范逢春 王業(yè)玉

（四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064）

政策過程作為西方政治科學與公共管理領域主要分支之一，自20世紀70年代受國內(nèi)學界關注。理性主義學派和非理性主義學派對政策過程的內(nèi)涵、過程、范式等進行多視角的理論輪廓描述，而哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）及戴維·伊斯頓（David Easton）將其理解為議程，金登將其描述為分離的一連串社會問題、解決辦法以及政見如何聚在一起并逐步趨于成為政府行動的過程。然而公眾對公共政策議程的認知和理解存在一定偏差與疑惑，諸如為何有些公共問題成功被政府列入“清單”并最終成為權威性的價值分配？而有的社會問題卻胎死腹中或曇花一現(xiàn)？作為公共管理研究者，有必要為公眾揭開公共政策議程的神秘面紗。如何從歷時向度和即時向度闡述公共政策的邏輯起點？如何增進公共政策的透明化、科學化和民主化？在經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)與政府改革的進程中，紓解公眾關于公共政策議程的認知誤區(qū)和理解，對政策理論研究與實踐均具有重要意義。該研究從多源流理論視域探討“全面二孩”計劃生育政策議程設置機制，試圖回答上述問題。

一、問題的提出

20世紀70年代至今，我國的計劃生育便受到政府的干預。計劃生育政策歷經(jīng)從寬松到嚴格再到寬松的政策嬗變之路，計劃生育政策的相配套性政策逐步出臺，與其相關的基本公共服務種類、覆蓋范圍、理念、價值追求逐漸調(diào)整與完善。但城鄉(xiāng)之間計生服務水平與差異呈現(xiàn)凸顯趨勢，人民日益增長的人口計生服務需求與發(fā)展不均衡帶來的人口計生基本公共服務供給矛盾加劇。在經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)與政府改革的關鍵時期，紓解因歷史與既有人口計劃生育政策引發(fā)的固有矛盾，不僅關乎社會經(jīng)濟人口的可持續(xù)發(fā)展，更是對國家治理體系和治理現(xiàn)代化的考驗。

“全面二孩”政策自2016年1月1日實施以來，我國的人口再生產(chǎn)類型實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢及實際的生育意愿等受到社會各界和國家的關注。宏觀層面，國家從制度、財政、法律、社保、政策等多方面給予“全面二孩”政策保駕護航，以期實現(xiàn)“全面二孩”政策的落地。微觀層面，從婦女權益、勞動就業(yè)、醫(yī)療保健、扶貧、衛(wèi)生等進行資源優(yōu)化配置，為“全面二孩”政策軟著陸夯實基礎。從長期來看，“全面二孩”對避免失獨余悲、緩解性別失衡、彌補勞動力短缺、優(yōu)化人口年齡結構等均具有重要現(xiàn)實意義。從現(xiàn)實情況視之，“全面二孩”政策落地一年以來僅2016年我國新出生人口1867萬，比2015年增長11%。新出生人口中，有45%來自兩孩家庭。[1]盡管“全面二孩”政策的實施效果顯著，但以“全面二孩”政策為主線的友好生育社會環(huán)境的構建卻任重道遠。因此，準確把握“全面二孩”的政策議程、政策績效及政策生命周期、價值理念、內(nèi)在規(guī)律，對于以“全面二孩”為主導的配套性制度體系和社會環(huán)境構建、計劃生育服務改革和基本公共衛(wèi)生計生服務均等化的推進、國家治理的可持續(xù)性顯得尤為重要。

二、多源流理論：闡釋“全面二孩”政策議程的一種分析范式

理論話語成為公共政策話語體系的過程和形式，部分地反映了公共政策話語活動中的科學性與權力性的關系問題。[2](P4)依據(jù)話語制度主義的角度視之，政策話語總是包含認知性論點和規(guī)范性論點，只有那些既在認知上是必要的又在規(guī)范上是適當?shù)恼咴捳Z，才能使政策合法化，導致成功的政策變革。[3]基于此，該研究運用多源流理論綜合剖析“全面二孩”計劃生育政策形成的邏輯，挖掘其問題、政策與政治源流如何在“政策之窗”耦合的歷程，探究“全面二孩”政策為什么落地于十二五規(guī)劃收官之年及十三五規(guī)劃的開局之年，并討論其政策變遷背后的動力機理。

（一）多源流理論淵源

多源流理論是金登對科恩-馬奇-奧爾森等人的“垃圾桶理論”的修正形式，金登在1976～1979年間對政府官員、衛(wèi)生政策與運輸政策領域參與者進行廣泛調(diào)查的基礎上，將垃圾桶模型簡化為問題溪流、政策溪流和政治溪流三種溪流。[4]金登描述了分離的一連串問題、解決辦法以及政見是如何聚合在一起，從而將一個問題推上趨于采取政府行動的公共政策議程[5]，揭示了模糊條件下政策產(chǎn)生的過程。該模型中三大源流功能并不是簡單相加，只有某一時間點為三大源流的耦合提供契機，問題被提上日程才成為可能，金登將該時間點定義“政策之窗”。

（二）多源流理論分析范式主旨

問題溪流，即問題的挖掘與確認過程。政府官員一系列指數(shù)形式反應項目情況和重要程度，焦點事件、危機事件和特定符號對人們看法的引導，項目運行的反饋信息，這三種形式均有助于公共問題被政府注意。不予置否，三種方式存在不被政府重視的可能性。政策溪流，即為專業(yè)人員對公共問題的意見表達和主張，利益相關者團體、專家、學者、研究人員、政策企業(yè)家等政見侵蝕“原始的政策原湯”，思想漂浮、提出議案、演講、草擬政策建議、反應修改議案、再次漂浮等過程成為一種常態(tài)，政策邊緣化人員說服政策權威者為常用手段，技術可行性與價值觀念的可接受性則為意見存亡的標準。政治溪流，指國民的情緒變化、有組織的政治力量、政府更迭、黨派意識形態(tài)、社會階級結構等對議程狀態(tài)的促進抑或抵制作用。上述因素成為政治家考慮問題時調(diào)整側重點的主要因素，進而影響政策制定，政治溪流成果是群體間相互博弈的最終結果。

問題、政策和政治三大溪流均如三條不同流向的二級支流河流，按照自己的動態(tài)特征和規(guī)則發(fā)展，但不能任意而為之，須沿著主干河流或者河岸尋找其歸宿。在一個關鍵的時間節(jié)點上，三大溪流將打開“政策之窗”?！罢咧啊钡拈_放與否取決于問題參與者關心的問題恰被政府關注、或參與者誘導政府行動的程度、或人事變動為政策窗口提供契機以及問題的解決方案的名存實亡。[6]因此，“政策之窗”出現(xiàn)的頻率或稀有程度、政策之窗開啟的周期性和可預測性及存在的不可預測性成為考察政策之窗的關鍵因素。

（三）多源流理論的修正

金登的多源流理論成為政策研究的標準模型，學界對美國加拿大醫(yī)療政策命運解釋便是對多源流模型的經(jīng)驗驗證，亦是對多源流研究范式可行性的有力佐證。扎哈里迪斯（Zahariadis，1995）認為多源流模型對議程設定、政策制定過程或國家間的政策過程均具解釋力。而政策之窗對三大溪流的耦合，其偶然性和非理性因素成為政治體制的動態(tài)構面，對政策過程的復雜性和不可預測性的解釋力上升。

實際上，在現(xiàn)有的中國政策選擇模式下，專家、學者、研究人員、政策企業(yè)家等其生育政策選擇偏好對政策輸出是否有顯著影響、政策的技術可行性及價值回歸是否影響政策的話語權？公眾累積的情緒、有組織的政治力量、領導集體的更迭、意識形態(tài)等對生育政策政治生態(tài)系統(tǒng)合理的運行是否起到一定作用？國家政治結構及運行方式是否影響生育政策窗口打開的周期長短？“全面二孩”生育政策的問題溪流、政策溪流和政治溪流與政治之窗存在天然的耦合磁場，時間是否未知？以上諸多多源流理論本身預設與中國情境是否相吻合均值得思考。但在我國政府的改革與轉(zhuǎn)型歷程中，綠色治理、協(xié)同治理、公民精神的發(fā)育、陽光政府建設等自下而上和自上而下相結合的政策路徑，又為多源流理論研究中國生育政策變遷提供新的視角。結合我國以國家話語體系為主導的政策輸出形式，“全面二孩”計劃生育政策形成邏輯中須特別重視國家政治架構的因素及三大溪流的互動融合過程。因此，該研究以十八屆五中全會的召開為契機，引入修正后的多源流理論分析范式對“全面二孩”政策議程進行學理解讀（見圖1）。

圖1

三、“全面二孩”政策議程的多源流構成

（一）問題源流：“全面二孩”何以被政府關注

政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或有關事務而采取[7]，表現(xiàn)為對人們利益進行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復雜的過程。[8]公共政策作為政策的一個子系統(tǒng)，由社會狀況、社會問題和政策議程轉(zhuǎn)化而來，任何一個環(huán)節(jié)均對公共政策的形成具有推波助瀾的作用。其中社會問題具有關鍵作用。關于二孩的生育調(diào)整可追溯至1984年中央的“七號文件”，在該文件黨和國家在提倡一對夫妻生育一個孩子的前提下，有控制的對二胎生育開大口子。2013年11月15日，十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展”的“單獨二孩”政策，這是官方首次提出二胎政策。盡管該政策是國家與社會應對經(jīng)濟發(fā)展進行的上層建筑調(diào)整，但“單獨二孩”政策實施后我國的人口發(fā)展問題依然存在于諸多領域：老齡化趨勢日益加劇與勞動力供給持續(xù)減少的人口持續(xù)性矛盾尖銳；“單獨二孩”政策放開后育齡家庭的持續(xù)低生育意愿、生育行為與預期生育的矛盾；家庭規(guī)模的逐漸小型化與不斷提高的人口撫養(yǎng)比的矛盾；日益增長的公共服務需求與公共資源投入之間的矛盾；失獨家庭引起的社會之殤與失獨專項政策的微弱效應之間的矛盾；高齡生育風險與風險載體的抗風險能力矛盾等。而在政策企業(yè)家視野中，上述矛盾引發(fā)的“社會問題”是否可以轉(zhuǎn)化為“社會狀況”或“社會事件”。金登的多源流理論闡釋了問題和狀況的差異性，價值觀、對比與分類有助于二者之間的轉(zhuǎn)換。無論從“單獨二孩”生育政策的價值取向，還是基于時間序列視角的本土比較亦或是截面數(shù)據(jù)或平行數(shù)據(jù)的國際比較，其對計劃生育的問題歸類，均充分證明其絕非僅僅是社會狀況，進一步可上升到社會問題層面?！皢为毝ⅰ闭咝Ч爸袊F(xiàn)實情境引發(fā)的多類別社會指標、焦點事件和反饋等內(nèi)容聚集成全面二孩生育政策的問題源流。

多類別的社會指標體系反應人口計劃生育領域存在嚴重的社會問題。國家統(tǒng)計局歷年發(fā)布的官方統(tǒng)計年鑒和政府工作報告，多種類別數(shù)據(jù)值得注意。第一，人口年齡結構指標。我國65歲以上的老齡化程度由2010年7.68%增至2015年15.9%，5年間老齡化程度翻一番，已遠超聯(lián)合國7%的國際標準。第二，老年人口及養(yǎng)老服務指標。老年人口撫養(yǎng)比由2010年的9.59%上升至2014年的13.7%，且專家預測2029年屆時我國的老年人口撫養(yǎng)比將達到27.4%，少兒撫養(yǎng)比低于老年人口撫養(yǎng)比，人口紅利消失。另一方面，截止2015年末全國養(yǎng)老服務機構2.8萬個，養(yǎng)老床位669.8萬張，老年人口急劇上升和養(yǎng)老基本公共資源配置存在矛盾。[9]第三，“單獨二孩”政策下公眾的生育意愿指標?！皢为毝ⅰ闭邔嵤┖笕珖岢鲈偕膯坞p獨夫婦數(shù)占符合單雙獨政策夫婦總數(shù)的13.2%[10]，該數(shù)據(jù)側面反映“單獨二孩”政策遇冷。第四，失獨家庭指標。獨生子女政策實施以來，失獨家庭數(shù)量每年都不斷增長，目前總數(shù)已經(jīng)超過百萬。[11]通過對上述指標的解讀，發(fā)現(xiàn)長期實行的獨生子女政策與2013年開放的“單獨二孩”政策導致人口紅利逐漸喪失優(yōu)勢，家庭規(guī)模逐漸小型化，影響人口和國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，上述指標內(nèi)涵及影響足以引起政策者對計劃生育工作的充分重視。

金登的多源流理論認為，上述的問題源流需一些推動力引起政府內(nèi)部及其周圍人群關注，推動力有時是由像開始引起人們關注這個問題的一次危機、一種變化的流行符號或政策制定者的個人經(jīng)歷這樣一個焦點事件所提供。[5]“單獨二胎”政策的頒布，公眾對政策回應的實際生育率低于政策預期生育率，長期以來國家實行的計劃生育嚴厲的行政處罰、各種形式的綜合管控、計劃生育政策宣傳手段及公共資源配置不均與公眾需求引起的社會沖突時有發(fā)生。上述均成為計劃生育政策危機的社會符號，引起社會輿論和政府的關注，計劃生育政策改革和人性化設計迫在眉睫。

計劃生育問題具備較為完整的信息反饋渠道。金登認為按照事情的正常發(fā)展，項目官員可通過非正式及正式渠道收到關于現(xiàn)行項目運作情況的反饋信息。正式渠道的話語權在具有中國特色的社會主義政治生態(tài)情境下較為重要，衛(wèi)生部門、計劃生育處、國務院計生委員會、計劃生育領導小組等部門的匯報、監(jiān)控和評估成為政府官員獲取人口計生公共服務政策運行情況的信息窗口。盡管非政治渠道作用微弱，但正式渠道信息反饋的集中化及強制性加速了“全面二孩”政策問題溪流的形成。

（二）政策源流：政策的合法性依據(jù)與政治生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)性要求

金登認為，政策共同體和政策企業(yè)家在政策溪流中扮演著重要角色?！叭娑ⅰ闭咧贫ㄟ^程中，政府、人口學家及研究人員主導“政策原湯”的口味，公眾作為“軟化”的對象，“全面二孩”思想政策溪流歷經(jīng)形成、議案提出、政策建議的草擬、議案的修改等漫長的過程。

政府進行諸多制度設計嘗試。頂層設計層面，黨和政府成為“全面二孩”計劃生育政策的領導者，相繼出臺多部綱領性文件和輔助配套性措施。2015年10月，中共十八屆中央委員會第五次全體會議公報提出：為促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務水平。專業(yè)制度層面，2015年12月27日，全國人民代表大會作出修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《計生法》）的決定，該法第18條明確提出國家提倡一對夫妻生育兩個子女。符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排再生育子女。該法更加尊重公民的選擇權與福利保障，在《計生法》第20條，明確提出育齡夫妻自主選擇計劃生育避孕節(jié)育措施，預防和減少非意愿妊娠。在27條中規(guī)定，符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。配套性措施方面，黨和政府也進行輔助性政策設計。2016年1月5日，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會做出《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，該決定圍繞全面兩孩政策和改革完善計劃生育服務管理兩大任務進行說明，對新時期計劃生育的原則、計劃生育體制機制、婦幼保健健康計劃等做具體闡述。計劃生育政策面臨的資源配置層面，黨和政府給予具體的回應。2016年3月8日十二屆全國人大四次會議，計生委主任回答關于“全面二孩”的記者提問中，提出增加相關的基本公共服務，合理配置幼兒照料、學前教育和中小學教育等公共服務資源，滿足新增加的公共服務的需求。加強婦幼工作人才培養(yǎng)，推動婦幼工作人才體系建設，完善家庭發(fā)展計劃以及相應的生育、住房、稅收等政策支持。2016年全國有29個省份修訂了地方人口與計劃生育條例，制定了許多有利于“全面二孩”政策落實的政策。[1]

專家和學者通過研究論文、報告、采訪、議案等形式多視角提出政策構想。宏觀層面，國家和政府部門組織多個研究團隊、近百場研討會和多省市的調(diào)研活動，對“全面二孩”政策進行綜合預測，為政府科學決策提供依據(jù)。其中以風笑天[11]、曾毅[10]、彭希哲[12]、易富貴[13]、翟振武[14]、梁中堂等人為代表，對“全面二孩”政策的基本公共服務、體制改革、家庭發(fā)展等方面進行深入探討。微觀層面，對計劃生育政策避孕節(jié)育技術、婦幼保健、流動人口的計劃生育保障醫(yī)療機構的規(guī)范和管理等進行政策話語表達。

公眾的輿論與利益訴求通過各種路徑進行政策話語表達。公眾通過新聞媒體、“兩會”、政府門戶網(wǎng)站、線上線下等多元參與方式對政府制度設計及效果進行表達。對單獨二孩生育政策的詬病、相關性配套政策的欠缺、價值理念與公眾期望的巨大差距、政策引發(fā)的婦幼及教育等公共產(chǎn)品的供給問題等進行多種途徑表達。政府官僚接收公眾的政策建議后，他們便會對其進行評估、相互爭論，仔細整理支持或反對證據(jù)和論據(jù)，相互說服對方，解決治理難題，并且陷入治理困境。[5]通過這種“陷入困境-解決困境-再次陷入”循環(huán)往復的流程再造模式，不斷推動計劃生育政策系統(tǒng)的進步。

從“全面二孩”政策的政策源流角度視之，政策建議是否被采納或關注與否，取決于政策技術可行性、價值觀的可接受性和未來約束條件的預算。就技術可行性而言，長期實行的嚴格獨生子女政策、一孩半政策、“單獨二孩”政策的實施與評估，公眾心理認知具有一定的積累?！叭娑ⅰ闭叩膶嵤?，配套人口計生領域的基本公共服務理念、制度構建和強有力的政府財稅保障，兼之“全面二孩”政策的完備性、漸進性、與公眾預期相吻合及國家人口發(fā)展戰(zhàn)略需求。價值觀的可接受性層面，“全面二孩”政策符合公眾對公平和自主生育選擇權的福祉追求，體現(xiàn)國家對家庭這一微觀層次的深入關懷。就未來約束條件的預算而言，“全面二孩”政策實施與我國經(jīng)濟發(fā)展、社會保障等公共服務水平等經(jīng)濟基礎及公眾默認等隱性約束條件相契合?！叭娑ⅰ闭咭云鋬?nèi)生性和外部客觀條件在“原始的政策鮮湯”中得以幸存和發(fā)育成長。

（三）政治溪流：意識形態(tài)與政治生態(tài)環(huán)境的共同構建

政治溪流，是影響公共政策議程設置的與政治有關的背景、因素的總和。[15]涵蓋公眾情緒變化、有組織的政治力量、領導集體的更迭、意識形態(tài)等。其中公眾情緒的變化、國家的意識形態(tài)、政治生態(tài)系統(tǒng)的氣候變化構成了我國“全面二孩”政策出臺的政治溪流。

國民情緒推動“全面二孩”政策提上議事日程。生育是個人或在婚姻關系存續(xù)期間的夫妻雙方有依照法律規(guī)定生育或不生育子女的權利。1968年聯(lián)合國在德黑蘭召開的國際人權大會上第一次承認生育權是一項人權。[16]盡管單獨二孩政策實行，但長期嚴格的計劃生育政策對生育行為的管制，公眾累積的對生育政策、計劃生育管理工作的不滿顯現(xiàn)已久。政府對超生、黑戶小孩等焦點事件的處理牽動公眾的神經(jīng)。公民權利意識的覺醒，呼吁著更加人性的計劃生育政策的出臺。

政治氣候變化為“全面二孩”政策出臺提供良好的氣候環(huán)境。2015年末作為中國“十二五規(guī)劃”收官之年和“十三五規(guī)劃”編制年，是中國共產(chǎn)黨第五代領導集體行政體制改革的關鍵時刻，“全面二孩”政策出臺是政府順應民意、尊重人權的重要體現(xiàn)，生育政策和人口計生基本公共服務的不斷完善彰顯構建服務型政府的改革和轉(zhuǎn)變。

計劃生育政策作為社會性利益的表達和綜合，自上而下和自下而上作為政策語句輸入和輸出的形式，但社會結構輸入決策中樞角色作用相對較弱，黨組織和政府官員在對政策體察和認定中起核心作用，因此政黨政治在“全面二孩”政策議程中具有突出的顯著性。

四、“全面二孩”政策的“三源流”耦合與“政策之窗”的開啟

“政策之窗”是政策建議的倡導者提出其得意的解決辦法的機會，或是他們促使其特殊問題受到關注的機會。[5]政策窗口敞開與否與問題緊迫程度和政治溪流事件息息相關，即“問題之窗”與“政治之窗”。政策議程產(chǎn)生于問題源流和政治源流，而政策溪流醞釀備選方案，政策之窗將問題、政策與政治三大溪流在恰當時機進行結構優(yōu)化，最終推動政策出臺?！叭娑ⅰ闭叩亩嘣戳黢詈?，遵循一定的政治生態(tài)系統(tǒng)法則和規(guī)律，其耦合的契機捕捉、耦合路徑以及耦合的核心領導與中國的政治氣候、經(jīng)濟的新常態(tài)相匹配。

“全面二孩”政策出臺的時間點處于非常特殊時期。從國家頂層設計來看，十八屆五中全會的召開，為問題溪流、政策溪流和政治溪流耦合提供契機，“全面二孩”提上議事日程。該會議公報明確指出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫妻可以生育兩個孩子的政策。全國人大常委會和國家計生委也相繼頒布修改《中華人民共和國人口計劃生育法的決定》和《關于全面實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，上述法律法規(guī)的修改和頒布為“全面二孩”政策的實施保駕護航。同時，2015年是處于“十三五規(guī)劃”的編制年，“十三五規(guī)劃”是十八大提出的兩個百年目標的重要規(guī)劃?！叭娑ⅰ闭咦鳛槿丝诎l(fā)展戰(zhàn)略的手段，是黨中央科學把握人口和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，站在中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度促進人口均衡發(fā)展的重大舉措。[17]從政府的改革進程來講，2015年處于深化行政體制改革的關鍵時期。服務型政府建設深入，更加關注民生，政府牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。盡管“全面二孩”政策對消費、生產(chǎn)領域產(chǎn)生影響，但政府的擴大總需求與供給側改革，不斷提升供給體系的質(zhì)量和效率。從中國的經(jīng)濟形勢出發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下，國內(nèi)外風險不斷加劇，但經(jīng)濟結構的優(yōu)化、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展動力的轉(zhuǎn)換為國家上層建筑奠定基礎。

漸進式的耦合路徑使“全面二孩”政策成為可能。中國共產(chǎn)黨長期處于執(zhí)政地位，其對政策連貫性的要求相對較高，出現(xiàn)諸如西方選舉政治下新黨派執(zhí)政后完全轉(zhuǎn)變政策風向現(xiàn)象可能性較小，新政策需要與原有政策有一定相容性，政策路徑依賴和漸進式調(diào)整的特點十分明顯。[18]“全面二孩”政策發(fā)育、形成與實施不是一蹴而就的，是結合中國情境下的央地關系逐步進行的。單獨二孩的執(zhí)行，在一定程度上為“全面二孩”政策的有力實施進行公眾的心理預熱。黨的十八屆全會公報、全國人大常委會關于修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定為公眾進行政策預熱，更為“全面二孩”政策的合法化增加強有力解釋。

政府和國家是“全面二孩”生育政策三大源流耦合的促進者。不同于西方政策企業(yè)家和利益團體在政策議程中發(fā)揮主導作用，在“強政府、弱社會”的中國模式之下，國家領導人和政府智囊團在政策輸入與輸出整個過程中扮演關鍵角色。無論是獨生子女政策、一孩半政策，還是“單獨二孩”和“全面二孩”政策，從其發(fā)布的政策如《國家衛(wèi)生和計劃生育委員會辦公廳關于印發(fā)流動人口衛(wèi)生和計劃生育基本公共服務均等化試點工作方案的通知》、《中共十八屆中央委員會第五次全體會議公報》、《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》等來看，該領域政策文本解釋權和發(fā)布權基本歸屬于全國人大常委會或國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。

五、“全面二孩”政策的價值取向與政策性反思

（一）“全面二孩”政策價值取向

縱觀“全面二孩”政策形成過程及實施一年效果，發(fā)現(xiàn)“全面二孩”政策的價值取向主要基于“元政策”的合法性、和諧社會和公平公正三方面。

基于“元政策”的合法性的價值取向，反映政策源流在政策議程中的關鍵性作用。“元政策”指制定政策的政策，政策本身折射基本國策精神，與國家發(fā)展戰(zhàn)略相統(tǒng)籌。政策共同體的官僚、學者和國家智庫研究人員在“原始的政策鮮湯”提出意見主張，通過技術可行性、價值觀念的可接受性以及財政預算支付能力等對意見主張進行驗證，最終引起高度重視的意見將會提上政策議程。全國人民代表大會作為最高權力機關，與全國人民代表大會委員會形式國家立法權?！稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓ǎＵ厦裰髦贫鹊姆ㄖ苹?。無論是“全面二孩”政策，還是“單獨二孩”或獨生子女政策，其范疇均在《中華人民共和國憲法》框架之內(nèi)，通過政策企業(yè)家以及專家學者努力使其進入政治生態(tài)系統(tǒng)研究視野，政策源流的持續(xù)輸入強化政策的有效性?！稇椃ā纷鳛樯哳I域的母法，該法明確賦予了國家推行計劃生育的合法權限，以期使人口的增長和社會經(jīng)濟的發(fā)展相適應。[19]

基于和諧社會的價值取向，凸顯政策過程的漸進主義和網(wǎng)絡化治理模式。漸進主義彰顯政策的可持續(xù)性，網(wǎng)絡化保證了政策過程參與主體的多元化。金登將政策源流的具體可供選擇的政策產(chǎn)生比喻為“柔軟上升”過程，執(zhí)政黨或國家的政策均為對社會利益關系的調(diào)整而實現(xiàn)治理目標的手段。我國的“全面二孩”政策歷經(jīng)獨生子女、一孩半、“單獨二孩”政策逐步形成，并從歷史政策中汲取經(jīng)驗與基本國情相融合。“全面二孩”政策作為“十三五規(guī)劃”的一部分，是應對中國現(xiàn)實的強有力措施，對失獨群體、社保空賬危機、老齡化危機、人力資本積累、尊重人權等具有積極意義。

基于社會公平公正的價值取向，折射出問題、政策和政治三大溪流與政策之窗耦合過程中意識形態(tài)和價值觀對政策議程的重要性。公平公正，作為現(xiàn)代服務型政府的價值使命，“全面二孩”政策的實施，取消地域、民族、城鄉(xiāng)之間的生育政策差別，與社會主流價值相一致，推動城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，提升基本公共服務的均等化水平，利于促進人口長期均衡發(fā)展，對“政策之窗”開啟具有導向作用。

（二）“全面二孩”的政策性反思

戴維·伊斯頓（David Easton）認為政治系統(tǒng)得以維持取決于兩個要素，即公共政策和社會大多數(shù)對公共政策的服從并上升至義務層面。[20]“全面二孩”政策的可持續(xù)發(fā)展，需要國家、社會和公眾協(xié)同努力，保持政策議程中問題溪流、政策溪流和政治溪流的原有政治生命力，為“全面二孩”政策完善發(fā)展創(chuàng)造“政策之窗”的機遇。

國家理論、階級斗爭理論和各種新馬克思主義理論均試圖從國家本身尋求政策變遷的動力。國家作為一個獨立的行動者，具有相當大的自主性。[21]因此，“全面二孩”政策有序推進，需國家在問題溪流、政策溪流和政治溪流與“政策之窗”的耦合過程發(fā)揮主導作用。“全面二孩”政策實施，要求國家不斷提升人口計生基本公共服務水平，深化供給側改革，深入推進計劃生育服務管理改革。其次，加強政策窗口和問題窗口建設。政策系統(tǒng)的漸進性要求政策的連貫性，新政策推行導致的新的矛盾和沖突以及政策本身蘊含的政策風險，要求國家和政府更加開放民意表達途徑，進行信息反饋機制建設、智庫建設等，進而有利于進行政策風險規(guī)避和促進政策議程推進，為“政策之窗”敞開提供機遇。第三，堅持“十三五規(guī)劃”的發(fā)展理念，堅持共享發(fā)展、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，進行“全面二孩”政策本身和配套性政策建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口計劃生育基本公共服務，為“全面二孩”政策完善創(chuàng)造有利的政治氣候環(huán)境。第四，培育與發(fā)展公民精神，引導公眾在計劃生育政策三大源流的耦合過程中由被動式參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c。

社會中心理論認為，社會環(huán)境作為政策變遷的來源和動力，社會互動結構為“政策之窗”開啟提供更多的機會?！叭娑ⅰ闭邔嵤蜆I(yè)平等受到挑戰(zhàn)，家庭發(fā)展風險和收益之間的矛盾增加，因此創(chuàng)造男女平等、保護尊重婦幼群體、提升公共服務、強化政策相互協(xié)調(diào)的社會共識對“全面二孩”政策的可持續(xù)性至關重要。良好的社會環(huán)境不僅是衡量社會文明程度的標尺，一定程度上有助于政治信念系統(tǒng)的制度、理念革新，增加“政策之窗”出現(xiàn)的頻率或稀有程度和可預測，延長“政策之窗”打開周期。

[參考文獻]

[1]呂諾，王賓.2016年全國新出生人口1867萬45%來自兩孩家庭[N].中國青年網(wǎng)，http://news.youth.cn/gn/201702/t20170208_9093448.htm，2017-02-08.

[2]楊正聯(lián).公共政策語境中的話語與言說[M].北京：光明日報出版社，2010.

[3]劉驥，德新健，熊彩.“一胎化”的政治學：理念、利益、制度[J].開放時代，2014，(3).

[4]范逢春，姜曉萍.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流分析：構成、耦合及建議[J].四川大學學報(哲學社會科學版)，2015，(5).

[5]約翰·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，萬興譯.北京：中國人民大學出版社，2004.

[6]楊冠瓊.公共政策學[M].北京：北京師范大學出版集團，2009.

[7][美]詹姆斯·安德森.公共政策[M].北京：華夏出版社，1990.

[8]孫光.政策科學[M].杭州：浙江教育出版社，1988.

[9]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[DB].2016-02-29.

[10]曾毅.盡快實施城鄉(xiāng)“普遍允許二孩”政策既利國又惠民[J].人口與經(jīng)濟，2015，(5).

[11]風笑天，王曉燾.從獨生子女家庭走向后獨生子女家庭——“全面二孩”政策與中國家庭模式的變化[J].中國青年社會科學，2016，(2).

[12]彭希哲.實現(xiàn)全面二孩政策目標需要整體性的配套[J].探索，2016，(1).

[13]易富貴.大國空巢——走入歧途的中國計劃生育[M].北京：中國發(fā)展出版社，2013.

[14]翟振武，李龍.“單獨二孩”與生育政策的繼續(xù)調(diào)整完善[J].國家行政學院報，2014，(5).

[15]文宏，崔鐵.中國決策情境下的多源流模型及其優(yōu)化研究[J].電子科技大學學報(社科版)，2014，(5).

[16]吳俐.生育權的尷尬與選擇[J].人口與經(jīng)濟，2003，(4).

[17]實施全面兩孩政策，促進人口均衡發(fā)展[EB/OL].中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，http://www.nhfpc.gov.cn/zhuz/xwfb/201510/3935b4b52 62f442ea1e4a14267b5de25.shtml，2015-10-29.

[18]于永達，藥寧.政策議程設置的分析框架探索——兼論本輪國務院機構改革的動因[J].中國行政管理，2013，(7).

[19]北大法律檢索數(shù)據(jù)庫.中華人民共和國憲法(2004修正).

[20][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].王浦劬譯.北京：華夏出版社，1999.

[21]楊成虎.政策過程研究[M].北京：知識產(chǎn)權出版社，2012.