◎黃建紅 （湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410128）

“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是黨的十九大做出的重大決策部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)政權(quán)組織中特有的最基層的一級(jí)政府，其職能的充分發(fā)揮對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展都非常重要。然而隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革直至全面取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)入“維持型”狀態(tài)，基層治理能力弱化，學(xué)術(shù)界甚至展開了一場(chǎng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政建制是否有必要保留”的大辯論，引發(fā)人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的大思考［1］。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。隨著國(guó)家一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，國(guó)家資源和社會(huì)資本源源不斷輸入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何因時(shí)制宜地轉(zhuǎn)變職能，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，為農(nóng)村和諧社會(huì)創(chuàng)造條件，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，是一個(gè)亟待研究和解決的問(wèn)題。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的三維界定

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的充分發(fā)揮下才能具體實(shí)施。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行是在一定的社會(huì)組織系統(tǒng)中進(jìn)行的，它不可避免地要受到社會(huì)組織系統(tǒng)的制約和影響。社會(huì)組織系統(tǒng)是由諸多相互聯(lián)系、相互制約的各組織構(gòu)成的有機(jī)體，是一個(gè)上下、左右、前后的關(guān)系系統(tǒng)［2］。因此，如何充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的三維界定，即政府縱向?qū)蛹?jí)（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的“上下”維度、政府—市場(chǎng)—社會(huì)橫向關(guān)系的“左右”維度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職方式的“前后”維度，見(jiàn)圖1。

圖1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的三維界定

（一）“上下”維度縱向?qū)蛹?jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的角度看，政府間縱向關(guān)系是指：“國(guó)家的中央權(quán)力機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)、整體與局部之間關(guān)系的構(gòu)成方式，它是中央權(quán)力與地方權(quán)力在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和原則上的體現(xiàn)?！保?］國(guó)家結(jié)構(gòu)形式勾勒出政府間縱向?qū)哟蔚目傮w框架，我國(guó)政府層級(jí)“自上而下”分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級(jí)。在職責(zé)結(jié)構(gòu)方面，政府間縱向關(guān)系模式是以“條塊關(guān)系”為基礎(chǔ)的，即各級(jí)地方政府的職能部門在縱向上從屬于上級(jí)職能部門，形成垂直管理的“條條”系統(tǒng)，各個(gè)層級(jí)的政府職能有各自的側(cè)重點(diǎn)，分別有自己專門的職責(zé)。基層地方政府是指處于層級(jí)結(jié)構(gòu)最底層、直接面向當(dāng)?shù)鼐用?、?duì)所轄地域承擔(dān)直接治理職責(zé)的地方政府。基層政府所擁有的職責(zé)權(quán)限與較高層級(jí)的政府相比，種類相對(duì)要少，涉及面有限，其承擔(dān)的多是具有社會(huì)公共管理特性的職能，職權(quán)范圍主要為執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令以及承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)行政工作。

我國(guó)作為中央高度集權(quán)的單一制國(guó)家，事關(guān)國(guó)計(jì)民生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題，需要中央決策層規(guī)劃，做好“頂層設(shè)計(jì)”，由中央統(tǒng)一推動(dòng)。2018年中央一號(hào)文件對(duì)如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行謀篇布局，明確實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求和主要任務(wù)，構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)?！绊攲釉O(shè)計(jì)”離不開“基層探索”，中央的許多制度設(shè)計(jì)和改革舉措往往是對(duì)基層經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升，中央的各項(xiàng)政策歸根結(jié)底要靠基層政府的落實(shí)與執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)縱向職能層級(jí)中最基層的政府，需要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治的基本狀況以及農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，在充分執(zhí)行上級(jí)政府各項(xiàng)決定和命令的基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行地方和基層的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化改革創(chuàng)新和探索，具體落實(shí)與執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二）“左右”維度橫向關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

政府與市場(chǎng)、社會(huì)的多元互動(dòng)是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系，應(yīng)對(duì)巨量農(nóng)村公共事務(wù)治理的必然選擇［4］。因此，“左右”維度橫向關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，從傳統(tǒng)的政府一元主體向多元主體共同治理轉(zhuǎn)型，以滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需要。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，政府起著至關(guān)重要的作用，特別是我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱與農(nóng)村發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更成為實(shí)施與推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中堅(jiān)力量。首先，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)法律和政策的保證來(lái)進(jìn)行因地制宜的制度安排與統(tǒng)籌規(guī)劃；其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供相應(yīng)的財(cái)政、組織和信息等方面的支持。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過(guò)程同時(shí)也是市場(chǎng)化的過(guò)程，有效的市場(chǎng)才能合理地配置農(nóng)業(yè)農(nóng)村的獨(dú)特資源，提高農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。在市場(chǎng)體系不完善時(shí)，政府需要采取傾斜政策培育市場(chǎng)；在市場(chǎng)機(jī)制逐漸成熟后，政府應(yīng)該放手讓其進(jìn)行自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以滿足多元化、個(gè)性化需求的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集群化模式。

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全社會(huì)化服務(wù)體系。專業(yè)大戶、專業(yè)協(xié)會(huì)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中做出重要的貢獻(xiàn)。政府應(yīng)積極支持并扶植其進(jìn)行自主發(fā)展，通過(guò)“以龍頭企業(yè)發(fā)揮示范帶頭作用，以農(nóng)民合作社建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增添內(nèi)生動(dòng)力”［5］，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。

（三）“前后”維度雙輪驅(qū)動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在前方揮舞好指揮棒，進(jìn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的規(guī)劃引導(dǎo)與各項(xiàng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其政策的全面貫徹與執(zhí)行，又要在后方提供農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的各項(xiàng)兜底保障工作?！扒昂蟆本S度雙輪驅(qū)動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職方式既要加強(qiáng)“前端”的行政推動(dòng)，也要保障“后方”的公共服務(wù)，雙輪驅(qū)動(dòng)促推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要政府通過(guò)不斷完善各種支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展政策來(lái)進(jìn)行“行政推動(dòng)”。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高投資、慢回報(bào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的建立和發(fā)展，不會(huì)自己成長(zhǎng)起來(lái)，需要政府進(jìn)行扶植和引導(dǎo)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極組織、協(xié)助和推動(dòng)。政府制定的有關(guān)政策及措施是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的軸心與方向。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與引導(dǎo)下，采取切實(shí)有效的措施，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能順利實(shí)現(xiàn)。

在鄉(xiāng)村振興發(fā)展的高歌猛進(jìn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要做好前瞻性的規(guī)劃與引導(dǎo)，還要加強(qiáng)后方的服務(wù)與保障工作。在目前政策利好的情況下，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目發(fā)展迅速，各種現(xiàn)代農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)公司遍地開花。然而農(nóng)業(yè)項(xiàng)目雖然引進(jìn)成功，但與其相關(guān)的公共服務(wù)配套卻嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致許多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目“進(jìn)得來(lái)”，卻“留不住”，不能可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須變基層政府的政績(jī)工程為農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要活動(dòng)不是參與生產(chǎn)，而是遠(yuǎn)景規(guī)劃與服務(wù)保障，免除農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，更重要的是通過(guò)服務(wù)保障工作，讓其自身產(chǎn)生“造血”功能，真正地改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)生活水平，使鄉(xiāng)村得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行面臨的三重桎梏

黨的十九大報(bào)告在“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一段中特別強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好三農(nóng)問(wèn)題作為全黨工作重中之重。國(guó)家一系列支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的充分發(fā)揮，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)能否順利推進(jìn)。然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨拉力賽機(jī)制、科層制結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)型政權(quán)等三重桎梏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這三重困境中尋求自洽的生存之道，最終形塑出策略性執(zhí)行、官僚化運(yùn)作、公司化行為等三種邏輯與特性（見(jiàn)圖2），阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的全面實(shí)施，導(dǎo)致基層治理面臨內(nèi)卷化①內(nèi)卷化（involution），又譯為“過(guò)密化”，源于美國(guó)人類學(xué)家吉爾茨（Chifford Geertz）《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》（Agricultural Involution），是指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無(wú)法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式，只能簡(jiǎn)單重復(fù)再生產(chǎn)而沒(méi)有實(shí)際發(fā)展的增長(zhǎng)。杜贊奇后來(lái)將內(nèi)卷化的概念引入政治領(lǐng)域，提出“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”這一概念。的困境。

圖2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行面臨的三重桎梏

（一）拉力賽機(jī)制與策略性執(zhí)行

我國(guó)政府縱向?qū)哟畏譃橹醒?、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于自上而下壓力型體制的最底層。上級(jí)政府通過(guò)“屬地化行政發(fā)包制”將行政和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)由中央逐級(jí)發(fā)包到基層，基層作為最終的承包方，具體實(shí)施政府管理的各項(xiàng)事務(wù)［6］。關(guān)于加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的中央文件出臺(tái)以后，各級(jí)政府組織為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)，會(huì)逐級(jí)向下發(fā)包各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。在這個(gè)過(guò)程中，為了便于考核，上級(jí)部門盡可能把下級(jí)的工作任務(wù)數(shù)量化，如把農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展量化為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)管理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面（見(jiàn)表1），每個(gè)方面都賦予不同的分值，然后以年度為單位，綜合計(jì)算出被考核單位績(jī)效得分，根據(jù)績(jī)效得分來(lái)評(píng)定考核等次和評(píng)先評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)金分配方案等，并做出有關(guān)干部誡勉、調(diào)整、免職、責(zé)令辭職等決定。隨著各種各樣的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不斷“上山下鄉(xiāng)”，基層治理進(jìn)入“項(xiàng)目制”時(shí)代。目標(biāo)考核體系就像汽車?yán)愐粯?，每個(gè)項(xiàng)目就是一段賽道，項(xiàng)目完成最及時(shí)者就是績(jī)效考核的獲益者［7］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國(guó)行政體系的末梢，各種任務(wù)都要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)完成，為了在各種“項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)”的拉力賽中勝出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織有時(shí)會(huì)采取策略主義變通行為，即“上有政策，下有對(duì)策”來(lái)迎合上級(jí)政府的檢查。許多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策文件都進(jìn)行“紙上畫畫、墻上掛掛”，并且制作了裝裱非常精致的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃圖，但在實(shí)際的操作中很多改革難以落實(shí)到基層。隨著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村進(jìn)入“反哺”時(shí)代，大量資源下鄉(xiāng)，各種資金以項(xiàng)目的形式進(jìn)入基層社會(huì)中，但項(xiàng)目進(jìn)鄉(xiāng)入村之后，主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)具體執(zhí)行和實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因?yàn)轫?xiàng)目制而變得越來(lái)越繁忙，天天“跑腿辦事”，卻又“沒(méi)錢沒(méi)權(quán)”。在這種情境下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)付，遵循“不出事”的邏輯消極敷衍。在目標(biāo)管理考核責(zé)任制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要關(guān)注可以量化的“硬指標(biāo)”，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)數(shù)量等；而其他沒(méi)有量化的“軟指標(biāo)”，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民收入增長(zhǎng)等則不會(huì)重視，使得許多國(guó)家輸入資源無(wú)法與農(nóng)民實(shí)現(xiàn)對(duì)接，農(nóng)村公共服務(wù)也難以獲得改善。

表1 C縣Q鎮(zhèn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展績(jī)效考核目標(biāo)分解表

（二）科層制結(jié)構(gòu)與官僚化運(yùn)作

作為一種行政和生產(chǎn)管理的組織形式，科層制是人們?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)化合作需要而摸索和總結(jié)出來(lái)的管理模式。在馬克斯·韋伯看來(lái)，按照科層制模型建立起來(lái)的政府機(jī)構(gòu)，層級(jí)結(jié)構(gòu)分明，規(guī)章制度嚴(yán)格，職權(quán)職責(zé)明確，給工業(yè)社會(huì)的政府管理帶來(lái)理性與效率，現(xiàn)代科層制是一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)“理想模型”［8］。我國(guó)政府部門是典型的科層制結(jié)構(gòu)，在縱向上，地方政府的組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)上；在橫向上，地方政府的組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在政府每個(gè)層級(jí)中都并列地設(shè)置一些地位平等的機(jī)構(gòu)、部門，負(fù)責(zé)某項(xiàng)具體工作。任何一個(gè)層級(jí)的地方政府都需要對(duì)自身的機(jī)構(gòu)、部門、職位進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置和有效的管理，強(qiáng)化層級(jí)節(jié)制、明確分工、權(quán)責(zé)界限清晰，一件事情必須交給一個(gè)部門完成，以期獲得分工明確、廉價(jià)高效的結(jié)果，并最終使地方政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

科層制由于對(duì)專業(yè)技術(shù)和固定的專業(yè)化分工的強(qiáng)烈推崇，最終表現(xiàn)為政府功能日益官僚化，造成科層體系內(nèi)部職能部門的分化，形成條塊分割的局面。官僚化運(yùn)作使得政府組織刻板僵化、缺乏彈性，無(wú)法適應(yīng)環(huán)境的快速變化和各種突發(fā)事件的出現(xiàn)；同時(shí)也極大地制約了政府官員自主性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，無(wú)法應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的公共環(huán)境和民眾多樣化需求的壓力。于是我們看到在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中，許多政策文件，上級(jí)怎么寫，下級(jí)也怎么寫，如法炮制，層層轉(zhuǎn)發(fā)，以文件執(zhí)行文件，以政策執(zhí)行政策。然而隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展日益現(xiàn)代化，以及信息化時(shí)代的到來(lái)，基層政府面對(duì)的社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜，基層社會(huì)也開始朝著多元化方向發(fā)展。傳統(tǒng)的基于命令和控制機(jī)制的封閉官僚體制進(jìn)行公共事務(wù)管理已不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。官僚化運(yùn)作的封閉性雖然保證了政府單一中心統(tǒng)治的權(quán)威性，但在市場(chǎng)因素不斷滲入農(nóng)村、社會(huì)組織日趨增多、農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求日益增長(zhǎng)和多樣化的現(xiàn)實(shí)背景下，繼續(xù)保持這樣一種單中心體制，必將阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程。

（三）經(jīng)營(yíng)型政權(quán)與公司化行為

目前，國(guó)家戰(zhàn)略漸漸從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)階段轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村階段，國(guó)家資源的不斷輸入為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來(lái)新的契機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要角色逐步從國(guó)家汲取鄉(xiāng)村資源的“抽水機(jī)”轉(zhuǎn)變?yōu)槿霾?guó)家福利的“傳送機(jī)”。作為資源分配的對(duì)象，農(nóng)民本應(yīng)是國(guó)家資源輸入的直接受益者，在資源分配體系中，絕大多數(shù)農(nóng)民卻是被動(dòng)的接受者，而不是參與者，更不是主導(dǎo)者。一些學(xué)者從代理人視角指出基層政府具有自身的獨(dú)立利益，具有謀利性、自利性和權(quán)宜性特征。在基層組織研究中，許多學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府偏離了其應(yīng)當(dāng)履行的公共職責(zé)，出現(xiàn)了目標(biāo)替代，成為“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”或“謀利型政權(quán)”［9］?！罢?jīng)營(yíng)者可以無(wú)償或象征性地有償使用公共資源，比如房產(chǎn)、土地、資金，都不是基層政權(quán)運(yùn)用市場(chǎng)信譽(yù)及其償還能力獲得，而是運(yùn)用它的‘政權(quán)’地位獲得。政府經(jīng)營(yíng)者自己則不必承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任，它沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，只有收益”［10］。在國(guó)家自上而下輸入資源的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益主體，在完成國(guó)家治理目標(biāo)的同時(shí)，也會(huì)在給定的政策框架內(nèi)運(yùn)用自身掌握的資源，借此實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)。

在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的綱領(lǐng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以招商引資作為首要工作，主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“不是在抓項(xiàng)目，就是在跑項(xiàng)目的路上”，而政府的公共管理與公共服務(wù)職能卻明顯被忽視。政府是面向全體社會(huì)成員而存在的，既不能嫌貧愛(ài)富，也不能恃強(qiáng)凌弱。公司化的行為模式，將普通民眾排除在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)之外，政府對(duì)于基層社會(huì)的公共需求缺乏回應(yīng)，工作人員更缺乏為民眾做事的激勵(lì)機(jī)制，鄉(xiāng)村基層治理出現(xiàn)內(nèi)卷化［11］。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的三維框架

政府職能具有動(dòng)態(tài)性，政府需要不斷調(diào)整自己的職能以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。政府職能轉(zhuǎn)變是指由于行政環(huán)境改變，政府的基本任務(wù)和工作重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)變，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為主要圍繞三個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行：一是政府職能重心轉(zhuǎn)變，即政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化職能之間的相互調(diào)適，也就是政府“應(yīng)該做什么”的問(wèn)題；二是政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變，即如何理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系和界限，也就是政府“能夠做什么”的問(wèn)題；三是政府職能方式轉(zhuǎn)變，即以何種方法管理公共事務(wù)，也就是政府“應(yīng)該怎么做”的問(wèn)題［12］。目前在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家政權(quán)組織的末端，是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的核心，是聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的重要橋梁和紐帶。如何按照公共行政原則，在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能三維界定的基礎(chǔ)上，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行面臨的三重桎梏，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變？本文通過(guò)構(gòu)建“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)S框架”（見(jiàn)圖3），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重心位移、職能關(guān)系重構(gòu)、職能方式轉(zhuǎn)型等三個(gè)維度來(lái)闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，提出執(zhí)行性職能、“政府+”多元主體共治、基層治理能力現(xiàn)代化等對(duì)策建議，以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

圖3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的三維框架

（一）“上下”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重心位移——執(zhí)行性職能

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央各項(xiàng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策紛紛出臺(tái)，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的動(dòng)力與引擎，但是再好的中央政策關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的落實(shí)與執(zhí)行。許多農(nóng)民從電視新聞及報(bào)刊上了解到國(guó)家每年頒布了很多惠農(nóng)政策，但疑惑好處落實(shí)到自己身上的怎么不多，就想當(dāng)然地認(rèn)為基層干部“把好經(jīng)念歪了”，形成“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”的差序政治信任格局。因此，如何把國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展政策切實(shí)用足，全面貫徹實(shí)施；如何進(jìn)村入戶進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的宣傳工作，使各級(jí)強(qiáng)農(nóng)政策與補(bǔ)貼家喻戶曉；如何結(jié)合本地實(shí)際對(duì)各項(xiàng)惠農(nóng)資金進(jìn)行陽(yáng)光操作，維護(hù)農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)？這都有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的全面貫徹與落實(shí)執(zhí)行。

中國(guó)政府職能“上下”維度縱向?qū)蛹?jí)分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，其職能重心主要為執(zhí)行性職能。沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行，政策就變成一紙空文。如果是“上有政策，下有對(duì)策”的策略性執(zhí)行，政策就面臨實(shí)踐過(guò)程中的制度困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主導(dǎo)者和推動(dòng)者，是我國(guó)各級(jí)政府和政府各個(gè)部門對(duì)國(guó)家政策方針的具體操作者，更是各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策落地生根的主要平臺(tái)。它的基礎(chǔ)性和微觀性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行性和直接面向基層的務(wù)實(shí)性，同時(shí)也決定了其執(zhí)行性職能的重要性。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的“重中之重”，最艱巨最繁重的執(zhí)行任務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，迫切需要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“執(zhí)行性”職能問(wèn)題，樹立科學(xué)的政策執(zhí)行觀，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力度。

（二）“左右”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能關(guān)系重構(gòu)——“政府+”多元主體共治

職能關(guān)系重構(gòu)是指不同的職能行使主體之間權(quán)限的劃分及其調(diào)整，“左右”維度橫向關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間的關(guān)系。中國(guó)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的新階段，由于農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，在一片“將來(lái)誰(shuí)來(lái)種地”的擔(dān)憂聲中，中央明確提出，逐步形成以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補(bǔ)充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的先行者，越來(lái)越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理所面對(duì)的主要為同質(zhì)性的小農(nóng)家庭，而隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，同質(zhì)性的小農(nóng)家庭逐步向異質(zhì)性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體演變。多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)上的要求都較過(guò)去的單家獨(dú)戶要高，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目也較過(guò)去多元化，這些都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能提出更高的要求，也對(duì)其管理能力的提升有了更高的期待。同時(shí)多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的崛起，也帶來(lái)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與農(nóng)民等多種職能關(guān)系的變化。面對(duì)各種不同類型的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該如何整合與扶持，以滿足其對(duì)生產(chǎn)、管理、技術(shù)、資金等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求。

“政府+”多元主體共治就是肯定政府作為公共治理核心和主導(dǎo)的“元治理”作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)、農(nóng)民等多元主體的力量，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為平臺(tái)，整合多方力量，共促鄉(xiāng)村振興與發(fā)展。從公共事務(wù)的治理機(jī)制來(lái)看，中國(guó)慣用官僚制機(jī)制，政府是管理國(guó)家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的唯一主體，基于“父愛(ài)主義”的臆設(shè)，政府成為萬(wàn)靈和萬(wàn)能的“全能”政府，排斥和拒絕市場(chǎng)、社會(huì)和自組織等多元機(jī)制。但隨著農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、社會(huì)主體多元化，必然要求治理主體或責(zé)任主體更加多元的治理體制與之適應(yīng)。多中心治理理念主張通過(guò)其他主體、機(jī)構(gòu)的參與改變傳統(tǒng)政府的壟斷地位，充分結(jié)合政府、市場(chǎng)、社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，已滿足于公民多樣化的需求。通過(guò)“政府+”多元主體共治，我們期待各個(gè)治理主體相互協(xié)作，通過(guò)取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成一股強(qiáng)大的合力，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

（三）“前后”維度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式轉(zhuǎn)型——基層治理能力現(xiàn)代化

職能方式轉(zhuǎn)型是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的各種方式和手段的改善?！巴七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”既是我們建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代國(guó)家的必然要求，也是治國(guó)理政理念的重大創(chuàng)新和發(fā)展。政府治理能力的現(xiàn)代化程度決定了政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)程度。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)的基層治理發(fā)展出相當(dāng)?shù)慕鈽?gòu)力量，傳統(tǒng)的治理理念和治理方式已經(jīng)不適應(yīng)多元化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要基層治理能力現(xiàn)代化?！扒昂蟆本S度雙輪驅(qū)動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式需要由維持型向引導(dǎo)型、管理型向服務(wù)型、層級(jí)化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由維持型向引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員得到進(jìn)一步精簡(jiǎn)，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成為沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性財(cái)政權(quán)和人事權(quán)的一級(jí)機(jī)構(gòu)，其職能行使方式類似于“維持型”，維護(hù)地方穩(wěn)定、協(xié)調(diào)各類矛盾、完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)臨時(shí)任務(wù)等，鄉(xiāng)村干部“不得罪”［13］與“不出事”的行為邏輯盛行。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的主導(dǎo)力量。在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極引導(dǎo)和干預(yù)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民盡快從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展?！拔覈?guó)的社會(huì)變革體現(xiàn)了明顯的政府驅(qū)動(dòng)特征。不管是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革還是城市經(jīng)濟(jì)改革，不管是經(jīng)濟(jì)體制改革還是政治體制改革，都是在政府的倡導(dǎo)和推動(dòng)下得以實(shí)施的”［14］。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。隨著各種農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資源逐漸在農(nóng)村落地生根，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步放開搞活，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自主程度不斷加強(qiáng)，廣大農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化。過(guò)去傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的需要，迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，從過(guò)去的“管、征、批”管理型政府向“扶、幫、引”服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展做好服務(wù)保障工作，免除農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，最終形成鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促使鄉(xiāng)村現(xiàn)代化從“行政推動(dòng)”走向“內(nèi)源發(fā)展”［15］；另一方面，在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民都開始向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共服務(wù)水平，以全面滿足鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)生需求［16］。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能方式需要由層級(jí)化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變?！肮び破涫?，必先利其器”。網(wǎng)絡(luò)組織、信息技術(shù)的快速發(fā)展，擴(kuò)展了鄉(xiāng)村的發(fā)展環(huán)境與活動(dòng)空間，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式發(fā)生變化，從以層級(jí)化為主導(dǎo)的科層制治理結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化治理形式發(fā)展，以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多變的環(huán)境和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各方利益，進(jìn)一步助推基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的步伐?，F(xiàn)代信息技術(shù)的進(jìn)步及其應(yīng)用為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)絡(luò)化管理提供了大量的技術(shù)支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極利用這一平臺(tái)進(jìn)行職能方式的重塑，以適應(yīng)不斷變化的鄉(xiāng)村環(huán)境，進(jìn)而滿足農(nóng)民多元化的利益需求。為了促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行動(dòng)，推進(jìn)信息進(jìn)村入戶，進(jìn)一步強(qiáng)化物聯(lián)網(wǎng)、智能裝備的推廣應(yīng)用，以網(wǎng)絡(luò)信息化助推鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)。

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