吳彬 張文主 趙永生

摘要：新常態(tài)下，城市經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。拆遷（征收）關(guān)系到城市更新改造能否順利實施。文章在借鑒和分析美國、日本、新加坡、臺灣和香港等發(fā)達國家和地區(qū)城市拆遷補償制度和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)界定征地公共利益、建立拆遷補償?shù)闹辛⒃u價機制、優(yōu)化運作流程、降低交易成本、創(chuàng)新拆遷補償?shù)墓芾碇黧w和補償方式來完善和優(yōu)化我國城市拆遷補償制度，加快城市更新，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和內(nèi)涵式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市拆遷；利益糾紛；公共利益；補償標準

拆遷是國家為了公共利益的需要，依法征收國有或集體土地上單位和個人房屋，并給予被拆遷房屋所有人合理補償?shù)男袨?。拆遷關(guān)系到居民的切身利益，利益分配和交換引起的沖突，是房屋拆遷產(chǎn)生糾紛甚至爆發(fā)社會沖突的根源?！秶型恋夭疬w（征收）補償條例》難以適應(yīng)新形式下城市經(jīng)濟發(fā)展的要求。

一、 城市拆遷補償?shù)年P(guān)鍵性問題

征地屬性為強制性還是商業(yè)性的問題，這屬于“公權(quán)力”的范圍問題。為了保證社會公益或公共事業(yè)的發(fā)展，美國、英國、德國、新加坡等各國都建立了房屋征收制度。盡管各國征收制度的內(nèi)容不同，但征收的本質(zhì)上都是一致的。除了具有完善的法律法規(guī)外，征收權(quán)的行使需要具備三個要件：公共利益；正當(dāng)程序；合理補償。基于公共利益的需求，政府可將拆遷范圍劃入強制性征地，原產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)當(dāng)配合。對于何種土地能夠納入強制性征地的范圍，則需要建立相應(yīng)的制度、法律以及監(jiān)督機制。美國根據(jù)《重要空間法》納入法律討論的范疇。臺灣的民意機構(gòu)在征收計劃公布之前的公聽會中發(fā)揮了重要作用。在新加坡，原產(chǎn)權(quán)所有者需要成立“共同出售委員會”，收集和征詢意見并負責(zé)整個出售過程。在香港地區(qū)，為了商業(yè)目的也可以征收土地，即以公開拍賣的方式強制售賣，但是對發(fā)展商征收土地政府也相對設(shè)定了非常嚴格的條件，通過政府的重建局來監(jiān)督執(zhí)行。

補償標準如何確定的問題，這屬于“公平性”的保障問題。從發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗來看，無論是強制性征收還是商業(yè)化運行，拆遷補償標準均通過市場機制確定。首先，補償范圍包括土地、房屋補償及安置補助，同時，也考慮預(yù)期的土地發(fā)展權(quán)價值。其次，補償標準建立在雙方協(xié)商一致、公平透明的基礎(chǔ)上，由價格機制決定合約達成的條件。最后，采取的原則多為“少數(shù)服從多數(shù)”，但是對于多數(shù)比例多有明確的規(guī)定，例如臺灣地區(qū)規(guī)定強拆規(guī)模不能高于5%，新加坡規(guī)定的比例則是不超過10%。

二、 國內(nèi)外城市拆遷補償制度

在城市更新過程中，各利益主體的博弈已經(jīng)危害到拆遷的效率。發(fā)達國家和地區(qū)在房屋征收、舊城改造方面有許多先進、成熟的制度和經(jīng)驗可加以借鑒，對美國、日本、新加坡以及中國臺灣和香港地區(qū)的拆遷補償機制進行介紹（如表1），在不違反上位法的前提下，可對城市更新相關(guān)政策規(guī)定形成對照，以此來推動城市拆遷補償工作的順利實施。

三、 城市拆遷補償糾紛解決機制

在解決拆遷利益糾紛問題時，上述國家和地區(qū)各有側(cè)重，但“釘子戶”問題皆為重中之重。從舊城改造經(jīng)驗來看，國內(nèi)外部分發(fā)達國家和地區(qū)在解決“釘子戶”問題時雖然具體做法不盡相同，但是核心途徑還是大同小異，就是在法律框架范圍內(nèi)以“公共利益”為突破口，動用“公權(quán)力”解決“釘子戶”問題。

為了保證社會公益或公共事業(yè)的發(fā)展，美國、英國、德國、新加坡等國家都建立了房屋征收制度。盡管各國征收制度的內(nèi)容不同，但本質(zhì)都保持一致。除了具有完善的法律法規(guī)外，征收權(quán)的行使需要具備三個要件：公共利益；正當(dāng)程序；合理補償。

1. 美國。拆遷的法律依據(jù)是《重要空間法》?；诠怖嫘枰梢孕惺狗课菡魇諜?quán)，即在沒有取得財產(chǎn)所有人同意的情況下，可以依法直接對私人財產(chǎn)實施強制性征收，而財產(chǎn)所有人無法阻止政府的征收行為，但是可以獲得相當(dāng)于市場價格的補償。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定，房屋征收需同時具備公共使用、正當(dāng)法律程序和公平補償三個要件。《重要空間法》出臺的目的是為了保障絕對公共利益項目的需求，如鐵路、公路、水利、民航、國防等。隨著早期工業(yè)化城市的衰落，對舊城區(qū)的更新改造成了地方政府面臨的難題。最高法院擴大了《重要空間法》的適用范圍，允許政府出于公共利益的需要來強制征收老舊商業(yè)區(qū)并授予開發(fā)商加以改造。與此同時，《重要空間法》也授予了居民對房屋拆遷的補償和上訴權(quán)利。政府和居民相互制約，形成了市場經(jīng)濟條件下的動態(tài)均衡。

2. 新加坡。房屋拆遷的法規(guī)較為嚴格。政府除了具有征收權(quán)外，還可以決定公共利益的范圍。如果政府認定某個拆遷項目符合公共利益，就是假定政府是有足夠的事實來證明這個目的是公共利益。新加坡en-bloc出售制度規(guī)定，只要拆遷方案獲得了大多數(shù)所有者的同意，就可以出售en-bloc。財產(chǎn)使用年限不同，法律規(guī)定的比例也不同。10年以下的，需獲得所有者中90%人的同意；超過10年的，只需80%所有者的同意。很多學(xué)者擔(dān)心政策侵犯到私人的絕對財產(chǎn)權(quán)利，但考慮到新加坡國土面積狹小和對建設(shè)用地的需求，這些擔(dān)心都被en-bloc出售中的公共利益抵消掉了。

3. 臺灣地區(qū)。房屋拆遷是以土地權(quán)利的保護為核心。在評估土地市場價格的基礎(chǔ)上，區(qū)分營利性和公共性用地，考慮商業(yè)補償和公共利益補償?shù)牟顒e。為了減少房屋拆遷的糾紛，公共利益用地的補償也開始考慮土地預(yù)期的商業(yè)利益。在解決釘子戶問題時，臺灣地區(qū)采取的做法是在經(jīng)過大多數(shù)人的同意和司法裁決后，將給“釘子戶”的合理補償費用強制性存到銀行。對于強拆規(guī)模，政府也有明確規(guī)定，必須要到5%以下，最多不能超過5戶，開發(fā)實施主體要先自己解決大部分，剩下的極少數(shù)，政府可以動用公權(quán)力提供支持，但未來的方向是行政程序必須更嚴謹。臺灣地區(qū)運用《集會游行法》來處理民眾拆遷的抗爭。警察會給民眾三次舉牌警告，倘若還不解散，便會強制驅(qū)散民眾，并將在場的民眾和領(lǐng)導(dǎo)者送交法辦，進行刑事處理。

4. 香港地區(qū)。為了保證大多數(shù)人的利益，香港采取強制性措施來解決拆遷利益的糾紛?！锻恋厥栈貤l例》規(guī)定了政府主導(dǎo)機制下的強制措施，《土地因重新發(fā)展強制售賣條例》規(guī)定了市場主導(dǎo)機制下的強制措施。舊物業(yè)的多數(shù)所有者可以要求以公開拍賣的方式強制出售少數(shù)所有者的所有權(quán)。這一規(guī)定，解決了“釘子戶”不愿意出售舊物業(yè)而妨礙社會發(fā)展的困境，促進了城市的更新改造進程。與此同時，也限制了少數(shù)人的財產(chǎn)權(quán)利。因此，香港對非公共利益的拆遷有非常嚴格的條件，即需征得90%的所有者同意后才可進行強制性拆遷。

依據(jù)上述案例分析可以看出，引入司法途徑解決城市更新拆遷利益糾紛問題的關(guān)鍵就在于合法運用“公權(quán)力”和合理解讀“公共利益”。隨著法治社會的逐漸到來和對私權(quán)的保護越來越嚴，政府在城市更新中，特別是商業(yè)性城市更新中，動用“公權(quán)力資源”基本上都受到了“基于公共利益、公平賠償、特定程序”三個條件的限制，且動用“公權(quán)力”都不是政府可以隨意動用的權(quán)力，而是需要在法律的框架內(nèi)，由法院授予的權(quán)力。

四、 城市拆遷補償制度的政策建議

通過對深圳市城市更新的程序、案例和問題的分析，可以看到，城市更新拆遷過程中迫切需要解決的難題表現(xiàn)在拆遷利益糾紛和“釘子戶”問題、國有企業(yè)物業(yè)處置問題、開發(fā)主體進入和退出機制問題等方面。構(gòu)建我國城市更新拆遷補償機制，應(yīng)該從以下幾個方面入手：

1. 基于法律界定拆遷的公共利益。針對不合理的“釘子戶”現(xiàn)象，嘗試引入公共利益的法律界定程序。通過立法和“一事一議”的機制合理判斷城市更新項目對于實現(xiàn)城市規(guī)劃、優(yōu)化配置資源、提高土地利用效能、改善群眾生活條件的效用，對具體項目給出是否屬于“公共利益”項目的決議。當(dāng)城市更新項目簽訂拆遷補償協(xié)議的業(yè)主比例達到一定比例，出現(xiàn)“釘子戶”問題漫天要價，且經(jīng)協(xié)商無法達成一致時，可以援引公共利益條款支持大多數(shù)業(yè)主訴權(quán)，申請由司法機關(guān)依法作出裁決，保障多數(shù)人利益的實現(xiàn)。對于強拆規(guī)模的具體比例，可明確規(guī)定，例如臺灣地區(qū)規(guī)定簽訂拆遷補償協(xié)議的業(yè)主比例必須達到95%以上，且最多不能超過5戶等，新加坡經(jīng)驗則是依據(jù)房屋使用年限，建立動態(tài)幅度比例，房屋使用年限越長，所要達到簽訂補償協(xié)議的比例越低。

2. 建立拆遷補償?shù)闹辛⒃u價機制。引入第三方機構(gòu)開展全過程評價，對拆遷糾紛進行評估，對拆遷過程進行公開監(jiān)督，這對于政府、開發(fā)主體、原產(chǎn)權(quán)主體來說均有很大裨益。從國內(nèi)外一些城市的情況來看，城市更新初期規(guī)劃就開始保證公眾實際參與的權(quán)利，社會評估貫穿在更新改造方案和實施的全過程之中，并進行后效評估。建議城市更新補償過程中建立城市更新項目的綜合評價體系，根據(jù)綜合評價的結(jié)果進行科學(xué)決策。具體操作中，可委托第三方專業(yè)機構(gòu)對城市更新項目全過程進行社會評價，包括事前評價（評價項目必要性、可行性等）、事中評價（評價城市更新項目的具體實施情況）、事后評價（主要評價項目完成后的居民滿意度、社會影響及效果等）。

3. 優(yōu)化運作流程進一步降低制度成本。市場化運作流程改變了行政指令下舊城改造的一系列問題，但仍存在交易成本過高的問題，這導(dǎo)致開發(fā)主體縮減原產(chǎn)權(quán)主體的部分拆遷補償，用于抵消高額交易成本，因而，對拆遷運作流程的優(yōu)化，進一步降低制度成本能夠給原產(chǎn)權(quán)主體帶來更多的利益空間。

對原有更新流程做出已有的優(yōu)化處理，主要在民意整合階段，最大限度得到原產(chǎn)權(quán)主體的支持，能夠減少后續(xù)的糾紛和沖突事件。一方面可采取多種方式與原產(chǎn)權(quán)主體協(xié)調(diào)，如由政府組織或開發(fā)商征詢改造區(qū)域居民意愿，如政府牽頭成立股份合作機構(gòu)，組織公開選擇項目前期開發(fā)主體，在整個公選過程中充分聽取民意。另一方面，鼓勵原產(chǎn)權(quán)主體參與拆遷改造過程當(dāng)中，既能夠調(diào)動原產(chǎn)權(quán)主體的積極性，也能夠增強監(jiān)督，保護弱勢群體利益。最后，建立制度使前期開發(fā)主體既可以參與后續(xù)項目改造，也可以將項目開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給符合資質(zhì)要求的其它開發(fā)主體，并且如果民意整合失敗則項目能夠及時終止。

4. 創(chuàng)新拆遷補償?shù)墓芾碇黧w和補償方式。應(yīng)積極創(chuàng)新城市更新補償?shù)墓芾碇黧w和補償方式，在管理主體方面，可以成立股份合作機構(gòu)、共同出售委員會、住宅合作社等多種主體。例如，拆遷可在占建筑面積2/3以上且占總?cè)藬?shù)2/3以上業(yè)主同意拆除重建之后，由街道辦聯(lián)合開發(fā)主體以及同意改造的業(yè)主成立住宅合作社，組建的住宅合作社作為拆除重建項目的前期主體，全權(quán)負責(zé)拆遷補償協(xié)調(diào)工作。這樣既減少了政府和開發(fā)主體的工作，也更有利于矛盾的解決。針對政府部門（國有企業(yè)）也可以成立城市更新國有物業(yè)管理機構(gòu)，全權(quán)負責(zé)監(jiān)督城市更新國有物業(yè)價值認定和轉(zhuǎn)讓處置工作。一方面，對國有物業(yè)的價值進行合理性認定，另一方面，督促相關(guān)政府部門（國有企業(yè)）委派代表及時參與拆遷補償談判，避免出現(xiàn)相互推諉、害怕?lián)?zé)而避開談判的情況。

多種補償方式增加了原產(chǎn)權(quán)主體的選擇空間，例如對于國有企業(yè)權(quán)利人，在評估國有物業(yè)價值時應(yīng)重點考慮最大程度實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值效益，減少因國有資產(chǎn)流失風(fēng)險帶來的拆遷談判“不好談”甚至“沒法談”的情況。開發(fā)主體可以依據(jù)“自主開發(fā)”、“合作開發(fā)”、“直接貨幣補償”等處理模式，向國有企業(yè)物業(yè)權(quán)利人提供各種模式的經(jīng)濟效益測算方案，由權(quán)利人根據(jù)風(fēng)險和收益配比情況進行權(quán)衡利弊，選擇最適合的補償方式。

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作者簡介：吳彬（1986-），男，漢族，安徽省安慶市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為土地制度與政策；張文主（1988—），女，漢族，湖南省雙峰縣人，欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃；趙永升（1989—），男，漢族，山東省菏澤市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為房地產(chǎn)市場與宏觀經(jīng)濟政策、房地產(chǎn)金融等。

收稿日期：2018-01-16。