唐克旺 中國水利水電科學(xué)研究院水資源研究所副總工程師，教授級高級工程師

黨的十九大對我國資源環(huán)境管控提出了重大的體制改革部署，習(xí)近平總書記針對“水”這一關(guān)系國計民生的重要資源，提出了具體和明確的“十六字”方針，即“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”。從最嚴(yán)格水資源管理制度、節(jié)水型社會建設(shè)、以水定產(chǎn)的發(fā)展觀、山水林田湖草系統(tǒng)治理，到目前縱深推進(jìn)的河長制湖長制，我國的水資源管理和保護(hù)正在發(fā)生重大的變革。縱觀中國治水史，還沒有哪個時期像今天這樣重視水的問題，把水放在國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識和對待。相信在未來的二三十年間，中國治水將全面進(jìn)入科學(xué)管理、有效保護(hù)的新時代，全面支持綠水青山的美麗中國建設(shè)，為我國經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展保駕護(hù)航，助力“兩個一百年”目標(biāo)的順利實現(xiàn)，也為世界治水提供中國樣本。

水是自然資源中最復(fù)雜、最活躍也是支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)最關(guān)鍵的要素。世界上沒有哪個國家敢說自己的水管理是最科學(xué)合理的，都在不斷完善和探索中。我國地跨多個氣候區(qū)，水文情勢最復(fù)雜，水旱災(zāi)害也是世界上最突出的，再疊加上我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力，未來的水管理仍面臨很多挑戰(zhàn)和不確定性。在學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話及中央有關(guān)文件基礎(chǔ)上，結(jié)合自己的工作，對如何完善我國的水管理問題談幾點認(rèn)識和體會。

一、節(jié)水優(yōu)先——提升戰(zhàn)略認(rèn)知，實施全過程節(jié)水

習(xí)近平總書記提出的“十六字”方針，核心是節(jié)水優(yōu)先。節(jié)水是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)，是減污治污的手段，是社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)水管理的核心工作。在這方面，我國水利部門曾在20世紀(jì)末就啟動和開展了節(jié)水型社會建設(shè)。第一個節(jié)水型社會建設(shè)試點選擇黑河流域上游的張掖市，通過節(jié)水，將9億多m3的水資源放回到下游的居延海，使瀕臨消亡的尾閭濕地重獲新生，生機(jī)盎然。后來，全國很多地區(qū)陸續(xù)開展了節(jié)水型社會建設(shè)，成效顯著。

但是，以往節(jié)水大多就水論水，注重用水環(huán)節(jié)，對節(jié)水優(yōu)先的認(rèn)識還沒有上升到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度。例如，“以水定城”的理念就沒有得到很好貫徹，首都北京人口膨脹，地下水水位曾經(jīng)每年下降0.5m以上，總虧空70多億m3，誘發(fā)了地面沉降等災(zāi)害。北方多地人口及產(chǎn)業(yè)規(guī)模（尤其是糧食生產(chǎn)）都超過了水資源承載力，沒有實現(xiàn)“以水定產(chǎn)”。因此，節(jié)水要作為今后水管理者的重要任務(wù)，強(qiáng)化節(jié)水方面的管理職能，將節(jié)水提升為政府的決策依據(jù)。同時，要從源頭到末梢，實施全過程節(jié)水。全過程節(jié)水覆蓋用水源頭控制（社會經(jīng)濟(jì)總量及結(jié)構(gòu)）、用水過程控制（用水效率），以及終端用水產(chǎn)品（糧食、蔬菜、能源、工業(yè)產(chǎn)品等）節(jié)約。過去重視中間過程，忽視兩端。以農(nóng)業(yè)用水的終端產(chǎn)品糧食為例，每年我國有近4000億m3的水用來生產(chǎn)糧食，如果浪費(fèi)了10%的糧食，就相當(dāng)于浪費(fèi)了400億m3的水資源，相當(dāng)于南水北調(diào)中線4年的引水規(guī)模。如果積極引導(dǎo)社會調(diào)整消費(fèi)結(jié)構(gòu)，形成節(jié)約習(xí)慣，再適度購買國際市場的糧食，而讓我們的耕地休養(yǎng)生息，就可以節(jié)約我國水資源，修復(fù)超載的生態(tài)系統(tǒng)。這些都要從戰(zhàn)略層面統(tǒng)一安排。因此，節(jié)水優(yōu)先的治水方針要從戰(zhàn)略高度來落實。

二、空間均衡——積極有為地實現(xiàn)資源要素宏觀匹配

我國最大的水情是時空不均衡。時間上的豐枯波動可以通過水庫、大小湖泊及地下水含水層來調(diào)節(jié)。但空間上的水土要素不匹配就需要適度進(jìn)行水網(wǎng)絡(luò)建設(shè)來平衡，這是尊重自然規(guī)律前提下的“有所為”。但也不能亂作為，一定要符合自然及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。我國南方水多，長江有近1萬億m3的水資源，但土地資源少，而北方土地資源、礦產(chǎn)資源多，水資源短缺。在這種水資源—糧食—能源不匹配的格局下，通過國家水網(wǎng)建設(shè)，以豐補(bǔ)歉，實施要素空間均衡調(diào)配，是提升我國發(fā)展空間、保障糧食及能源安全、實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)的戰(zhàn)略舉措。

空間均衡的首要考慮是按照水資源條件和承載能力，確定各地區(qū)的發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是由源頭出發(fā)的正向均衡。同時，也不能消極地認(rèn)為水就要原地不動，一片天對一片地，不許跨流域調(diào)水。我國的水—糧空間關(guān)系極不匹配，一定要從戰(zhàn)略高度審視跨流域調(diào)水問題，在保障基本生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，適度建設(shè)縱橫連通的水網(wǎng)絡(luò)。社會發(fā)展水平越高，糧食安全越是回避不了的戰(zhàn)略問題。

除了跨流域的水土要素均衡外，流域內(nèi)的空間均衡也很重要。一個流域，下游一般都有平原和優(yōu)質(zhì)的土地資源，這些都是通過水來侵蝕、搬運(yùn)、沉積等地質(zhì)過程形成的。不少流域上游是侵蝕區(qū)，下游是沉積區(qū)；上游窮，下游富。因此，上下游之間也要均衡，上游保護(hù)涵養(yǎng)水，下游給予上游補(bǔ)償?shù)?，實現(xiàn)流域的均衡發(fā)展。

三、系統(tǒng)治理——探索新模式，實行“監(jiān)管服”分離

水是關(guān)系人民生活生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)的重要自然資源，屬于全民所有。因此，國家要行使自然資源監(jiān)管的責(zé)任，確保水這一自然資源要素數(shù)量上不減少、質(zhì)量上不下降。水的系統(tǒng)治理在內(nèi)涵上包括要素上的全面統(tǒng)籌，也包括行業(yè)間的分工協(xié)調(diào)。

一個流域是相對完整的自然及社會復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。其中包括山水林田湖草等自然生命要素，水是其中的紐帶和靈魂。在生態(tài)文明建設(shè)中，應(yīng)將流域作為一個生命體，以水為主線，統(tǒng)籌六大要素。水分條件不允許的地方，盡量避免建喬木林地，草地也是一樣，宜疏則疏，宜荒則荒。水糾紛、跨界污染等更是因為水的流動性導(dǎo)致的。

因此，系統(tǒng)治理的重要內(nèi)涵之一，是要體現(xiàn)水在流域山水林田湖草生命體中的核心紐帶地位和關(guān)鍵控制性作用，按照自然規(guī)律，把流域治理好，把河湖修復(fù)好，讓河流成為美麗中國的一道道風(fēng)景線。為此，河長制和湖長制應(yīng)該由水域拓展到流域，全面統(tǒng)籌流域的各種涉水事務(wù)。沒有青山，難保綠水。

系統(tǒng)治理的另一內(nèi)涵是不同行業(yè)之間的分工協(xié)作和綜合管理。以水資源管理為例，過去監(jiān)控、管理及服務(wù)不分家，水利部門全面負(fù)責(zé)水資源的監(jiān)控 （supervise）、管理(management)和服務(wù)（service），導(dǎo)致很多政策難以有效實施。例如，很多灌區(qū)供水部門屬于水服務(wù)提供者，收入靠供水，而推進(jìn)節(jié)水工作卻對灌區(qū)供水部門收入有顯著影響。因此，水體制改革應(yīng)明確將監(jiān)控、管理及服務(wù)的三方分離。自然資源部門負(fù)責(zé)宏觀監(jiān)督，在調(diào)查基礎(chǔ)上，明確水權(quán)的分配，包括生態(tài)水權(quán)，保護(hù)自然資產(chǎn)；生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督水的質(zhì)量，確保水質(zhì)逐步改善。水利部門作為水管理者，負(fù)責(zé)取水、用水、節(jié)水、排水、回用這個社會水循環(huán)管理和河湖自然循環(huán)系統(tǒng)治理修復(fù)等具體工作，而水庫、供水企業(yè)、灌區(qū)等部門作為水服務(wù)提供者，在監(jiān)督和管理的規(guī)則框架下，為社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供有效的水服務(wù)和水產(chǎn)品，成本通過財政及服務(wù)價格等機(jī)制回收。

“監(jiān)管服”分離是權(quán)和利的分離，并不是工作的脫節(jié)。恰恰相反，三者必須緊密協(xié)調(diào)，監(jiān)控者提出的宏觀自然資產(chǎn)目標(biāo)需要在管理層面是可實現(xiàn)的，例如地下水超采治理，不可能提出一夜之間就實現(xiàn)地下水的可持續(xù)利用。具體的治理目標(biāo)要綜合考慮水資源的總體配置安排及社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程。同樣，水管理的最終目的是水服務(wù)，服務(wù)對象既包括人，也包括生態(tài)系統(tǒng)，讓社會經(jīng)濟(jì)用戶及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)能獲得足量優(yōu)質(zhì)的水資源。因此更不能相互脫節(jié)，要不斷協(xié)調(diào)和反饋，尤其要尊重用水者的意見。

國際上，水資源綜合管理的理念提出幾十年了，已經(jīng)證明是科學(xué)合理的管控模式。因此，中國水行業(yè)管理體制改革要吸收國際上業(yè)已證明成功的模式，在明確分工基礎(chǔ)上，加強(qiáng)綜合管理。這種綜合管理不僅監(jiān)、管、服相互協(xié)調(diào)，在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等跨行業(yè)上，更要統(tǒng)籌考慮水的四大功能要素（資源供給、生態(tài)維系、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)害防治），加強(qiáng)協(xié)調(diào)。例如，國際上倡導(dǎo)多年的洪水資源化就是緩解我國水短缺的重要戰(zhàn)略舉措。因此，洪水管理與供水保障之間一定要緊密協(xié)調(diào)，不能背對背。水環(huán)境保護(hù)更是為了水資源的安全，以再生水利用為例，這項工作就是水資源和水環(huán)境綜合管理的接合點，既解決了水源不足的問題，又減輕了對水體的環(huán)境壓力，是我國很多地區(qū)尤其是城市水務(wù)工作的主攻方向。在上述涉水事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)過程中，水管理者需要“左顧右盼”，既要滿足自然資產(chǎn)保值增值及其相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的監(jiān)控要求，更要服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，為群眾提供優(yōu)質(zhì)的水產(chǎn)品，為脫貧致富保駕護(hù)航。因此，水管理者應(yīng)在綜合管理中起橋梁和主導(dǎo)作用。

四、兩手發(fā)力——疏通新渠道，實行全社會治水

以往我國治水的擔(dān)子側(cè)重于政府承擔(dān)，治水項目基本由財政投資。這種模式雖有合理之處，體現(xiàn)了政府在公共服務(wù)方面的公益性責(zé)任，但同時也存在權(quán)、責(zé)、利分離導(dǎo)致的問題，核心是受益者缺乏“擁有感”。即，政府投資的水基礎(chǔ)設(shè)施是為社會個體服務(wù)的，但個體卻缺乏愛護(hù)維護(hù)養(yǎng)護(hù)這些設(shè)施的熱情和動力。

很多人理解“兩手發(fā)力”就是PPP，其實從更高層面理解，是要建立政府主導(dǎo)下社會參與治水的新機(jī)制。即讓社會每個個體都有治水、保水、護(hù)水的責(zé)任和義務(wù)，也能讓他們在這些參與過程中有“獲得感”，包括效益的獲得，或名譽(yù)地位的獲得等。此外，PPP也僅是其中一個領(lǐng)域，還有更多的渠道需要挖掘。例如，隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，農(nóng)村機(jī)械化大規(guī)模生產(chǎn)將成為主導(dǎo)，這時田間水利設(shè)施建設(shè)運(yùn)行維護(hù)等都應(yīng)由規(guī)?；纳a(chǎn)者承擔(dān)，國家適度補(bǔ)貼。小型水利工程也應(yīng)逐步下放給用戶，自行維護(hù)。國家不再大包大攬，中央、地方政府、企業(yè)及個人形成分工負(fù)責(zé)的體制合力。

當(dāng)前，我國治水已經(jīng)進(jìn)入一個難得的歷史機(jī)遇期，不論是國家戰(zhàn)略需求，還是人民群眾期盼，都要求更具戰(zhàn)略層面、更加科學(xué)合理、更具有效能的治水體制改革。

中國有五千年的治水傳統(tǒng)，在人與水的長期矛盾斗爭中，積累了豐富的治水經(jīng)驗，創(chuàng)造了燦爛的水文化。這些都是我們寶貴的精神和物質(zhì)財富。應(yīng)該有繼承、更有發(fā)展。在這個新的治水歷史時期，水利部門應(yīng)該發(fā)揮比以往更加重要、更加積極的作用，包括社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的水節(jié)約和城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理、流域河湖及地下水系統(tǒng)治理、重大水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理與調(diào)度、國家水安全保障等等，在國家大政方針指引下，把我國的治水事業(yè)推向歷史的新高度，全面支持國家發(fā)展戰(zhàn)略，助力生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，最終實現(xiàn)河湖健康秀美、用水節(jié)約高效、人民幸福安康的奮斗目標(biāo)。 ■