寇 垠

黨的十八屆三中全會(huì)提出要推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展。《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》明確了公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展的目標(biāo)和實(shí)施路徑，核心是將市場競爭機(jī)制引入傳統(tǒng)事業(yè)體制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地滿足群眾的公共文化服務(wù)需求。公共文化服務(wù)社會(huì)化的內(nèi)涵是在政府主導(dǎo)前提下通過社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)從管辦一體向管辦分離、多元共治的治理體系轉(zhuǎn)型，順應(yīng)人民群眾從投票者或消費(fèi)者向政策制定參與者的轉(zhuǎn)變趨勢*左艷榮：《公共文化服務(wù)亟須推進(jìn)社會(huì)化》，《學(xué)習(xí)月刊》2015年第7期。，從而推動(dòng)公共文化服務(wù)從傳統(tǒng)封閉“內(nèi)循環(huán)”供給主導(dǎo)模式向新型開放“大循環(huán)”需求主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變*傅才武：《〈關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見〉的政策新亮點(diǎn)》，http：//zwgk.mcprc. gov.cn/auto255/201505/t20150513_30337.html.，對提高行政資源配置效率、緩解公共文化服務(wù)供求不平衡及提高公民參與度都有積極促進(jìn)作用。目前我國公共文化服務(wù)社會(huì)化實(shí)踐取得初步進(jìn)展*李國新：《對我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的思考》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-04/06/content_1986532.htm.。國家出臺(tái)了向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)政策文件并給出采購指導(dǎo)目錄，社會(huì)各界已開始推進(jìn)實(shí)施。目前出現(xiàn)了公私合作模式，如北京市東城區(qū)體育館街道與皮卡少兒圖書館合作在轄區(qū)胡同設(shè)立中英文少兒圖書館；政府招投標(biāo)采購社會(huì)服務(wù)模式，如無錫新區(qū)文化館委托社會(huì)力量運(yùn)營*孫軍：《無錫新區(qū)公共文化服務(wù)社會(huì)化實(shí)踐分析》，《文化藝術(shù)研究》2014年第4期。、北京市文化委員會(huì)委托保利劇院運(yùn)營公司管理劇目排練中心；社會(huì)力量投資公共文化建設(shè)模式，如中山匯德豐和時(shí)代伊萊公司投資組建針對特定人群的博物館和圖書館團(tuán)隊(duì)等?？梢?，公共文化服務(wù)社會(huì)

化主體已涵蓋政府、非政府組織*徐玲：《發(fā)揮非政府組織在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化建設(shè)體系中的作用》，http//www.bjqyg.com/magazine/detail.aspx？ID=188.、公民個(gè)人等*黃明濤：《公民文化權(quán)研究》，武漢大學(xué)出版社2013年版。；社會(huì)參與內(nèi)容涉及投入資金、組織活動(dòng)、贊助等公益性或營利性合作項(xiàng)目；基層或城市新區(qū)在資源、人口和財(cái)政等方面創(chuàng)新空間更大，成為改革前沿陣地。當(dāng)然，公共文化服務(wù)社會(huì)化也面臨因細(xì)化規(guī)則不明確而產(chǎn)生的內(nèi)生動(dòng)力不足問題，如社會(huì)化邊界、資產(chǎn)類型、合作模式、收益分配機(jī)制和績效評價(jià)體系等界定不清，存在國有資產(chǎn)流失等政治性風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)化雙方都因潛在風(fēng)險(xiǎn)難控而不敢輕易突破。*匡賢明、夏鋒、何冬妮：《加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制——“中國：公共服務(wù)體制建設(shè)與政府轉(zhuǎn)型國際研討會(huì)”觀點(diǎn)綜述》，http：//www.cenet.org.cn/article.asp？articleid=21979.*梁立新：《公共文化服務(wù)多元參與機(jī)制創(chuàng)新研究》，《學(xué)術(shù)交流》2014年第2期。要完善前述公共文化服務(wù)社會(huì)化細(xì)則需要深入的理論和案例研究支撐，而現(xiàn)有文獻(xiàn)對經(jīng)驗(yàn)案例的研究廣度和深度不夠，導(dǎo)致社會(huì)化思路不夠開闊、可模仿借鑒的經(jīng)驗(yàn)不足*馬艷霞：《社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)研究綜述》，《圖書情報(bào)工作》2014年第7期。。因此，本文以借鑒公交行業(yè)社會(huì)化經(jīng)驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)，系統(tǒng)解析國際典型城市公交社會(huì)化改革經(jīng)驗(yàn)及內(nèi)涵邏輯，辨析公交社會(huì)化改革在公共文化社會(huì)化領(lǐng)域的適用性，最后提出相應(yīng)的對策建議。

一、公共交通服務(wù)行業(yè)社會(huì)化改革的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

公共文化服務(wù)和公共交通服務(wù)都是公民最基本的公共服務(wù)需求，是政府必須投入大量財(cái)政資源予以保障的基本公共權(quán)益，為提升兩個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，各國政府均采取了吸引社會(huì)力量參與的模式。公交服務(wù)社會(huì)化改革起步更早，累積了豐富的經(jīng)驗(yàn)、案例，為公共文化服務(wù)社會(huì)化改革提供了重要的經(jīng)驗(yàn)參考，鑒于國際性大都市的豐富經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，本文選擇典型國際大都市的公交服務(wù)社會(huì)化改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行解析，為我國公共文化服務(wù)社會(huì)化改革提供借鑒參考。

(一)公交服務(wù)社會(huì)化的合作模式分析

1.公交服務(wù)社會(huì)化合作的體制分析

公交服務(wù)社會(huì)化合作模式多采取運(yùn)營線路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離模式，所有權(quán)歸政府，運(yùn)營主體從國有獨(dú)資向國有民營混合轉(zhuǎn)變。具體有三種模式：

一是管運(yùn)分離下以社會(huì)力量為主的運(yùn)營模式。倫敦公交從1985年因資金來源不足而開始私有化改革，至今形成私營企業(yè)主導(dǎo)下的經(jīng)營模式，倫敦公交基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)劃(2005—2009年)有40%來自社會(huì)部門。城市公交線路基本上對外招標(biāo)社會(huì)化運(yùn)營*地上鐵、的士和輪船都授權(quán)私營企業(yè)運(yùn)營，碼頭輕軌和有軌電車為國營。，地鐵建設(shè)維護(hù)由社會(huì)力量運(yùn)營，地鐵公交服務(wù)由國有企業(yè)提供。中國香港的公交巴士社會(huì)化參與始于1933年的公交專營權(quán)制度，巴士、小巴和電車都由政府參股的社會(huì)力量運(yùn)營，80%的出租車由市民個(gè)體申請運(yùn)營，地鐵由最初政府獨(dú)資到2000年后社會(huì)參與，但政府持股比例達(dá)77%。

二是管運(yùn)分離下以國有企業(yè)為主的運(yùn)營模式。巴黎公交歷經(jīng)完全私營到完全國營再到公私混合，采取政府控股50%以上的公私混合經(jīng)營。巴黎大區(qū)公交國營總公司承擔(dān)了80%的客流量，國有鐵路公司承擔(dān)16%，剩余遠(yuǎn)郊區(qū)的4%由私營企業(yè)承擔(dān)。德國柏林公交是國有主導(dǎo)下的混合經(jīng)營，柏林國有運(yùn)輸公司負(fù)責(zé)運(yùn)營地鐵、電車和巴士，承擔(dān)城市75%的公交客流量，輕軌和有軌電車由國企改制后的德國鐵路公司負(fù)責(zé)。

三是政府管運(yùn)一體下的公私合營。芝加哥城市公交運(yùn)營由政府交通部門負(fù)責(zé)，1945年后幾乎所有私營公交企業(yè)都被芝加哥交通管理局兼并重組。莫斯科城市公共交通幾乎全部由市政府負(fù)責(zé)運(yùn)營，僅小巴、出租車對私人開放，但2011年《國家財(cái)產(chǎn)和市政財(cái)產(chǎn)私有化聯(lián)邦法(2011—2013)》將公交服務(wù)納入其中，開啟了社會(huì)化運(yùn)營的改革。

2.公交服務(wù)社會(huì)化合作的運(yùn)營模式分析

公交行業(yè)管理體制創(chuàng)新推動(dòng)了運(yùn)營模式創(chuàng)新，公交行業(yè)的線路和站場物業(yè)等資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)開始引入社會(huì)力量共同開發(fā)，使公交服務(wù)多元化水平大幅提升，服務(wù)能力和質(zhì)量不斷提升。公交系統(tǒng)從單一公交服務(wù)主業(yè)向“主輔并進(jìn)、以輔哺主”轉(zhuǎn)變，在全力保證公交服務(wù)質(zhì)量前提下，充分挖掘系統(tǒng)資源效率潛力發(fā)展輔助業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量和輔業(yè)收益雙重提升。主業(yè)服務(wù)匯聚了高密度和高流量的城市人流平臺(tái)，而海量的公交服務(wù)人流量成為其重要的客戶無形資產(chǎn)，可通過社會(huì)化合作開發(fā)提供增值服務(wù)，進(jìn)而獲得增值業(yè)務(wù)的商業(yè)收益。輔業(yè)定位于更好地服務(wù)于主業(yè)而開發(fā)的增值業(yè)務(wù)，通過挖掘、釋放公交系統(tǒng)內(nèi)長期低效和無效運(yùn)轉(zhuǎn)的存量與流量資產(chǎn)，創(chuàng)新公交服務(wù)內(nèi)涵和輔業(yè)社會(huì)化模式體系，借由公交服務(wù)提供的海量人流平臺(tái)，以滿足乘客跨界多元化增值服務(wù)為手段，獲得公交服務(wù)的輔業(yè)收益并反哺主業(yè)虧損，進(jìn)而構(gòu)建可持續(xù)的社會(huì)化公交服務(wù)新模式。公交服務(wù)主業(yè)和輔業(yè)協(xié)同發(fā)展有科學(xué)的機(jī)理保障(見表1)，能實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效和閑置資源的資產(chǎn)化，最終提升公交系統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)效益和資產(chǎn)運(yùn)營效率。

表1 公交服務(wù)主體實(shí)施主業(yè)與輔業(yè)協(xié)同開發(fā)的機(jī)理

(二)公交服務(wù)社會(huì)化合作的效果檢驗(yàn)

公交服務(wù)通過社會(huì)化合作實(shí)施主業(yè)輔業(yè)協(xié)同發(fā)展，其目的是在不斷提升公交服務(wù)質(zhì)量的前提下，促進(jìn)公交服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的帕累托改進(jìn)并緩解政府財(cái)政壓力，進(jìn)而保障公交服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。典型國際性城市的公交主業(yè)服務(wù)包括公交巴士、地鐵、的士、輪渡和自行車等，輔業(yè)涉及了廣告、租賃、博物館、旅游、門票代售、收費(fèi)等領(lǐng)域(見表2)。社會(huì)化合作顯著提升了整個(gè)公交行業(yè)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，后文將主要以倫敦、芝加哥和中國香港的公交服務(wù)社會(huì)化改革為例進(jìn)行數(shù)據(jù)論證。

表2 典型城市公交服務(wù)的主業(yè)和輔業(yè)拓展情況

1.社會(huì)化合作提升了經(jīng)濟(jì)效益

英國倫敦交通局的輔業(yè)收入呈逐年上升趨勢，具體涉及廣告、停車場和自動(dòng)取款機(jī)服務(wù)、房產(chǎn)出租、交通博物館等。根據(jù)倫敦交通局2013年年報(bào)，2011—2013年的輔業(yè)收入占比依次達(dá)6.49%、6.79%和6.60%(見表3)。2013年收入最高輔業(yè)為廣告，達(dá)1.447億英鎊，占總收入3.2%，廣告投放覆蓋車輛內(nèi)外、電梯、自動(dòng)扶梯、門欄、公交站牌、地下通道等。其次是站點(diǎn)房地產(chǎn)租金收入為0.583億英鎊，涉及地鐵站、公交站房產(chǎn)設(shè)施和廢棄倉庫、毗鄰公路土地等。再次是停車場、自動(dòng)取款機(jī)和交通博物館等業(yè)務(wù)，合計(jì)收入0.18億英鎊。提供票務(wù)和照片等服務(wù)收入達(dá)0.156億英鎊，鐵路、長途巴士和短途巴士代售票的手續(xù)費(fèi)也是一項(xiàng)收入來源。倫敦交通局按規(guī)定收取每周白天進(jìn)入市區(qū)司機(jī)的8英鎊/輛交通擁擠費(fèi)用，2013年收入2.22億英鎊。

表3 2011—2013年倫敦交通局收入變動(dòng)情況 (單位：億英鎊)

資料來源：倫敦交通局統(tǒng)計(jì)資料。

芝加哥公共交通管理局(CTA)收入包括票價(jià)收入、政府補(bǔ)助和輔業(yè)收入，2013年占比依次為42.88%、52.13%和4.98%。輔業(yè)收入中廣告和特許經(jīng)營收入逐年增加，2013年占比增至2.21%，與芝加哥公交管理部門放開酒類廣告限制有關(guān)；停車收費(fèi)、房屋租售等收入占比為2.74%，高于廣告和特許經(jīng)營收入(見表4)。

表4 2011—2013年芝加哥交通管理局營業(yè)收入情況 (單位：億美元)

資料來源：芝加哥交通管理局統(tǒng)計(jì)資料。

香港公交是全球唯一盈利且無須政府直接補(bǔ)助的公交系統(tǒng)，其主要模式是通過特許經(jīng)營引入社會(huì)力量參與。以載通國際為例，其在香港聯(lián)交所上市，是香港最大的公交巴士運(yùn)營服務(wù)提供商，控股九龍巴士、龍運(yùn)巴士、路訊通控股(聯(lián)交所上市)及多家非專營運(yùn)輸公司，并在物業(yè)和地產(chǎn)中擁有權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年其營業(yè)收入74.2億港元，稅前盈利5.585億港元。其中，票價(jià)收入69.23億港元，占比93.29%，媒體廣告收入占比6.29%，從2008年1.66億港元增至2013年4.66億港元；物業(yè)銷售收入從2008年6.19億港元銳減至2013年0.016億港元，投資物業(yè)租金收入逐年增加，從2009年0.077億港元增至2013年0.297億港元(見表5)。

表5 2011—2013年香港載通國際營業(yè)收入情況 (單位：億港幣)

續(xù)表

資料來源：香港載通國際年報(bào)資料。

2.社會(huì)化合作提升了社會(huì)效益

通過制度與商業(yè)模式創(chuàng)新，國際典型城市公交服務(wù)水平不斷提高，分擔(dān)率大幅攀升至60%～90%。倫敦最早建立城市公交網(wǎng)絡(luò)且在制度和商業(yè)模式創(chuàng)新方面起步早且程度高，而香港公交通過部分私有化實(shí)現(xiàn)了全球最高的城市公交分擔(dān)率(90%)，獲得全球唯一盈利體系的美譽(yù)，兩個(gè)城市都非常具有代表性。

倫敦公交運(yùn)營質(zhì)量穩(wěn)步提升。一是倫敦公交服務(wù)效率有很大改善。1990—2012年，高頻率巴士的額外等待時(shí)間從2.2分鐘減少到1分鐘，計(jì)劃和實(shí)際等待時(shí)間越來越接近；低頻率巴士準(zhǔn)點(diǎn)率從1990年的63%上升到2012年的86%，提前到站概率也從1990年的7.5%下降到2012年的0.8%；因員工和機(jī)械故障導(dǎo)致的運(yùn)營里程也大幅下降，更多是因交通問題導(dǎo)致。從2003—2012年倫敦地鐵的運(yùn)營數(shù)據(jù)來看，地鐵的計(jì)劃公里執(zhí)行比率從2003年的93%上升到2012年的97.5%；延遲超過15分鐘的次數(shù)不斷下降，從2003年的3178次減少到2012年的692次，站臺(tái)關(guān)閉時(shí)間超過15分鐘的次數(shù)則從2003年的1381次下降到2012年的312次；地鐵站臺(tái)平均等待時(shí)間從2.14分鐘減少到1.2分鐘。二是倫敦公交服務(wù)的乘客滿意度不斷改善。根據(jù)2007—2012年乘客滿意度調(diào)查結(jié)果(見圖1)，倫敦公交系統(tǒng)整體滿意度打分都超過了80分，其中倫敦地上鐵的滿意度從2007年的71.2分上升到2012年的82分，倫敦有軌電車的滿意度一直穩(wěn)定在86分。

圖1 2007—2012年倫敦公共交通滿意度變動(dòng)情況

香港公交超常規(guī)實(shí)現(xiàn)服務(wù)與投資的雙贏。香港公交成為其城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，以90%以上的城市公共交通分擔(dān)率位居全球之首，既滿足了城市出行需求，也實(shí)現(xiàn)了公營和私營公交運(yùn)營商的盈利。根據(jù)香港特別行政區(qū)運(yùn)輸署的數(shù)據(jù)，2003—2013年平均每日公交乘客人次從1045.7萬人次持續(xù)增加到1235萬人次，日均運(yùn)送能力提升了18.1%。每百輛車乘客的意外受傷率從2004年的3.642%持續(xù)下降到2013年的3.074%，整體下降了11.2%(見圖2)。

圖2 2009—2014年按月劃分平均每日公共交通乘客人次

綜上所述，國際典型城市公交的商業(yè)模式創(chuàng)新確實(shí)在一定程度上提升了城市公交體系的服務(wù)效率，使城市公共交通的服務(wù)滿意度水平穩(wěn)步提升。主業(yè)借助輔業(yè)提升服務(wù)的深度與廣度，提供更優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)、分擔(dān)更多交通流量、節(jié)約乘客公交時(shí)間精力等。輔業(yè)接入主業(yè)客流平臺(tái)資源提升廣告、商貿(mào)和配套服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益，提升了主業(yè)公交服務(wù)的服務(wù)內(nèi)涵與質(zhì)量水平。因此，公共機(jī)構(gòu)能夠通過體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)帕累托優(yōu)化，在不降低服務(wù)質(zhì)量前提下提高系統(tǒng)效率和效益。

二、公交服務(wù)社會(huì)化改革經(jīng)驗(yàn)移植公共文化服務(wù)領(lǐng)域可行性

(一)同屬公共物品使經(jīng)驗(yàn)移植有制度層面可行性

公共交通服務(wù)社會(huì)化改革的核心是引入社會(huì)力量的市場競爭機(jī)制對原有體制機(jī)制進(jìn)行改造升級，實(shí)現(xiàn)整體服務(wù)效率和效益的全面提升，國內(nèi)外公交服務(wù)社會(huì)化合作是基于管辦分離前提下，通過讓渡部分運(yùn)營權(quán)進(jìn)行豐富多樣的社會(huì)化合作。對比發(fā)現(xiàn)，公交服務(wù)和公共文化服務(wù)在性質(zhì)、功能和運(yùn)營等方面有相似性，使得公交服務(wù)社會(huì)化改革經(jīng)驗(yàn)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域有重要參考價(jià)值。

第一，同屬公共物品，政府是服務(wù)供給責(zé)任主體。公共交通服務(wù)滿足群眾基本出行需求，公共文化服務(wù)要滿足群眾基本精神文化需求，都有基礎(chǔ)性、公益性和服務(wù)性特征，政府必須保障公共交通服務(wù)享有權(quán)和公共文化享有權(quán)。

第二，組織生產(chǎn)體制機(jī)制類似，都是由政府投資主導(dǎo)并保障其持續(xù)運(yùn)行。公交服務(wù)和公共文化服務(wù)都由政府投資興建并持續(xù)提供人、財(cái)、物等服務(wù)保障，服務(wù)主體可能是政府或類政府組織，但政府對服務(wù)績效承擔(dān)終極無限連帶責(zé)任。第三，服務(wù)需要投資大量專用性資產(chǎn)，根據(jù)不同服務(wù)屬性特征配置大量專有性資產(chǎn)，涉及有形資產(chǎn)(房屋、土地、設(shè)施設(shè)備、物料等)和無形資產(chǎn)(人力資源、特許資質(zhì)、技術(shù)、商標(biāo)、廣告權(quán)等)，這些資產(chǎn)的所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)一般歸屬政府，但運(yùn)營權(quán)可分離出來引入社會(huì)力量實(shí)施市場化合作。

第四，服務(wù)都形成大量客戶流量資源，公交服務(wù)和公共文化服務(wù)都能匯聚大量客戶流量，而客戶流量是形成平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，可基于客戶流量衍生出廣告服務(wù)或其他生活服務(wù)門類，成為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)重要的客戶資產(chǎn)。

第五，服務(wù)績效目標(biāo)都以滿足群眾基本權(quán)利為最重要的經(jīng)營目標(biāo)，堅(jiān)持在社會(huì)效益第一的基礎(chǔ)上兼顧經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。公共交通服務(wù)以保障居民基本交通出行權(quán)利為第一要?jiǎng)?wù)，公共文化服務(wù)以保障居民基本文化權(quán)利為第一要?jiǎng)?wù)。

第六，日益擴(kuò)大的政策性虧損倒逼社會(huì)化改革。二者都遭遇生產(chǎn)要素市場化定價(jià)和服務(wù)政策性定價(jià)的困境，使得公交和公共文化服務(wù)主體面臨日益嚴(yán)重的財(cái)政虧損負(fù)擔(dān)，進(jìn)行社會(huì)化改革提高效益和效率成為共同的發(fā)展趨勢。

基于前述六個(gè)方面的分析可知，公共文化服務(wù)領(lǐng)域借鑒公交服務(wù)社會(huì)化改革經(jīng)驗(yàn)，既有類似的體制機(jī)制特征，也有類似的生產(chǎn)運(yùn)營規(guī)律和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)特征，更有相同的因需求增長帶來的日益沉重的政策性虧損壓力，所以將公交服務(wù)社會(huì)化改革的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用在公共文化服務(wù)領(lǐng)域具有學(xué)理上的可行性。

(二)公共文化社會(huì)化實(shí)踐證明公交服務(wù)社會(huì)化改革經(jīng)驗(yàn)有可操作性

公交行業(yè)社會(huì)化的管理制度創(chuàng)新在公共文化服務(wù)領(lǐng)域有可操作性。公交服務(wù)社會(huì)化改革采取管辦分離后引入社會(huì)力量承擔(dān)運(yùn)營的模式，使政府從裁判與運(yùn)動(dòng)員雙重身份聚焦為專業(yè)裁判，通過制定績效評價(jià)指標(biāo)和科學(xué)考核確保公交服務(wù)社會(huì)化的質(zhì)量和群眾滿意度。社會(huì)合作力量在既定績效約束下，依據(jù)法律法規(guī)框架組織生產(chǎn)服務(wù)，與政府職能轉(zhuǎn)變改革目標(biāo)思路一致。這種體制創(chuàng)新在公共文化服務(wù)領(lǐng)域正在探索，基層或新區(qū)政府通過招投標(biāo)委托專業(yè)公司管理，政府通過適當(dāng)?shù)馁Y金或政策支持確保參與積極性，如北京市文化委員會(huì)授權(quán)保利劇院運(yùn)營公司承擔(dān)劇目排練中心管理活動(dòng)。

基于資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)社會(huì)化的公共和私人合作模式(PPP模式)具有可操作性。公交行業(yè)為提高場站土地資源運(yùn)營效率并獲得社會(huì)資本投資參與，將場站土地開發(fā)運(yùn)營權(quán)進(jìn)行社會(huì)化招投標(biāo)，采取BOT(Build-Operate-Transfer)等模式，由社會(huì)資本投入并按政府要求建設(shè)公交場站綜合體，商業(yè)綜合體部分由社會(huì)資本按合約規(guī)定在一定時(shí)期運(yùn)營，公共交通設(shè)施部分由政府或政府委托社會(huì)力量運(yùn)營，這解決了投資建設(shè)資金短缺問題、項(xiàng)目管理滯后問題、資源低效配置問題等，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本對公交服務(wù)資金與效率支持。公共文化服務(wù)領(lǐng)域也可采取類似模式，據(jù)武漢大學(xué)國家文化發(fā)展研究院基層調(diào)研，由于基層政府面臨建設(shè)資金不足、場館維護(hù)負(fù)擔(dān)重、獨(dú)立場館群眾參與不足等問題，在新建文化場館時(shí)已開始采取BOT模式，如湖北英山縣文化館項(xiàng)目。

基于公共服務(wù)形成的巨大人流量資源衍生資源權(quán)利開發(fā)模式有可行性。公交服務(wù)的車輛和站臺(tái)場館等載體，因高密度客流而擁有巨大平臺(tái)流量價(jià)值，可衍生出場站物業(yè)經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、商業(yè)經(jīng)營權(quán)等無形產(chǎn)權(quán)，成為公交行業(yè)社會(huì)化開發(fā)的重要資源基礎(chǔ)。典型城市公交運(yùn)營主體以其開發(fā)了廣告、租賃和配套生活服務(wù)業(yè)等社會(huì)化合作項(xiàng)目，核心是對服務(wù)人流量衍生資源權(quán)利價(jià)值的社會(huì)化開發(fā)。公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)也有公共文化參與人流量、土地和房屋經(jīng)營權(quán)、贊助權(quán)、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)運(yùn)營權(quán)等資源權(quán)利，還有因公共文化服務(wù)信息化建設(shè)衍生出的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)廣告運(yùn)營權(quán)、流動(dòng)服務(wù)車輛車身廣告運(yùn)營權(quán)等。對該類資源權(quán)利進(jìn)行社會(huì)化合作開發(fā)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域也有案例實(shí)踐，如宜昌市西陵區(qū)圖書館兒童觀影活動(dòng)獲商業(yè)銀行贊助、故宮博物院借助大量參觀人流量銷售自己開發(fā)的文化創(chuàng)意產(chǎn)品，2015年銷售額達(dá)10億元。

綜上所述，公交行業(yè)社會(huì)化改革經(jīng)驗(yàn)在理論和實(shí)踐層面都能適用于公共文化領(lǐng)域，公交服務(wù)社會(huì)化改革的理念開拓了公共文化社會(huì)化改革的視野，相關(guān)社會(huì)化合作模式可在公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤簧鐣?huì)化的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)體系為公共文化服務(wù)社會(huì)化績效評價(jià)提供了借鑒模板。

三、對推進(jìn)我國公共文化服務(wù)社會(huì)化的政策建議

(一)以基層或新區(qū)文化機(jī)構(gòu)為著力點(diǎn)大力推進(jìn)社會(huì)化改革

公共文化服務(wù)社會(huì)化落腳點(diǎn)仍是每個(gè)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，如同公交服務(wù)社會(huì)化改革落實(shí)在每個(gè)公交運(yùn)營主體實(shí)施的社會(huì)化合作項(xiàng)目中。我國基層公共文化機(jī)構(gòu)作為公共文化服務(wù)的主力保障，決定了我國全面建成文化小康社會(huì)的目標(biāo)質(zhì)量，由于基層公共文化機(jī)構(gòu)大多效率不高、供給需求不匹配、群眾參與度較低，未來政府財(cái)政保障增速空間有限，要適應(yīng)新時(shí)期群眾的公共文化服務(wù)需求變動(dòng)，必須要改革資源投入和管理運(yùn)行機(jī)制，所面臨的社會(huì)化改革壓力更大更緊迫。從公交服務(wù)社會(huì)化改革個(gè)案經(jīng)驗(yàn)看，公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)通過充分挖掘和釋放公共文化機(jī)構(gòu)的人力、財(cái)政、場地、設(shè)備和活動(dòng)等資源價(jià)值，提高基層公共文化服務(wù)主體運(yùn)行效率和效益，可在一定程度上激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。社會(huì)化改革創(chuàng)新要從下往上進(jìn)行，基層或城市新區(qū)因體制機(jī)制原因而擁有更多社會(huì)化政策創(chuàng)新空間，各級政府可從這類機(jī)構(gòu)入手，加大試點(diǎn)創(chuàng)新力度，充分吸收公交行業(yè)社會(huì)化合作經(jīng)驗(yàn)邏輯，通過漸進(jìn)式改革累積經(jīng)驗(yàn)并出臺(tái)細(xì)化改革范圍、規(guī)則和體制機(jī)制創(chuàng)新政策，為全面推進(jìn)公共文化服務(wù)社會(huì)化改革提供充足的政策緩沖和試點(diǎn)保障。

(二)緊跟公共文化改革前沿，探索社會(huì)化改革的體制與機(jī)制創(chuàng)新

公交服務(wù)社會(huì)化是在管理體制創(chuàng)新允許的前提下，通過機(jī)制設(shè)計(jì)充分挖掘并釋放系統(tǒng)內(nèi)部的資源價(jià)值潛力。公共文化服務(wù)社會(huì)化合作也必須始于制度創(chuàng)新而散發(fā)于機(jī)制創(chuàng)新，公交行業(yè)經(jīng)驗(yàn)已說明體制創(chuàng)新和機(jī)制設(shè)計(jì)決定了社會(huì)化改革的質(zhì)量，頂層制度設(shè)計(jì)要綜合考慮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的平衡，要避免因過度社會(huì)化對服務(wù)的公益性主體的損害。在借鑒經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要充分考慮公共文化服務(wù)與公交服務(wù)的差異性，公交行業(yè)社會(huì)化是基于其獨(dú)特的服務(wù)需求和供給特征，公共文化也有獨(dú)特的供求規(guī)律和體制機(jī)制特性，社會(huì)化要符合行業(yè)本身的體制制度框架和技術(shù)規(guī)律。公共文化服務(wù)需求剛性相對不足、觀眾參與頻次不高、黨宣意識(shí)形態(tài)屬性強(qiáng)、場地設(shè)備資產(chǎn)專用性高、服務(wù)過程對環(huán)境要求高，特別是文化服務(wù)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化水平顯著低于公交服務(wù)，一輛公交車就能解決居民基本公交出行需求，而基于“類型技術(shù)”劃分的公共文化服務(wù)則需要大規(guī)模配套資源*傅才武：《對構(gòu)建大文化傳媒行業(yè)體制的思考》，《政策》2014年第2期。。因此，公共文化服務(wù)社會(huì)化體制創(chuàng)新設(shè)計(jì)要具有前瞻性和實(shí)操性，要考慮以“類型技術(shù)”劃分的不同公共服務(wù)機(jī)構(gòu)主體特征，還要兼顧互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代“平臺(tái)技術(shù)”推動(dòng)的未來傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)功能合并形成的大文化機(jī)構(gòu)特色，如此才能通過體制性創(chuàng)新激發(fā)社會(huì)化機(jī)制的持續(xù)創(chuàng)新活力。

(三)加緊開展公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)化的清產(chǎn)核資工作

公共機(jī)構(gòu)開展社會(huì)化合作的本質(zhì)是將公共資產(chǎn)的使用權(quán)進(jìn)行市場化合作開發(fā)，通過提升其資產(chǎn)的社會(huì)化運(yùn)營效率，促進(jìn)公共服務(wù)效率和效益的顯著提升。公交行業(yè)社會(huì)化已形成相對完善的資產(chǎn)分類與價(jià)值評估體系，其有形資產(chǎn)包括機(jī)械設(shè)備資產(chǎn)，如車輛和維修設(shè)備等，而無形資產(chǎn)有客戶資產(chǎn)、線路經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、專利、商標(biāo)、著作權(quán)和非專利技術(shù)等。公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)化合作標(biāo)的是公共文化服務(wù)的各類資源資產(chǎn)，要滿足權(quán)屬清晰、數(shù)量可計(jì)、價(jià)值可量且可進(jìn)行社會(huì)化合作開發(fā)的要求。由于目前我國對公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、價(jià)值評估、權(quán)屬界定等理論與實(shí)踐研究不足，大量公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)缺少資產(chǎn)運(yùn)營知識(shí)與文化的普及，也缺少以資產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行社會(huì)化運(yùn)營的思維體系，導(dǎo)致公共文化服務(wù)社會(huì)化缺少人才智力支撐和可計(jì)量資產(chǎn)準(zhǔn)備。國家已出臺(tái)的推進(jìn)文化文物單位創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的指導(dǎo)意見，希望通過文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)主業(yè)輔業(yè)的戰(zhàn)略互促互動(dòng)，也是推進(jìn)公共文化服務(wù)社會(huì)化改革的主流方向，但由于文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的基礎(chǔ)是各類文化文物單位的資源資產(chǎn)，而文化文物機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)權(quán)屬界定、資產(chǎn)價(jià)值核算、資產(chǎn)商業(yè)合作等方面的準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致社會(huì)化開發(fā)缺少權(quán)屬清晰且價(jià)值可量的資產(chǎn)準(zhǔn)備。社會(huì)化合作聯(lián)動(dòng)的國有資產(chǎn)財(cái)權(quán)、事權(quán)和職權(quán)等權(quán)力分配處置細(xì)則也沒有明確，又導(dǎo)致了社會(huì)化合作主體都面臨國有資產(chǎn)流失可能帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，基于公共文化資產(chǎn)分類框架和價(jià)值評估體系進(jìn)行公共文化機(jī)構(gòu)清產(chǎn)核資十分必要且緊急。

(四)盡快建立公共文化服務(wù)社會(huì)化的績效評價(jià)制度與指標(biāo)體系

俗話說“沒有規(guī)矩不成方圓”。任何政府政策在實(shí)際運(yùn)行中都可能出現(xiàn)路徑偏離，必須要有強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制和明確的評價(jià)指標(biāo)體系才能避免事與愿違。公交行業(yè)社會(huì)化改革能取得顯著成績的前提也是由于其有清晰明確的績效評價(jià)制度和指標(biāo)體系。公交服務(wù)有明確的社會(huì)效益衡量指標(biāo)，如公交車準(zhǔn)點(diǎn)率、公交系統(tǒng)事故率、公交日運(yùn)輸能力、乘客意外受傷率、乘客滿意度等，經(jīng)濟(jì)效益則以收入、利潤增長或成本減少等來衡量，這些保障了公交服務(wù)社會(huì)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同樣，公共文化服務(wù)社會(huì)化改革也要建立績效評價(jià)制度和指標(biāo)體系，這樣才能確保社會(huì)化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系是確保公共文化服務(wù)社會(huì)化改革目標(biāo)順利達(dá)成的基本準(zhǔn)繩，發(fā)揮著關(guān)鍵的改革方向引導(dǎo)和行為糾偏功能，也是落實(shí)十八屆三中全會(huì)要求文化事業(yè)單位建立績效考核機(jī)制的基本任務(wù)?！蛾P(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系意見》也明確提出，要制定公共文化服務(wù)績效考核指標(biāo)體系，建立公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)績效評價(jià)制度，將績效評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算、收入分配和負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲依據(jù)。因此，建立公共文化服務(wù)社會(huì)化改革的績效評價(jià)制度和指標(biāo)體系十分必要且緊急。公共文化服務(wù)社會(huì)化的目標(biāo)是更好地服務(wù)于人民群眾的基本公共文化權(quán)益，公共文化機(jī)構(gòu)實(shí)施社會(huì)化改革的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)必須以此為最終標(biāo)準(zhǔn)。公共文化社會(huì)化改革不是簡單的社會(huì)化或效益化，必須要以不削弱政府核心主導(dǎo)地位和不降低服務(wù)質(zhì)量為基本前提，通過引入社會(huì)力量和市場機(jī)制提升系統(tǒng)綜合運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量，從而更好地滿足人民群眾日益增長的文化需求。故而，社會(huì)化是路徑而不是目標(biāo)，政府必須要對社會(huì)化改革的目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，明確公共文化社會(huì)化改革的方向、目標(biāo)和任務(wù)，確立社會(huì)化改革的常態(tài)性績效評價(jià)制度，建立科學(xué)的社會(huì)化改革績效衡量指標(biāo)體系，確保社會(huì)化改革按照既定目標(biāo)前行。