經(jīng)營(yíng)。

（三）思想教育的普及宣傳。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度的重大變革，對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要意義。廣大基層干部是“三農(nóng)”政策的宣傳者和踐行者，基層干部的思想觀念直接影響到群眾對(duì)于政策的認(rèn)知程度和理解情況，直接決定政策貫徹落實(shí)的效果。在推行土地流轉(zhuǎn)的過程中，還要鼓勵(lì)廣大干部群眾擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛，開拓思維和道路，以探索創(chuàng)新的精神武裝自己、指導(dǎo)實(shí)踐。以多種形式開展土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳活動(dòng)，例如集體講座或者村民會(huì)議等，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的具體流程進(jìn)行宣傳教育，宣講土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策文件，深入解讀政府的各項(xiàng)支持舉措，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民加入土地流轉(zhuǎn)的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)民以合理有效的途徑參與土地流轉(zhuǎn)。

（四）社會(huì)市場(chǎng)的積極引導(dǎo)。信息透明暢通是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，能夠節(jié)省流通成本，簡(jiǎn)化相關(guān)程序手續(xù)。為此，應(yīng)當(dāng)利用互聯(lián)網(wǎng)和“大數(shù)據(jù)”技術(shù)，在全省建立覆蓋縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)化。由各級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織負(fù)責(zé)相關(guān)信息搜集和發(fā)布。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、推動(dòng)流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范合同雙方行為，保證土地有序流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其服務(wù)質(zhì)量為土地流轉(zhuǎn)提供“一站式”服務(wù)。聯(lián)系土地流轉(zhuǎn)雙方、參與合理定價(jià)并草擬合同、促成交易并完成與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息對(duì)接和更新活動(dòng)。

規(guī)范土地價(jià)格制定體系，專家參與完成土地的評(píng)估工作，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行分等定級(jí)、科學(xué)評(píng)估，以此為依據(jù)合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。政府加強(qiáng)監(jiān)管，防止土地使用權(quán)過度集中現(xiàn)象的產(chǎn)生，規(guī)范地方基層組織的不合理行為，科學(xué)地制定土地流轉(zhuǎn)的周期，避免土地一次性永久流轉(zhuǎn)，地方政府應(yīng)分階段合理推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，不得盲目激進(jìn)，造成土地資源的浪費(fèi)。

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