王 勇

（溫州大學 法政學院，浙江 溫州 325035）

一、政府改革乏效：相關概念與問題提出

基于結構—功能維度，政府改革由表及里可以概括為兩個層級（圖1），機構改革居于表層，概指機構、人員精簡以及組織結構與人事制度的優(yōu)化；政府職能轉變更為深刻，居于內層，體現(xiàn)為政府職能的有放有收、有增有減，是經濟、社會體制與政治體制聯(lián)系最為緊密的“結合部”。闊步發(fā)展的中國近四十年，同時也是一部政府改革史，基本線索是，1982年改革主要著眼于撤并機構，裁減人員；1988年尤其1993年以來，圍繞愈加堅定、清晰的建立社會主義市場經濟體制的目標，政府職能轉變被作為改革重點，并被認為是鞏固機構改革成果的根本保障，2003年后政府職能轉變方面提出“服務型政府”建設的目標；2008年以來，大部門制改革作為一種鏈接機構變革與職能調整的變革思路醒目實施；2013年至今，簡政放權，推進“放管服”成為新一屆政府統(tǒng)領性工作，政府職能下放與轉移更獲重視，進入驚心動魄的攻堅期。

圖1

政府改革如何有效？這無疑是改革者最應思考的話題。所謂有效政府改革，總結學界討論，一方面，政府改革方案創(chuàng)制能順應時勢，有科學、合憲設計，并注意到充分吸納與體現(xiàn)民意，從而改革是有“效用”的，這構成改革“有效”的重要內容與前提；另一方面，改革執(zhí)行過程權責明確，溝通順暢，步步為營，穩(wěn)打穩(wěn)扎，如此，改革又是有“效率”的，能做到基本不偏離改革部署，并能及時落實。如此兩方面兼具，即為有效政府改革，若是一者有所欠缺，甚或兩者均顯現(xiàn)一定程度的不足，則為政府改革乏效。

對照來看，基本每五年一次的政府改革在一些重要方面應可認為是“有效”的，就表層的機構改革而言，不但一步步認識到與職能轉變相結合，并向大部門制等正確方向邁進，彰顯改革效用，改革效率也應認可，統(tǒng)計可知，改革開放以來歷次改革在機構數量上顯現(xiàn)漸進和穩(wěn)健特征；[1]甚至有學者測算，機構總數從長期來看是一直在下降。[2](P279)持續(xù)推進的政府改革，更值得稱道的是深層的政府職能轉移和調整，不僅與治理與善治的全球性潮流不謀而合，改革效用從而須肯定，并且富有效率——改革前的中央高度集權體制與其構造的“總體性社會”已不復存在，一方面，縱向逐步放權于地方，重構了央地權力關系尤其財權關系，地方政府成為具有自主利益的行為主體，在GDP為標尺的晉升錦標賽制作用下，相互間展開激烈的招商比拼和發(fā)展競爭。[3]另一方面，橫向逐步還權于社會，“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕?，獲得多元擇業(yè)機會；“人民公社制”瓦解，農民亦成為市場主體，剩余勞力亦得以去往城市務工，非公經濟體制外崛起因而獲得“人口紅利”，改革亦不斷為其發(fā)展正名。如此，各類改革主體活力迸發(fā)，進而共同鑄就了中國長達數十年、世界獨一無二的經濟奇跡。

然而，厘清上述認識前提下，政府改革成效仍可謂一言難盡，改革乏效現(xiàn)象與批評不時見諸報刊文獻，不絕于耳。以機構改革來說，由于其處于實施相對便利、媒體更易關注的政府改革表層，歷次改革最顯發(fā)力，經過持續(xù)努力，“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”至少在國務院層面已有改觀，但“怪圈”質疑一直難以消除，無論是否確鑿，財政供養(yǎng)人員規(guī)模相較經濟發(fā)展現(xiàn)狀和公共服務需求水平總體增長過快是得到研究證實的，[4]通過機構改革實現(xiàn)官員規(guī)模的持續(xù)下降確有難度。[5]“機構改革不易，轉變職能更難，因為它更深刻。”[6]政府改革根本在于重構國家與社會關系，就此，歷次政府改革在政府職能橫向轉移方面不斷取得突破性成果，但總體上，政府向社會和市場橫向放權，仍屬任重道遠，誠如有學者指出，“我國政府作為全能政府，代庖了許多應該由企業(yè)和社會組織自主決定的事項；并以行使行政審批權、僭越內部微觀管理權為手段干預市場主體與社會主體的本職，造成市場規(guī)律對企業(yè)發(fā)展、經濟建設的引導作用減弱，社會環(huán)境對社會組織發(fā)展、公共服務提供、行業(yè)組織自律的引導作用減弱，市場和社會發(fā)展缺乏必要的獨立性與活力。”[7]

尤其政府職能轉移，歷次改革為此出臺的各項政策措施，創(chuàng)制環(huán)節(jié)就可能遭到部門利益“劫持”，削弱改革效用?！吨袊姓w制改革報告（2014～2015）》顯示，簡政放權、激活市場和社會活力改革中有可能遇到的最大阻力，是部門利益作祟，有的把權力變成與民爭利的工具；[8]執(zhí)行環(huán)節(jié)更會遭遇各種困擾，影響改革效率。研究亦證實，政府內部上下級部門間討價還價、序貫博弈行為是普遍存在的政府行為。[9]“近年來，中央與地方的利益沖突和政策博弈己經愈演愈烈，甚至在保護耕地、調整房市、規(guī)范招商引資等一系列事關國家安全的重大問題上，因地方政府的抵觸，中央的宏觀調控政策陷入‘失靈’的尷尬境地。這種‘中央失靈’不僅使得中央權威受到損害，而且，因在實施過程中與部門更主要地和精英結合而使得中央政策偏離普惠性原則，”[10]最終造成普通公眾作為改革目標受益者缺乏獲得感，僅就這一點而論，改革難言有效。

即便十八屆三中全會以來，中央改革權收攏，改革更顯決心并切中時弊：機構改革方面，對于各級政府機構編制要求“只減不增”；政府職能轉變方面，明確“凡是能由市場形成價格的都交給市場”、“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，從而讓“市場在資源配置起決定性作用”，以及“增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”，最終實現(xiàn)“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，這體現(xiàn)出極大的政府改革效用。然而改革空轉打滑的現(xiàn)象也未能避免，體現(xiàn)改革效率不足的落地難問題尤其堪憂，特別是政府職能調整，“例如，‘簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務’是推進經濟體制改革、處理好政府和市場關系的關鍵所在，目前仍存在改革不到位、不配套、不銜接等問題。改革落地難，難在何處？這是個值得思考的問題?！盵11]“簡政放權”核心舉措是行政審批改革，作為本屆政府改革“重頭戲”，新一屆國務院組成以來，以“壯士斷腕”的決心，大刀闊斧取消、下放行政審批事項，截止2017年2月已達618項，[12]取得了重要的階段性成果。但有調研顯示，還有不少地方該放的權力沒有放，或是放虛不放實，放輕不放重，放責不放權，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放，或上面放，下面沒有人接盤，責任更加不明了，部門、責任人之間的銜接、配套、統(tǒng)籌不夠，依據不明，集中反映在“事情還是辦不成”。[13]不單單政府向市場轉移職能受阻，政府向社會轉移職能同樣困難重重。社會組織盡管登記、運行環(huán)境愈發(fā)寬松，但官辦色彩卻依舊濃厚，在資源和制度上依附于政府，體現(xiàn)非獨立性，如此就影響到社會組織對于政府職能的承接能力及資源條件。

二、政府改革乏效認識維度與原因探尋

政府改革乏效現(xiàn)象究竟如何作出治理？前提在于對政府改革乏效須能作中肯、全面的認識，以及準確、深入把握其發(fā)生邏輯或原因。

（一）政府改革乏效的認識維度

對于政府改革乏效，相關描述和批評多指向執(zhí)行環(huán)節(jié)改革落地難的頑疾。本輪政府改革意義重大、項數繁多，這一問題似乎更顯突出，有學者形象總結為五“不”，即難在“不執(zhí)行”、“不規(guī)范”、“不合作”、“不配套”和“不一貫”。[14]

籠統(tǒng)意義上，政府改革即是創(chuàng)新政策供給，改革史也就是政策創(chuàng)新史。一直以來，改革進程中政策實施所遭遇的落地難、執(zhí)行低效問題可謂老生常談，見于中國政策過程分析各種文獻，政策“梗阻”這一分析范疇最能予以概括?！肮Ｗ琛爆F(xiàn)象多發(fā)于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為政策執(zhí)行的機械化、政策執(zhí)行的敷衍化、政策執(zhí)行的選擇化、政策執(zhí)行的替代化等形式，[15]導致改革力推的各項政策供給往往在執(zhí)行中逐漸偏離本來的政策意圖，以至于“叫好不叫座”。依此路徑來理解，政府改革乏效就應重點歸責于執(zhí)行層面，地方政府即為主要責任主體，而這與中國政治文化中“中央善、地方惡”的“差序政治信任”[16]是一致的。研究群體性事件也發(fā)現(xiàn)，大多事件參與者都聲稱不是對中央不滿，而是不滿意地方不能遵守和實現(xiàn)中央要求，希望中央或上一級組織可以主持公道。[17]“差序政府信任”具有重要的政治意涵，（某種程度上）可以說是被轉型國家的一系列制度安排所強化的一種心理和治理結構，作為合法性的保護帶而頑強存在。對地方政府的信任降低固然有諸多阻滯作用，但對中央的高信任已然為民心敞開了一扇更具吸引力的補救之門，在回應性嚴重不足的大背景下，反而舒緩了轉型國家的內在緊張，保證了政治系統(tǒng)的高效運轉。[18]

盡管如此，公允而論，難道就只是地方政府的責任？創(chuàng)制與執(zhí)行是政府改革前后相繼的兩個基本環(huán)節(jié)，分別對應改革創(chuàng)制方（中央政府）、改革執(zhí)行方（地方政府）二者。即便最應由地方政府對改革乏效問題擔責，中央政府尤其各部門也往往難辭其咎。比如首先，中央所創(chuàng)制的改革方案本身是否存在結構性問題？這是很值得關注的。結構性問題體現(xiàn)為改革方案的出臺是否有成熟考慮？是否有給出地方結合自身實際情況彈性的執(zhí)行空間？是否有配套政策與資源支持？出臺時機是否適合？是否已成為中央政府整體意志？是否對于政策實施后果有預案考慮？等等，這些都可能影響改革效用進而影響到改革執(zhí)行和最終效果。以PPP改革為例，從2015年國家發(fā)展改革委PPP項目庫建成以來，我國PPP項目簽約金額超過1萬億元，但簽約率并不高，第一批項目簽約率不到60%，第二批不足20%。這說明社會資本的觀望情緒依然比較重，有學者分析認為這源于PPP項目的運作機制、投資回報機制、約束機制等頂層設計仍不甚清楚，中央政府各部門政策合力亦須加強。[19]其次，改革方案的創(chuàng)制是否已深得人心？“當某項政策符合民眾心理就會為其所接受，使政策得以順利進行，反之，當民眾心理不能承受某項政策時，即使政策本身設計得十分完美，也難以順利進行。”[20](P256)譬如2016年初中央提出“街區(qū)制”要求，這一突然降臨的政策誘發(fā)了居民的不安全感，公眾紛紛猜測，這是否意味著已建成的小區(qū)要“拆墻破院”，而這勢必影響居民的生活。于是，焦慮情緒開始蔓延，直至引發(fā)網絡空間的激烈爭議，最高法回應：街區(qū)制還有一個通過立法實現(xiàn)法治化的過程。再次，中央各機構“部門立法”以及“處長專政”扭曲改革方案的情況也常遭詬病?！安块T立法是指部門從自身立場和利益出發(fā)去制定法律，以此方式“立”出的“法律”帶有明顯的部門色彩。這個問題雖然已經被提了很多年，但部門立法不僅沒有消解，而且有愈演愈烈的勢頭?！盵21]“處長專政”意指改革方案起草和發(fā)文卡在各部委低行政層級的處長手里的現(xiàn)象，曾為李克強總理所痛批，體現(xiàn)現(xiàn)行體制下部委一線官員掌權甚巨，并且利用對公務知識的壟斷，將改革進程乃至內容設計置于其私人意志之下。由于以上三點可以歸為中央政府的責任情形常有可能出現(xiàn)，一些學者毋寧使用“變通”而非政策“梗阻”來形容“在制度的運作中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變原制度中的某些部分的決策，從而推行一套經過改變的制度安排這樣一種行為或運作方式”。[22]如果確系中央政府政策創(chuàng)制責任，變通就可以理解，因而變通是中性的、甚至是合理的行為。[23]

如此，正好對應前文對有效政府改革的定義，政府改革乏效現(xiàn)象可能顯現(xiàn)于兩個維度（環(huán)節(jié)）：一是創(chuàng)制環(huán)節(jié)改革乏效（用）。體現(xiàn)于改革方案理念不清或者缺乏高度；也可能改革方案論證不夠全面、深入，對于實施條件、實施彈性與預案缺乏考慮；或可能改革創(chuàng)制方與公眾愿景分享不足，公眾對于改革方案欠缺了解，心理支持不足；又或中央各部門及其一線官員有可能將私益考慮強加于改革，所有這些情形之下啟動的改革，均可能導致改革乏效，換句話表述，改革伊始就是低效、無效的。二是執(zhí)行環(huán)節(jié)改革乏效（率）。地方政府和部門人員在改革方案具體貫徹過程中作風不夠扎實，消極怠工、隔靴搔癢，蜻蜓點水，以至于“以會議落實會議，用文件落實文件”，再好的改革方案也難免淪為“空中樓閣”，更有甚者，如上所析，對于改革方案選擇執(zhí)行，曲解誤讀，念歪改革經。基于創(chuàng)制與執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)均可能出現(xiàn)的改革乏效問題，不妨倒推政府改革有效性狀況，就可以總結為四種類型（表1）①，改革效用與效率均位于高值的“高能型政府改革”是最應追求、不斷逼近的高效類型，“枯竭型政府改革”無論效用還是效率均處低值，是最為糟糕、無效的類型。居間的一是“進取型政府改革”，效用良好，效率卻很差；二是“公害型政府改革”，效用低劣，高執(zhí)行效率條件下，非但于事無補，甚或對公共利益反向造成危害，乃至遺禍無窮。

（二）政府改革乏效的原因探尋

不少研究都努力探尋政府改革常顯乏效的原因，形成“既得利益阻擾論”、“改革風險規(guī)避論”、“配套資源不足論”、“技術治理缺陷論”、“三重替代邏輯論”等代表性觀點。部分觀點指向的某些方面前文或有所涉及，但不夠清晰，仍作贅敘。

“既得利益阻擾論”最為學者所強調。認為轉型期政府權力不受約束，自由裁量權過大，政府過多介入微觀經濟，政府權力和利益掛鉤等，都會催生既得利益，長此以往就會形成既得利益集團，進而對于改革構成巨大障礙。有文獻直指當下已形成損公利益集團、損中利益集團、黑商利益集團、買辦利益集團、貪腐利益集團、西化利益集團、分裂利益集團、官僚利益集團、僵化利益集團，[24]這些利益集團從自身特殊利益出發(fā)傾力影響乃至扭曲公共政策制定與實施，為了維護既得利益，或明或暗地反對和阻撓進一步深化改革，使改革走調變味，甚至完全背離改革初衷。[25]最高決策層顯然也認可這一情況，并充分估計其嚴重性。習近平就指出：改革改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍干是不行的；[26]李克強亦感慨“現(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難?！盵6]由此，有學者提出以十八屆三中全會為界，改革進入第二階段，必須著力突破權貴既得利益集團，促進社會公平正義。[27]

表1

“改革風險規(guī)避論”。改革初期法制一時難以健全，卻因此給予了地方政府模糊執(zhí)行中央政策的空間，當危機迫在眉睫，又沒有現(xiàn)成模式可套用時，有膽識的地方官員可能自發(fā)地突破舊體制，試驗一些新的替代性制度；再由上級政府善意的疏忽，繼而善意的響應予以認可，變成政策乃至法律，在更大范圍內推廣。此類依靠下層“創(chuàng)新性違法”推動轉軌的案例屢見不鮮。改革的諸多成功都與地方政府“縱容”基層違規(guī)創(chuàng)新，繼而得到高層首肯有很大關聯(lián)。[28]步入新世紀以來，地方改革者卻開始顧慮重重，既是因為缺少來自上層的充分授權，也是因為沒有上層權力的政治支持，很難把地方改革經驗上升到國家層面。[29]或可以佐證的是，“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選出的很多有效的創(chuàng)新并沒有得到推廣與擴散，90%的創(chuàng)新都只停留在地方層面，甚至名存實亡，政府創(chuàng)新的“孤例”現(xiàn)象十分普遍。[30]尤其當前反腐、立規(guī)強大壓力下，地方政府創(chuàng)新一時較難克服法律權限不足、規(guī)定不清的困境，不少地方政府官員怕?lián)?，為?guī)避改革風險，不求有功，但求無過，創(chuàng)新與擔責精神大不如前，改革文件到了地方，空喊口號，不見落實。

“配套資源不足論”。改革和開放相輔相成、相互促進。對外開放解決了我國改革初期資本不足的問題，改革則提供了資本生長、發(fā)展的空間，通過特許一些地方實行靈活的優(yōu)惠政策，造成相比其他地區(qū)不一樣的投資優(yōu)勢，得以吸引資本落地生花。正是在此意義上，改革所提供的政策紅利，確系中國經濟快速發(fā)展的根本原因所在，當然，從非均衡發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，政策紅利的分布在地區(qū)間并不均衡，國家政策布局（設立特區(qū)、沿海開放城市等）、一些地方主動的爭取造成這一結果。概括而言，改革前期以經濟改革為中心，重要的不是通過中央輸入配套經濟資源，而是給予差別性的政策資源，推動了一些地區(qū)借此先行獲得發(fā)展。然而改革步入當前，一方面，為縮小地區(qū)差距，給予地方普惠性政策紅利已屬必要；另一方面，由于意在民生的社會改革已經居于主要地位，中央一貫的“給政策、不給錢”的做法已明顯不合時宜，由于“分稅制”改革不徹底已然造成地方政府紛紛面臨債務危機，地方財政淪為“吃飯財政”，在此情形下，不斷下壓地方的民生改革項目，一旦缺失中央經濟資源的有力支持，就不可避免會在一些地方“打水漂”。

“技術治理缺陷論”。一些學者研究認為，新世紀以來，中國行政體制產生了一些重要變化：加強了對指標完成手段的管理，將指標管理和技術治理相結合；加強了行政問責制，將激勵和懲罰相結合；加強了量化指標結構的多重化傾向?？傮w可概括為技術治理的形成，既出于與國際規(guī)范接軌的要求，也出于將改革成果惠及廣大群眾的初衷。但技術治理迷信數目字管理，卻難于避免數目字“主觀化”傾向；強化“事本”邏輯與理性設計，卻往往背離了“人本”理念與社會經驗，[31]緣此，諸多體現(xiàn)“給予”目的的改革行為雖則體現(xiàn)中央善意，實施中卻易于走偏，甚或與民生相悖。有學者研究農村精準扶貧中的技術治理即發(fā)現(xiàn)，由于數字生產鏈條過于漫長，數字使用者和生產者難以面對面互動，而必須求助多重發(fā)包的數字生產體制。在該體制中，數字技術的發(fā)包者、傳遞者、生產者和知情者的行動邏輯大相徑庭，他們各不相同的行動目標和激勵導致數字生產難以真正精準，更為根本的問題是，數字懸浮于基層社會治理和社會生活。如此精準扶貧，難有長效。[32]

“三重替代邏輯論”。認為中國現(xiàn)代國家建設目標存在“三重替代”，一是體制改革對國家制度建設的替代，以此降低執(zhí)政風險，保持制度穩(wěn)定；二是行政體制改革對政治體制改革的替代，以此與經濟體制改革相呼應；三是機構改革對行政體制改革的替代，以此擱置行政體制改革中一些可能“傷筋動骨”的內容。由于這“三重替代”邏輯，就必然使得中國政府改革成為一場“無法告別的革命”，存在著三方面的限度：一是在內容設計層面，是任務型而非結構型改革，表現(xiàn)為選擇性完成階段性工作；二是在改革工具層面，是精簡型而非調適型改革，表現(xiàn)為對量化工具的過度偏好；三是在驅動機制層面，是計劃型而非回應型改革，表現(xiàn)為改革符號的周期性呈現(xiàn)。[33]也正由于這些方面的限度，中國政府改革的實際功效和意義就不免打了折扣。

這些觀點提供了各自角度對于改革乏效現(xiàn)象的解釋，進而為推動有效政府改革提供了很好的理論借鑒和思路啟發(fā)。其中，既有對創(chuàng)制環(huán)節(jié)中央政府責任（改革效用的問題）的反思，也有對地方政府執(zhí)行責任（改革效率的問題）的檢討?！凹鹊美孀钄_論”最有群眾基礎，人民論壇問卷調查中心一項調查發(fā)現(xiàn)，96.67%的被調查者認同“既得利益是當前改革的主要阻力之一”。[34]“改革風險規(guī)避論”和“配套資源不足論”確實看到了當前政府改革遭遇的難題，如何讓官員肯做事、敢做事，能做事，在決策層近期講話中也較多強調。“技術治理缺陷論”道出了中國式科層制困境，技術治理雖是科層制規(guī)范化使然，卻可能異化改革執(zhí)行行為?！叭靥娲壿嬚摗秉c明了中國政府改革的實際操作空間，往往聚焦于政治阻力相對較小、外顯效應更大的機構改革部分。但毋寧說，這幾種解釋各反映了政府改革所以乏效的一個側面的原因，放大其中一者，就可能以偏概全。以“既得利益阻擾論”來說，事實上，歷史上好多偉大的變革，都是既得利益者領導的。既得利益之間本身的博弈也推動社會轉型，而且人的行為也并不完全由物質利益支配；[35]“改革風險規(guī)避論”和“配套資源不足論”也同樣難以充分解釋，古今中外改革，尤其1980年代改革所經受的風險及其配套資源并不好于當下改革，然而，改革卻依舊可以砥礪前行。再從“三重替代邏輯論”來說，即便存在這樣的替代邏輯，卻也不無道理，中國政府改革相比前蘇聯(lián)改革，特點和優(yōu)勢恰恰在于堅持增量民主思維，從易到難，分步突破，努力實現(xiàn)穩(wěn)定、發(fā)展與改革三者的平衡。

三、治理政府改革乏效現(xiàn)象的基本理路

今天，無論發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，均須通過不間斷的政府改革，回應社會訴求與公共風險，重構或者鞏固合法性。西方社會1980年代以來即興起新公共管理運動，將改革的板斧揮向政府自身，改革有效性亦是改革研究者極為關注的話題，“從本質上講，‘改革’指的是向好的方向變化，而不僅僅是指‘變化’”。[36](P12)影響廣泛的《再造政府》一書總結正反兩方面典型案例，提出了有效政府再造須能堅持五C戰(zhàn)略，從而改變政府DNA，此即核心戰(zhàn)略、后果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略、文化戰(zhàn)略。作為實施這五項戰(zhàn)略的必備條件，勇氣是再造者的第六個“C”。[37](P227)尤其對于勇氣，有學者同樣予以重視：“致力于領導變革的有效公共管理者的關鍵是主動積極地克服各種約束和障礙，不斷地確認所要進入的領域、可獲得的資源和政治支持的潛在來源。柔韌性、彈性和毅力是有效公共管理者的關鍵特征，在其組織管理公共事業(yè)時，會為組織的利益承擔風險?！盵38](P25)

這些看法對于中國政府改革取得實效，同樣極具啟發(fā)價值。但西方國家已經走完現(xiàn)代化進程，政治行政體制相對處于“穩(wěn)定態(tài)”，改革更多地在管理層面展開，技術主義特征比較明顯，而在中國這樣的后發(fā)國家，其政治生態(tài)較為復雜，行政改革的任務、方式以及效果均顯著地具有“發(fā)展態(tài)”特征，[39]相較先進技術與策略手段的運用，矯治政府改革乏效，從而推動和實現(xiàn)有效政府改革，優(yōu)化改革權責利配置體制以及完善改革運行機制等制度層面的努力更顯迫切和重要。結合學界對于政府改革乏效的各種理論闡釋，基于政府改革權責利相統(tǒng)一的制度設計原則，從提升政府改革效用以及效率兩個“有效”維度出發(fā)，本文設想治理政府改革乏效現(xiàn)象、臻于有效政府改革的基本理路如下。

（一）優(yōu)化政府改革權力配置體制

政府改革權力配置體制即為改革創(chuàng)制方、改革執(zhí)行方以及改革受益方三方權力劃分和配置關系。十八屆三中全會之前，改革基本特征是“摸著石頭過河”，以地方政府和民眾自發(fā)創(chuàng)新為主，中央給予地方自主探索空間，中央層面改革創(chuàng)制權力配置呈現(xiàn)分散狀態(tài)；此次會議后，中央全面深化改革領導小組成立，一系列重大改革部署相繼出臺，標志著改革進入頂層設計和集權取向為主的新階段，地方改革試驗步伐并未停止，以綜合改革試驗區(qū)、自貿區(qū)、新區(qū)等為名的試點密集涌現(xiàn)，但改革創(chuàng)制權力明顯收緊，一是對地方政府改革的合規(guī)要求趨強，“凡屬重大改革都要于法有據”；二是改革創(chuàng)制權力由中央深改組集中支配。政府改革行進到當下，改革權力體制作出如此重大調整完全必要，有利于抵制既得利益勢力“綁架”改革，有利于加固改革權威和聚攏改革方向。但正如有學者認為，“集權本身不是目的，集權的目標還是分權，還是要把權力分給地方政府、社會、市場。”[40]在政府改革權力體制上，需要進一步優(yōu)化形成“三權并置”②的制度化關系，此即可以考慮以倡導性立法方式，制訂《政府改革法》，對于中央政府改革頂層設計與規(guī)制權、地方政府改革試驗與彈性執(zhí)行權、民眾改革自發(fā)創(chuàng)新與評價權三權分別予以明確：中央政府壟斷行使重大改革創(chuàng)制權，出臺統(tǒng)一改革方案和改革實施標準；地方層面回應經濟社會發(fā)展需要有權先期開展改革創(chuàng)新實驗，對于中央改革規(guī)定動作在具體執(zhí)行時確屬必要可以“在地化”權宜處理；公眾有在法律范圍內的改革首倡權利，以及作為目標受益者對于改革進行獲得感評價的權利。從依憲執(zhí)政來說，如此“三權并置”與作為“改革憲法”的“八二憲法”精神或意識形態(tài)切合，這套意識形態(tài)內核就體現(xiàn)于憲法第三條中：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”；[41]另外來說，也是前一階段改革所積累的最為可貴的經驗，雖則地方自主探索行為可能伴生諸多負面效應，然而“假如不允許地方試驗，那么中國只有面臨兩種選擇：或者維持原狀，或者在沒有任何經驗積累的基礎上貿然在全國范圍內進行后果未知的改革，從而極大增加改革的風險和難度”。[42](P144)再從民眾來說，例如“包產到戶”、“溫州模式”等改革創(chuàng)舉起先均源于一些地方民眾自發(fā)的誘致性制度創(chuàng)新行為，放在當前情況下仍需如此，“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力，”[43](P1031)改革紅利的釋放不能光靠政府自身，更應給予民眾大膽闖、大膽試的政策空間，尤其社會治理成為改革重要命題的情形下，更應重視激發(fā)社會內生動力，鼓勵民眾改革首倡行為；而外，新時期改革須注重由頂層設計來主導和規(guī)范，但頂層設計也須“接地氣”，“黨中央制定的政策好不好，要看鄉(xiāng)親們是哭還是笑?！盵44](P4)也正由于此，習近平提出要將“兩個是否”③作為評價改革成效的標準，這就意味著民眾在擁有改革首倡權的同時，還應肯定其擁有對改革具有終極意義的獲得感評價權。

（二）確立政府改革責任分擔體制

改革創(chuàng)制與執(zhí)行的公權力既然由中央和地方分別擁有，相應責任就應分擔。作為改革創(chuàng)制方的中央政府所擔負“掌舵”責任，最為重要，先予以闡述，作為改革執(zhí)行方的地方政府“劃槳”責任下文探討。從中央政府來說，其對于改革所負責任重點應體現(xiàn)于：（1）順應歷史之“勢”，注重程序要件，出臺改革方案。改革決策權力集中，并不意味著獨斷，重大改革決策須能經由協(xié)商民主的程序及方式，多方面聽取意見，確保經得起實踐推敲，受得住民心考量；重大改革更須考慮納入全國人大立法議程，既體現(xiàn)依憲改革，亦可以授予改革法定權威。改革不是對傳統(tǒng)體制的細枝末節(jié)作出修補，循此改革，就可能使得各種改革部署呈現(xiàn)“碎片化”問題，各項改革均應順乎歷史之“勢”。這一歷史之“勢”就在于走政治民主化、經濟市場化和文化世俗化的現(xiàn)代化道路。居于核心或作為保障條件的是政治民主化。政府改革一度在機構改革的淺水區(qū)著墨較多，顯示擺平改革與穩(wěn)定關系的良好愿望，在改革初期應予理解，及至當前，則需從歷史之“勢”出發(fā)，凸顯改革政治民主考量，這不僅因為實踐一再證明單純的機構改革難以單兵突進，須能獲得政治體制改革的呼應和支持；[45]也是市場對資源配置起決定性作用的前提，所謂“經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”，[46](P176)并且，政治民主化也是“溫飽后”階段民眾尤其作為社會穩(wěn)定中堅的中產階級的必然訴求。余外，很多人同意改革正遭遇既得利益者“劫持”，政治民主則可以“劫持”既得利益者。政治民主指向下的政府改革，即是要循著國家治理體系現(xiàn)代化的全面深化改革總目標，相應推動政府治理現(xiàn)代化，也就是“在中國共產黨領導下，形成政府、企業(yè)、社會組織和公民多主體共同治理，形成‘一元主導、多方參與、協(xié)同治理、交互作用’的基本格局和體系結構，并且提升相關主體的治理能力”。[47](P150)依此，政府改革應將重心落腳于職能轉移，尤其是向市場與社會的橫向轉移應邁出更大步伐。（2）各項改革均要有通盤、成熟考慮。“一是要有明確的改革目標，并基于改革的目標儲備好相關各個領域系統(tǒng)的改革措施。二是應當選擇恰當的時機及時推出創(chuàng)新制度和政策體系。恰當的做法應當是，以解決某項具體社會矛盾問題為契機，推動相關領域的改革?！盵48]三是體現(xiàn)相關性的改革方案要相互留有制度接口、對上時間節(jié)點，協(xié)同推進；完善改革方案配套文件和實施標準，避免改革到了地方無從下手。四是新時期改革任務繁重，地方財力局促，應考慮為地方官員執(zhí)行改革提供必要的配套資源尤其是財政資源，為此應繼續(xù)完善“分稅制”，在清晰合理劃分央地事權的基礎上，選擇適當的財力匹配方式，形成事權劃分改革與財力保障機制的良性循環(huán)。[49]（3）抵制“處長專政”現(xiàn)象，跟蹤、監(jiān)控改革方案發(fā)文流程，打通改革方案出臺“最后一公里”，避免貽誤改革時機。（4）改革頂層設計不能憑空產生，仍應注重地方試點，可以建立“直通車”，給予地方創(chuàng)新經驗直達中央深改組討論、獲得政治保護的機會，呵護、鼓勵地方創(chuàng)新行為；更須著力完善地方官員改革容錯和免責辦法，改革創(chuàng)新是探索未知的活動，本身不可預測，對于地方官員銳意改革所引發(fā)的負面后果應予理解和寬容，不應影響政績考核和提拔任用。（5）“‘講清楚、說明白’，是政治改革和進步的動力”，[50]就政府改革而言，應進一步提高對于改革的敘事技巧和傳播能力，有效導引和說服民意，為改革執(zhí)行創(chuàng)造強大的社會動力及壓力。

（三）完善政府改革運行實施機制

政府改革方案一經正式頒布，進入執(zhí)行環(huán)節(jié)，則主要應由地方政府承擔改革“劃槳”責任。首先，地方領導與各級官員須加強對于改革內容的學習，吃透改革精神，在此基礎上，研究出臺本地區(qū)實施細則，充分動員轄區(qū)執(zhí)行資源，快速、堅決地執(zhí)行改革任務。為推動改革落地，須考慮與“地方性知識”的銜接，從而善用自由量裁權作出具體化處理，如此因地制宜實現(xiàn)的政策創(chuàng)新，也是對政策的忠實執(zhí)行；另須對地方公眾進行深入細致的改革動員，用公眾聽得懂的話、算得通的賬講清楚改革意義。所有這些均為促進改革落實應扎實開展的基礎性工作。為此，如一些學者主張，可以考慮對于地方官員考核標準加入政策閱讀能力、執(zhí)行能力等方面指標。[51]其次，明確地方主要領導為改革執(zhí)行第一責任人，統(tǒng)籌協(xié)調轄區(qū)內改革的貫徹落實。由于許多改革所創(chuàng)制的政策具有多屬性目標，執(zhí)行過程中需要跨部門的合作而不是某個部門的單一行為。對此，地方領導尤其黨委書記對于各部門的“高位推動”作用更顯重要。再次，積極引入和規(guī)范執(zhí)行專題組組長負責制，發(fā)揮專題組長對于所牽頭專題改革的協(xié)調推進作用，并對于專題改革執(zhí)行做到具體分析、一題一策。最后，改革藉由技術治理的方式，交替結合動員式管理進行，在此情形下，極可能導致地方官員形式化對待改革，將改革過程簡化為發(fā)文件、開會議、貼標語、聽匯報、寫材料、做宣傳、忙考核等程序性工作，從而使得改革浮于表面，“重量輕質”。對此，加強對改革執(zhí)行的督查與評估十分關鍵。“督查工作是中國現(xiàn)行治理體系現(xiàn)狀的需求，它能夠幫助一個單一制國家政令的暢通，尤其是在最后環(huán)節(jié)的有效落實，即打通‘最后一公里’?！盵52]督查須加強常態(tài)化制度建設，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調機制、分級負責機制和協(xié)同配合機制，對于已出臺改革方案要定期“回頭看”，作出鞏固或糾偏，為此，督查更須與評估相結合，督查旨在造成改革縱向壓力，評估則意在發(fā)現(xiàn)和解決問題，乃至反思改革本身。由于傳統(tǒng)政府內評估往往憑經驗、憑印象、憑感情，缺乏數據支持和科學分析，引入第三方評估則更顯中立、專業(yè)優(yōu)勢，應在既有經驗基礎上，“構建第三方評估的管理制度，規(guī)范第三方評估的工作過程；辨析第三方評估的內容，為評估工作提供基礎性的分析要點；研究第三方評估的方法集成，為第三方有效破解評估難題?！盵53]評估特別要引入多學科、多屬性智庫背景專家從而交匯形成全景式綜合理性視角，對于改革運行情況進行道德、政治、經濟、技術、可行性、影響力、可替代性等方面的分析，甚至倒推改革創(chuàng)制，優(yōu)化與調整改革內容。過去的政策行為，往往強調了經濟發(fā)展和經濟滿意度，忽略了社會管理心理和環(huán)境滿意度。[54]為改變這一現(xiàn)象，更可以將第三方評估與公眾尤其利益相關群體對改革的獲得感評價相結合進行，從而使得評估結果包容專家與民眾的雙方面感受，使得評估既有科學性，又體現(xiàn)社會性、保證公平性。

（四）形成政府改革利益共同享有機制

確如很多學者所析，政府改革乏效之弊，癥結相當程度上在于既得利益集團左右了改革議程，改革利益實質為其獨占，未能形成共享機制，致使改革缺乏正當性與社會支持而難以為繼。改革利益共享失衡突出表現(xiàn)為不斷拉大的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距與行業(yè)差距。在過去大約10年時間內，人均財富的年均增長率達到22%。而農村的財富積累速度年均增長率只有11%，相當于全國水平的一半。[55]城鎮(zhèn)居民分化實際上也很嚴重，2%的高收人者占20%的收入份額，18%的低收人者卻僅占3%的收入份額。龐大的低收入者和中低收入者，占城鎮(zhèn)人口比重達70%。[56]由這些數據不難體會，構建改革利益共享機制當前何其重要、緊迫！為此，習近平總書記在中央深改組第三十次會議上強調：“多推有利于增添經濟發(fā)展動力的改革，多推有利于促進社會公平正義的改革，多推有利于增強人民群眾獲得感的改革，多推有利于調動廣大干部群眾積極性的改革?！盵57]形成改革利益共享機制，是社會公平正義的內在要求和推動力量，是讓人民生活得更有尊嚴的基本保障，是構建社會主義和諧社會的重要基礎；[58]而就有效政府改革而言，改革利益共享機制可以提供廣泛的社會動力與保障，既有益于提升政府改革效用，亦有助于加強政府改革效率。如何在政府改革中嵌入改革利益共享機制？總結學界的探討，一是法理上，在依法治國與人權觀念深入人心的條件下，需要探索通過共享權落實共享理念的途徑，共享權是促進共享的重要路徑；[59]二是程序上，“現(xiàn)在的改革往往都與利益攪在一起，沒有民眾的參與，改革很難不出問題?！盵60]應通過開閘式議程設置、開放式政策論辯、開明式政策決斷，彰顯“開門”決策，具體落實協(xié)商民主和群眾路線，確保改革姓“公”不姓“私”；三是策略上，亦須防止民粹情緒裹挾改革，現(xiàn)實考慮，對于改革所致既得利益損失一定程度上可采取贖買方式加以補償，為實現(xiàn)改革利益共享創(chuàng)造條件；四是氛圍上，要讓改革促進派入軌，對于既得利益形成抗衡、制約作用，有助于改革實施與利益共享。五是結果上，尤其關鍵的是，運用民眾對于改革的獲得感評價結果來修正、調整改革，促進改革利益共享。

四、結語

“對于政府的許多部門和分支來講，不存在合理的構造，改革是永無止境的”。[61](P35)然而，政府改革并不一定就會引發(fā)積極的結果。改革開放以來中國經濟長達四十年的快步發(fā)展，證明了中國政府改革確乎在一些攸關全局的方面成效卓著，但有效政府改革仍可謂待解的話題，政府改革乏效現(xiàn)象如同頑疾揮之不去，而這很大程度上應歸責于地方政府執(zhí)行不力、官員庸政懶政，但有些改革項目創(chuàng)制過程亦須反思和改進。正如有學者對基層官員寄予的理解，其在執(zhí)行任務過程中資源總是相對不足；社會大眾的服務的需求會不斷增加；組織機構的期望通常是模糊、不明確和矛盾的；以目標為導向的績效評估往往難以估量。[62]面對這些困難，基層官員作為“個體行動者”就可能在執(zhí)行過程中作出與政策目標不相符的自由裁量行為。有鑒于此，治理政府改革乏效、實現(xiàn)有效政府改革就須綜合考量改革效用與改革效率，在制度層面對于改革權責利配置體制和運行實施機制作出進一步優(yōu)化的努力，最應重視和形成政府改革的利益共享機制，不是簡單打倒既得利益者，而是要爭取讓大多數人都能成為既得利益者。

[注 釋]

① 為討論便利，系指四種極端的類型，現(xiàn)實中的政府改革有效性狀況可能屬于四者間的過渡類型。

②“并置”不簡單等同于“分置”，還體現(xiàn)相互合作的意涵與要求。

③ 此即“把是否促進經濟社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準”。

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