◎文 宏 （華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510641）

◎杜菲菲

一、問(wèn)題提出

政府是國(guó)家公共管理主體，公共權(quán)力作為稀缺資源，其運(yùn)行具有強(qiáng)制性、權(quán)威性及隱蔽性特征。在政府的決策過(guò)程中，公眾可見(jiàn)的是政策問(wèn)題的輸入與公共政策的輸出，政策形成、政策采納以及政策合法化發(fā)生在政策黑箱，對(duì)于公眾和外界觀察者而言并不透明［1］。為了有效地研究政府決策過(guò)程，西方公共行政學(xué)界提出政策過(guò)程模型、多源流理論、間斷均衡理論、制度理性選擇等諸多解釋框架。然而，在現(xiàn)實(shí)世界中，政策制定過(guò)程并非像過(guò)程模型描述的那樣井然有序［2］。如何理解政策過(guò)程，透視權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，關(guān)注政府決策的內(nèi)在邏輯，成為公共管理學(xué)科的關(guān)鍵性問(wèn)題。

組織的運(yùn)轉(zhuǎn)依賴人的主觀能動(dòng)性。政府在管理社會(huì)公共事務(wù)中，政府決策蘊(yùn)含個(gè)人行為與組織行為的諸多因素。決策者依據(jù)自身對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的認(rèn)知形成行為動(dòng)機(jī)，進(jìn)而在不同動(dòng)機(jī)的指引下產(chǎn)生不同的決策行為。由于決策者的注意力有限，只有那些進(jìn)入決策者視野的社會(huì)問(wèn)題，才有可能成為政策議題，進(jìn)入政府決策議程。決策者對(duì)議題的注意力聚焦，體現(xiàn)對(duì)此議題的具體認(rèn)知。決策者為了推進(jìn)政策理念的實(shí)現(xiàn)，會(huì)有計(jì)劃地編制預(yù)算，投入不同份額的財(cái)政資源，最終確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，政府決策是一個(gè)始于決策者注意力聚焦、形成政策動(dòng)機(jī)進(jìn)而實(shí)施政策行為的過(guò)程。政府決策者對(duì)某一議題的注意力（即政府的政策理念）、有計(jì)劃投入的財(cái)政資源（財(cái)政預(yù)算）、最終投入的財(cái)政資源（即政府決算）都可以視為透視權(quán)力運(yùn)行的重要指標(biāo)，分別體現(xiàn)政策理念清晰與否、治理動(dòng)機(jī)強(qiáng)弱、政策行為力度大小，具體分析特定領(lǐng)域的政府決策隱蔽過(guò)程。

中央政府環(huán)境保護(hù)政策工作的持續(xù)推進(jìn)，為我們研究政府決策過(guò)程提供了一個(gè)可觀察考量的窗口。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞情況嚴(yán)重，多地爆發(fā)“毒水”、兒童血鉛超標(biāo)、水污染等環(huán)保突發(fā)事件，京津冀豫魯皖等地區(qū)持續(xù)重度霧霾，嚴(yán)重影響公民正常生產(chǎn)生活，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要阻礙因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年因?yàn)榄h(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失占當(dāng)年GDP的6%左右［3］，如何推進(jìn)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程已成為重要的政策議題。黨的十八大以來(lái)，“生態(tài)文明建設(shè)”“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”“低碳經(jīng)濟(jì)”“減排”等政策理念逐漸形成，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政策行為逐步實(shí)施，特別是在習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”［4］以后，中央政府更是體現(xiàn)了推進(jìn)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心，不斷改進(jìn)環(huán)境保護(hù)的治理手段和方法，加大環(huán)境保護(hù)資金投入，通過(guò)強(qiáng)化考核、組織專項(xiàng)督查組、流域限批、約談等手段，不斷強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)管理權(quán)限，加強(qiáng)環(huán)境治理力度。

為此，本研究借鑒心理學(xué)的認(rèn)知?jiǎng)恿碚摚约敖M織行為學(xué)的注意力基礎(chǔ)觀，建構(gòu)“注意力—?jiǎng)訖C(jī)—行為”的政策過(guò)程理論框架，聚焦2008—2015年中央政府環(huán)境保護(hù)工作的政策歷程，以2008—2015年中央政府工作報(bào)告為樣本，借助QSR Nvivo11軟件對(duì)其進(jìn)行文本分析，分析環(huán)境保護(hù)的政府理念，整理收集相對(duì)應(yīng)年度的中央政府財(cái)政報(bào)告，提取其中“環(huán)境保護(hù)”條目的預(yù)算與決算數(shù)據(jù)，探討政府環(huán)保政策動(dòng)機(jī)與實(shí)際政策行為，重點(diǎn)測(cè)量中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域注意力的變化情況，從政策理念、政策動(dòng)機(jī)與政策行為的關(guān)系出發(fā)，闡釋政府決策是一個(gè)始于政策理念、政策理念形成政策動(dòng)機(jī)、政策動(dòng)機(jī)指導(dǎo)政策行為的過(guò)程，以期呈現(xiàn)中央政府在環(huán)境保護(hù)議題領(lǐng)域的政策決策特性，為打開(kāi)政府決策黑箱提供一個(gè)可供觀察的分析視角。

二、理論框架與研究設(shè)計(jì)

（一）理論框架

人是組織行為的載體。政府作為公共組織，政府決策融合組織決策與個(gè)人決策的相關(guān)特性，可以借鑒心理學(xué)與組織行為學(xué)的相關(guān)理論成果。具體而言，心理學(xué)致力于解釋個(gè)體行為，在心理學(xué)研究領(lǐng)域，認(rèn)知?jiǎng)恿φ搹?qiáng)調(diào)將機(jī)體因素和環(huán)境因素作為解釋行為原因的考量因素。行為是由人和環(huán)境同時(shí)決定的，其連接由人的認(rèn)知來(lái)完成［5］。認(rèn)知失調(diào)論認(rèn)為個(gè)體行為的動(dòng)力和方向取決于認(rèn)知失調(diào)，后續(xù)的歸因理論，強(qiáng)調(diào)認(rèn)知對(duì)行為動(dòng)機(jī)的影響，行為動(dòng)機(jī)是對(duì)環(huán)境結(jié)果的認(rèn)知，認(rèn)為人類(lèi)的行為取決于對(duì)相關(guān)事件的歸因。而交互作用理論強(qiáng)調(diào)個(gè)體會(huì)依據(jù)不同的動(dòng)機(jī)以及對(duì)環(huán)境的認(rèn)知，表現(xiàn)出不同的行為［6］。個(gè)體行為受到動(dòng)機(jī)的調(diào)節(jié)和支配，人在動(dòng)機(jī)的推動(dòng)下發(fā)動(dòng)、強(qiáng)化、維持直到終止那些行為。動(dòng)機(jī)是推動(dòng)行為的力量，行為是動(dòng)機(jī)的結(jié)果。認(rèn)為只有了解一個(gè)人的動(dòng)機(jī)，才能較準(zhǔn)確地解釋其行為，并對(duì)行為做出比較準(zhǔn)確的控制與預(yù)測(cè)［7］。動(dòng)機(jī)不僅決定行為的強(qiáng)度，動(dòng)機(jī)愈強(qiáng)烈，行為也隨之愈強(qiáng)烈，動(dòng)機(jī)還決定個(gè)體行為的久暫性，在沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)之前，行為會(huì)一直存在。而認(rèn)知影響動(dòng)機(jī)，動(dòng)機(jī)是認(rèn)知的一種功能，個(gè)體的動(dòng)機(jī)由認(rèn)知形成，動(dòng)機(jī)影響行為。

組織行為學(xué)致力于研究組織行為規(guī)律，探討組織發(fā)展與組織變革。在組織行為學(xué)領(lǐng)域，組織創(chuàng)新理論強(qiáng)調(diào)決策者在組織戰(zhàn)略決策中的主導(dǎo)作用，決策者基于自身意志實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展［8］；戰(zhàn)略決策學(xué)派認(rèn)為，戰(zhàn)略決策是一個(gè)決策者基于有限理性的信息加工與處理的過(guò)程，提出識(shí)別、開(kāi)發(fā)和選擇的三階段模型［9］；認(rèn)知心理學(xué)通常認(rèn)為，組織決策的“解釋”過(guò)程就是決策者根據(jù)認(rèn)知，匹配組織發(fā)展目標(biāo)，形成發(fā)展動(dòng)機(jī)的過(guò)程；組織注意力基礎(chǔ)觀理論［10］，為解釋組織決策行為提供了一個(gè)新的視角：“注意力”概念強(qiáng)調(diào)決策者的有限理性，認(rèn)為決策者在制定決策的過(guò)程中會(huì)選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分［11］，組織的注意力基礎(chǔ)觀認(rèn)為組織的決策過(guò)程是注意力的配置過(guò)程，管理者將有限的時(shí)間和精力用于關(guān)注、編碼、解釋和聚焦組織議題和答案，其中內(nèi)含關(guān)注—解釋—行動(dòng)等三個(gè)步驟［12］，為理解組織決策行為提供了啟發(fā)，即組織決策行為遵循“認(rèn)知—?jiǎng)訖C(jī)—行為”的模式。

綜合認(rèn)知?jiǎng)恿W(xué)以及組織行為學(xué)的相關(guān)理論，基于注意力基礎(chǔ)觀，本研究提出“注意力—?jiǎng)訖C(jī)—行為”的政府決策過(guò)程理論分析框架，見(jiàn)圖1。面對(duì)眾多紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，決策者有限的注意力，決定了那些只有得到?jīng)Q策者關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，才能進(jìn)入政策議程。經(jīng)濟(jì)社會(huì)處在不斷發(fā)展變化過(guò)程中，決策者對(duì)具體議題領(lǐng)域的注意力配置會(huì)有差異，不同領(lǐng)域的注意力聚焦意味著政策議程的設(shè)定，相同領(lǐng)域不同的注意力聚焦通常與政策理念強(qiáng)弱及政策動(dòng)機(jī)大小密切相關(guān)。一般而言，政策理念與政策動(dòng)力呈正相關(guān)關(guān)系，政策動(dòng)機(jī)引致政策行為的發(fā)生，并與政策執(zhí)行力密切相關(guān)。在決策過(guò)程形成的不同階段，政策認(rèn)知、政策動(dòng)機(jī)以及政策行為會(huì)呈現(xiàn)諸多不同的態(tài)勢(shì)。

圖1 “注意力—?jiǎng)訖C(jī)—行為”的政府決策過(guò)程理論分析框架

（二）研究素材與研究方法

1.國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的地位及作用。國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告作為政策綱領(lǐng)性文件，需提交國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)。從醞釀起草、征求意見(jiàn)、反復(fù)修改到提交全國(guó)人大代表審議，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告集中反映民意，充分汲取民智，廣泛凝聚民心。通過(guò)表決的政府工作報(bào)告熔鑄國(guó)家意志和人民意愿。每年度的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告具有固定的內(nèi)容，不但會(huì)回顧總結(jié)過(guò)去工作，而且會(huì)規(guī)劃部署本年度的各項(xiàng)工作，是具有各級(jí)政府施政綱領(lǐng)性質(zhì)的政策文本。因此，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告是測(cè)量中央政府注意力的絕佳樣本。政府是各項(xiàng)公共事業(yè)的行政管理主體，中央政府處于我國(guó)行政管理體系的頂端，其工作報(bào)告所涵蓋領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等各個(gè)方面。在政府工作報(bào)告有限的文本中，政府對(duì)各項(xiàng)公共事業(yè)的關(guān)注程度呈現(xiàn)出高低不一的態(tài)勢(shì)。通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析詞頻，可以測(cè)量出中央政府在各項(xiàng)公共事業(yè)中注意力的動(dòng)態(tài)變化。整理2008—2015年中央政府工作報(bào)告的樣本數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，這八年的中央政府工作報(bào)告文本結(jié)構(gòu)有所不同。每年度政府工作報(bào)告均有“回顧”與“展望”部分，由于涉及換屆、五年規(guī)劃等原因，不同年度中央政府工作報(bào)告的回顧年份略有不同。2008年、2013年回顧了過(guò)去五年的工作，2011年回顧了“十一五”的工作。為保證研究樣本的統(tǒng)一性，本文選取2008—2015年中央政府工作報(bào)告中的“本年度工作展望”部分，進(jìn)行文本分析。

2.文本分析法與QSR Nvivo11軟件。文本分析法（Text Analysis）又稱內(nèi)容分析法，是一種對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)、定量描述的研究方法。通過(guò)分析會(huì)議文件、報(bào)紙期刊、領(lǐng)導(dǎo)批示等文本資料，以量化的方式呈現(xiàn)文本內(nèi)容所含信息以及變化，進(jìn)而得出有效的推斷。該研究方法最初應(yīng)用于情報(bào)學(xué)，后受到新聞傳播學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等社會(huì)科學(xué)的廣泛青睞。文字和語(yǔ)言是社會(huì)心理學(xué)家了解人類(lèi)認(rèn)知和個(gè)性的媒介。通過(guò)大量的文本研究，研究者可以將語(yǔ)言使用與認(rèn)知風(fēng)格和社會(huì)行為結(jié)合起來(lái)?！把芯空Z(yǔ)言使用，就如同跟蹤人的目光一樣，他可以告訴我們他的注意力在哪里，文本的用詞類(lèi)別可以顯示注意力聚焦的領(lǐng)域”［13］。而信息技術(shù)以及統(tǒng)計(jì)手段的高速發(fā)展，為研究者提供了較好的工具支撐。QSR Nvivo11作為一款支持定性和混合方法研究的分析軟件。可以幫助研究者組織、分析和查找非結(jié)構(gòu)化或是定性數(shù)據(jù)，如訪談、調(diào)查問(wèn)卷、文章、社交媒體以及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容等文本。本研究借助這款質(zhì)性分析軟件，對(duì)2008—2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告進(jìn)行量化分析，以有效測(cè)量中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域注意力的動(dòng)態(tài)變化情況。

三、中央政府環(huán)境保護(hù)注意力的測(cè)量

（一）中央政府環(huán)境保護(hù)方面的注意力

注意力是指決策者在某一議題上的聚焦程度。政策理念既是決策思維活動(dòng)的集中體現(xiàn)，也是決策者對(duì)特定議題的觀念及看法的集合。決策者注意力的高低可以呈現(xiàn)決策者政策理念的強(qiáng)弱。而環(huán)境保護(hù)工作是政府的重要職能，政府保護(hù)環(huán)境的權(quán)責(zé)范圍是為了解決現(xiàn)實(shí)或潛在的本研究環(huán)境問(wèn)題，協(xié)調(diào)人類(lèi)與環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)人類(lèi)的生存環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。本研究以國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告為研究樣本，采用文本分析方法，通過(guò)對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的關(guān)鍵詞進(jìn)行編碼，來(lái)測(cè)量中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域注意力的動(dòng)態(tài)變化；借助測(cè)量中央政府環(huán)境保護(hù)注意力的高低來(lái)呈現(xiàn)環(huán)保治理理念的強(qiáng)弱。具體操作分為選取關(guān)鍵詞和實(shí)施注意力測(cè)量?jī)刹竭M(jìn)行。

第一步選取關(guān)鍵詞，在明確環(huán)境保護(hù)政府權(quán)責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，將環(huán)境保護(hù)設(shè)為文本分析的一級(jí)關(guān)鍵詞，進(jìn)而利用ROSTcm6分詞軟件選取二級(jí)關(guān)鍵詞，將2008—2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告等相關(guān)文本材料合并，將其導(dǎo)入ROSTcm6軟件進(jìn)行分析，依據(jù)詞頻提取關(guān)鍵詞。將詞頻高于5%的詞作為備選，邀請(qǐng)專家對(duì)高頻詞進(jìn)行打分。在對(duì)所有詞統(tǒng)計(jì)分析后，將專家評(píng)定高于6分的詞直接確認(rèn)為二級(jí)關(guān)鍵詞，對(duì)于4—6分的詞，在文本分析過(guò)程中，甄別是否對(duì)其編碼計(jì)數(shù)，最終選取關(guān)鍵詞表，見(jiàn)表1。

表1 環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵詞

第二步是實(shí)施注意力測(cè)量。將所需文本導(dǎo)入QSR Nvivo11軟件中，先統(tǒng)計(jì)各年份政府工作報(bào)告“展望”部分句子總數(shù)。對(duì)各年份政府工作報(bào)告進(jìn)行編碼，依據(jù)所選出的關(guān)鍵詞，在每份政府工作報(bào)告中建立節(jié)點(diǎn)并編碼計(jì)數(shù)。當(dāng)句子中出現(xiàn)關(guān)鍵詞時(shí)，新建節(jié)點(diǎn)進(jìn)行編碼，若一個(gè)句子中出現(xiàn)多個(gè)關(guān)鍵詞，需要對(duì)其進(jìn)行語(yǔ)意判斷，若語(yǔ)境一致，則該句子只編碼一次，若其中不同關(guān)鍵詞涉及多個(gè)含義時(shí)，則視具體含義重復(fù)編碼。測(cè)量結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 環(huán)保詞頻測(cè)量結(jié)果表（2008—2015年）

依據(jù)每年度詞頻結(jié)果測(cè)量，發(fā)現(xiàn)2008—2015年中央政府環(huán)保注意力趨勢(shì)。總體而言，2008—2015年中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的注意力整體呈緩慢上升趨勢(shì)，相較于2008年，2009年出現(xiàn)下滑；相較于2012年，2013年有微弱下降。通過(guò)梳理國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告得知，黨的十七大之后，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容越來(lái)越多，“低碳”“綠色”“霧霾”等詞匯依次出現(xiàn)，且頻率越來(lái)越高。也可顯現(xiàn)出中央政府將更多的注意力聚焦在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中央政府的環(huán)境保護(hù)治理理念在不斷增強(qiáng)。

表3 2008—2015年中央政府財(cái)政支出預(yù)算中環(huán)保項(xiàng)預(yù)算情況（單位：億元）

表42008 —2015年中央政府財(cái)政支出決算中環(huán)保項(xiàng)決算情況 （單位：億元）

（二）中央政府環(huán)境保護(hù)的政策動(dòng)機(jī)與政策行為

任何政策的推行都需匹配相應(yīng)的財(cái)政資源。按照政府相關(guān)規(guī)定，政府財(cái)政支出事前需要編制預(yù)算、事中需要監(jiān)督、事后需要進(jìn)行決算。預(yù)算數(shù)據(jù)是政府計(jì)劃投入的資金，決算支出是政府實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中投入的資金情況。相關(guān)研究指出，在政府的議程設(shè)置過(guò)程中，財(cái)政預(yù)算發(fā)揮著促進(jìn)和約束作用，相關(guān)項(xiàng)目及機(jī)構(gòu)的發(fā)展都依據(jù)其所占有的預(yù)算份額而盛衰。財(cái)政預(yù)算高，項(xiàng)目在議程中的地位隨之上升；反之，財(cái)政預(yù)算低，項(xiàng)目地位下降［14］。因此，在某一議題領(lǐng)域，政府財(cái)政預(yù)算的高低可以反映政府政策動(dòng)機(jī)的強(qiáng)弱。預(yù)算與治理動(dòng)機(jī)呈正相關(guān)關(guān)系，相對(duì)預(yù)算越多，治理動(dòng)機(jī)越強(qiáng)，相對(duì)預(yù)算越少，治理動(dòng)機(jī)越弱。而財(cái)政決算是政府實(shí)際施政行為的花費(fèi)，受到各種因素的影響。根據(jù)前人研究成果以及筆者實(shí)地調(diào)研訪談得知［15-16］，在某一議題領(lǐng)域，若決算低于預(yù)算，在很大程度上說(shuō)明政府行動(dòng)力不足，施政意愿較低，受到外界因素影響，并未完成預(yù)期投入進(jìn)度；若決算等于預(yù)算，說(shuō)明政府行動(dòng)力穩(wěn)定，施政意愿平穩(wěn)，施政行為效果基本完成；若決算高于預(yù)算，則表明政府行動(dòng)力強(qiáng)，施政意愿強(qiáng)烈，強(qiáng)力推進(jìn)施政任務(wù)，超額完成治理預(yù)期。

中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算與決算數(shù)據(jù)，可以測(cè)定中央政府在環(huán)境保護(hù)的政策動(dòng)機(jī)與政策行為。依據(jù)財(cái)政部政府門(mén)戶網(wǎng)站上公布的2008—2015年全國(guó)財(cái)政支出決算情況，本研究收集整理了2008—2015年中央政府在“環(huán)境保護(hù)”領(lǐng)域的財(cái)政支出數(shù)據(jù)。采集數(shù)據(jù)包括環(huán)保支出預(yù)算和決算，以及中央本級(jí)支出預(yù)算和決算數(shù)據(jù)，重點(diǎn)采集2008—2015年中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政支出預(yù)算和決算金額。其中，財(cái)政預(yù)算支出數(shù)額可以側(cè)面反映環(huán)保領(lǐng)域絕對(duì)投入的變化情況，環(huán)保支出預(yù)算和決算金額占中央本級(jí)支出的份額，可以間接闡釋環(huán)保領(lǐng)域的相對(duì)投入的變化情況，見(jiàn)表3、表4。

四、政府決策過(guò)程的階段闡釋

借助Nvivo11軟件，對(duì)2008—2015年政府工作報(bào)告進(jìn)行文本分析。數(shù)據(jù)顯示：2008—2015年期間，中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域配置的注意力在2009年和2013年雖有不同程度的波動(dòng)，但總體上呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)，這表明從2008年到2015年，中央政府越來(lái)越聚焦關(guān)注環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)工作，在環(huán)保領(lǐng)域，政府的注意力持續(xù)上升，政府環(huán)保治理理念不斷深化；進(jìn)一步分析中央財(cái)政報(bào)告中相對(duì)應(yīng)年份環(huán)保預(yù)算與決算數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，與中央政府注意力變化趨勢(shì)類(lèi)似，環(huán)保項(xiàng)的預(yù)算與決算數(shù)據(jù)也是除了在2009年和2012年不同程度的下降以外，整體上呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。其中，預(yù)算數(shù)據(jù)與決算數(shù)據(jù)的關(guān)系處在動(dòng)態(tài)變化中，簡(jiǎn)單概述而言，在2009年之前，預(yù)算數(shù)據(jù)大于決算數(shù)據(jù)，而在2009年之后，決算數(shù)據(jù)高于預(yù)算，而且二者之間的動(dòng)態(tài)變化關(guān)系呈現(xiàn)出顯著的階段性特征。按照注意力與政策理念、預(yù)算與政策動(dòng)機(jī)、決算與政策行為相關(guān)聯(lián)的理論假設(shè)，環(huán)保注意力是政策理念的直接呈現(xiàn)，環(huán)保預(yù)算數(shù)據(jù)是政府預(yù)期投入的具體體現(xiàn)，環(huán)保決算數(shù)據(jù)是中央政府實(shí)際執(zhí)行程度的重要標(biāo)志，通過(guò)重點(diǎn)觀測(cè)環(huán)保領(lǐng)域的中央政府注意力、財(cái)政預(yù)算以及決算投入數(shù)據(jù)，可以清晰地呈現(xiàn)中央政府環(huán)保治理理念、環(huán)保治理動(dòng)機(jī)以及環(huán)保治理行為的相關(guān)關(guān)系，探索決策過(guò)程中的政策理念、政策動(dòng)機(jī)、政策行為之間的關(guān)聯(lián)，探討政府決策過(guò)程的諸多特性，具體而言，依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，可以將2008—2015年中央政府推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，細(xì)分為四個(gè)階段，即理念建構(gòu)期、行為建構(gòu)期、焦點(diǎn)共識(shí)期以及平穩(wěn)發(fā)展期。

（一）理念建構(gòu)期（2008—2009年）

黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要牢固樹(shù)立“生態(tài)文明”的科學(xué)發(fā)展觀，環(huán)保管理體制改革成為推進(jìn)生態(tài)戰(zhàn)略的重要舉措。2008年7月，國(guó)家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部，正式成為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)?；仡櫗h(huán)保管理主管機(jī)構(gòu)的變遷歷程：從1974年國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，到1982年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，再到1984年設(shè)立由城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，接著1988年成立獨(dú)立的副部級(jí)單位國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，到1998年國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，正部級(jí)單位，再到2008年的環(huán)境保護(hù)部。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的主管機(jī)構(gòu)變遷，預(yù)示著中央政府關(guān)注環(huán)保政策理念的逐步形成。

環(huán)保領(lǐng)域主管機(jī)構(gòu)的升格，不但會(huì)為環(huán)保工作的開(kāi)展提供制度保障，而且發(fā)出強(qiáng)化環(huán)境治理力度的信號(hào)。透視國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告文本以及環(huán)保的財(cái)政預(yù)算及決算的相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：2008年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告關(guān)于環(huán)保的注意力，以及同年度的預(yù)算、決算數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)出新高。然而，2009年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告關(guān)于環(huán)保的注意力卻呈現(xiàn)較大幅度的下滑，財(cái)政預(yù)算及財(cái)政決算，無(wú)論是在橫向領(lǐng)域?qū)Ρ冗€是縱向年度的對(duì)比，都出現(xiàn)了斷崖式下滑：2009年我國(guó)環(huán)保預(yù)算為37.35億元，相較于2008年的79.93億元顯著減少，環(huán)保領(lǐng)域的預(yù)算決算均僅占當(dāng)年預(yù)算、決算總額的0.25%，相應(yīng)數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及2008年度預(yù)算比重的0.61%、決算比重的0.50%；不僅如此，2008年中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算為79.93億元，但決算僅完成66.21億元，環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)行力明顯不足。這固然與2008年、2009年經(jīng)濟(jì)下滑態(tài)勢(shì)、財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩有一定的關(guān)聯(lián)，但更為直接的原因是政府環(huán)保理念剛剛開(kāi)始逐步形成，政策理念處于理念建構(gòu)期，并未達(dá)成一致行動(dòng)，政策執(zhí)行容易受到外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件等因素的干擾，誘發(fā)政策動(dòng)機(jī)及政策行為出現(xiàn)回退，出現(xiàn)行動(dòng)力較弱的情形。

（二）行為建構(gòu)期（2009—2013年）

從2010年開(kāi)始，中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的注意力開(kāi)始緩慢回升，由2009年的4.41%到2010年的8.24%再到2011年的8.86%。與此同時(shí)，中央政府在環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政的預(yù)算逐年增加，其占中央整體財(cái)政支出預(yù)算的比重同步增長(zhǎng)。值得注意的是，該時(shí)期中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政決算均高于財(cái)政預(yù)算，這表明，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政投入比預(yù)期更多。中央政府開(kāi)始以緩慢的增速不斷強(qiáng)化環(huán)境治理工作。2011—2013年，中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的注意力從2011年的8.86%增長(zhǎng)到2013年的10.53%，中央政府的注意力呈波動(dòng)上升的態(tài)勢(shì)；在財(cái)政投入方面，財(cái)政預(yù)算與決算基本持平，雖然2012年環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政預(yù)算與財(cái)政決算均有所回落，但2013年的財(cái)政投入遠(yuǎn)高于2011年。這依然與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密切相關(guān)，2012年世界經(jīng)濟(jì)再次遭受重創(chuàng)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更為嚴(yán)峻。我國(guó)生產(chǎn)總值增速創(chuàng)5年來(lái)最低紀(jì)錄，公共財(cái)政收入增速僅為12.8%，相較2011年增速25.0%和2008年增速19.5%而言，出現(xiàn)顯著下降［17］。然而，在財(cái)政收入出現(xiàn)如此困難時(shí)期，2012年中央在環(huán)保領(lǐng)域的支出決算依然超過(guò)同年度的預(yù)算安排，從側(cè)面說(shuō)明中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)行力顯著強(qiáng)化，行動(dòng)與預(yù)期相符。

與理念建構(gòu)期不同，這一時(shí)期中央政府保持了對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注，依據(jù)認(rèn)知心理學(xué)理論，可以將這一階段稱為行為建構(gòu)期。在此時(shí)期，在治理環(huán)保問(wèn)題的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算投入資金，環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政撥付數(shù)據(jù)均實(shí)現(xiàn)了預(yù)期撥付、足額完成，中央政府并未因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢(shì)趨緊，而大幅度調(diào)整環(huán)境保護(hù)的資金安排，在其他領(lǐng)域財(cái)政資金不斷壓縮的背景下，中央政府優(yōu)先保證了環(huán)保領(lǐng)域的資金安排，環(huán)境保護(hù)工作日趨穩(wěn)定，中央政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面的注意力穩(wěn)步上升，環(huán)保理念逐步趨于成熟，受到外界環(huán)境及經(jīng)濟(jì)條件的影響不斷減少，環(huán)保領(lǐng)域的政策動(dòng)機(jī)及政策行為在波動(dòng)中穩(wěn)步發(fā)展，且政策行為高于動(dòng)機(jī)，政策執(zhí)行力明顯增強(qiáng)。

（三）焦點(diǎn)共識(shí)期（2013—2014年）

2013—2014年，中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的注意力平穩(wěn)上升，環(huán)保治理的政策理念逐步增強(qiáng)；與此同時(shí)，中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入飛速增長(zhǎng)，2013—2014年，財(cái)政預(yù)算從93.7億元驟增至290.67億元，環(huán)保方面的支出占中央本級(jí)財(cái)政支出的比例大幅增加，投入增長(zhǎng)幅度不僅遠(yuǎn)超同期橫向其他領(lǐng)域財(cái)政支出，還創(chuàng)造了近年來(lái)環(huán)保財(cái)政支出增長(zhǎng)幅度的新高，這表明中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投入更多的財(cái)政資源，不論與其他公共領(lǐng)域的注意力聚焦比較，還是與同期的財(cái)政增長(zhǎng)幅度相比而言，抑或是相比過(guò)往的環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政投入力度，都切實(shí)說(shuō)明中央政府更為重視環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政策目標(biāo)；這一時(shí)期的環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政決算仍高于環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算數(shù)額，意味在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域工作的推行過(guò)程中，政策執(zhí)行難度不小，超額完成預(yù)算的情況較多，這表明環(huán)境保護(hù)工作的飽和度較高，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的任務(wù)依然艱巨。

與此同時(shí)，2013年和2014年，我國(guó)各種環(huán)境污染的突發(fā)事件頻發(fā)。據(jù)環(huán)境保護(hù)部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)突發(fā)環(huán)境事件732起，2014年471起，其中2014年重大事件3起，較大事件16起，一般事件452起［18］。2013年的北京霧霾、上海松江死豬事件、青島輸油管道爆炸事件，2014年廣東省茂名市部分師生吸入受污染空氣致身體不適事件、湖北省漢江武漢段氨氮超標(biāo)事件、重慶市巫山縣千丈巖水庫(kù)污染事件等諸多環(huán)保突發(fā)事件，嚴(yán)重影響和干擾公眾的正常生產(chǎn)生活，誘發(fā)公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)的關(guān)注，促使政府不得不正視公眾的環(huán)保訴求，將更多的注意力聚焦至環(huán)境保護(hù)工作；公眾也逐步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性，如何實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，致力于構(gòu)建綠色生態(tài)體系，成為全社會(huì)的普遍共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，中央政府不斷追加環(huán)境保護(hù)工作的財(cái)政資源投入，中央政府環(huán)保治理的政策理念業(yè)已形成，致力于實(shí)現(xiàn)良好環(huán)境治理的政策目標(biāo)逐步清晰，以往制約環(huán)保工作的阻礙因素得到有效緩解，中央政府的環(huán)保治理進(jìn)入焦點(diǎn)共識(shí)期。環(huán)保治理的政府動(dòng)機(jī)及環(huán)保治理的政策行為均呈現(xiàn)出跳躍式增長(zhǎng)，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)治理工作持續(xù)快速發(fā)展。

（四）平穩(wěn)發(fā)展期（2015年至今）

2015年，中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政預(yù)算絕對(duì)數(shù)額僅有少量增加，其預(yù)算占中央財(cái)政總體預(yù)算支出比例有小幅下降；財(cái)政決算數(shù)額依然高于財(cái)政預(yù)算，環(huán)境保護(hù)財(cái)政決算支出占中央財(cái)政支出決算比例依舊保持上升態(tài)勢(shì)。相較于2013—2014年，2015年環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政支出基本處于平穩(wěn)增長(zhǎng)階段，環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政支出未繼續(xù)飛速增長(zhǎng)，財(cái)政決算比例沒(méi)有突破正常的財(cái)政支出趨勢(shì)，占中央本級(jí)支出的份額也沒(méi)有出現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。這表明雖然環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為全社會(huì)共識(shí)的政策理念，逐步形成國(guó)家治理的重要政策目標(biāo)，囿于國(guó)家財(cái)政資源的有限性與稀缺性特征，不同領(lǐng)域的國(guó)家財(cái)政支出壓力，導(dǎo)致中央財(cái)政的環(huán)保支出凸顯能力瓶頸跡象，或許隨著國(guó)家公共財(cái)政收入的增長(zhǎng)，環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政支出也會(huì)隨之持續(xù)增加，然而當(dāng)環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政支出達(dá)到一定水準(zhǔn)之后，政府會(huì)將精力投入到如何更好地開(kāi)展保護(hù)工作，不斷完善環(huán)保治理績(jī)效，保障環(huán)保事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部通報(bào)的突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)據(jù)顯示：2015年全國(guó)共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件330起，較2014年減少141起，其中重大事件3起，較大事件5起，一般事件322起［18］。經(jīng)過(guò)嚴(yán)苛的環(huán)保治理措施管控，集中資源整治之后，突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生頻率，從2013年的732起到2014年的471起再到2015年的330起，持續(xù)惡化的環(huán)保形勢(shì)已經(jīng)得到有效扭轉(zhuǎn)，環(huán)保治理績(jī)效目標(biāo)已經(jīng)初步顯現(xiàn)，以往高度集約投入的資源不再繼續(xù)保持力度，而是繼續(xù)維持環(huán)境保護(hù)的財(cái)政資源投入，保持一定程度的政策動(dòng)機(jī)，采取既有的環(huán)保政策行為，確保環(huán)保治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。自此，中央政府的環(huán)保工作進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期。

五、政策決策過(guò)程的特性分析

在中央政府環(huán)保工作推進(jìn)的不同階段，中央政府環(huán)保領(lǐng)域的政策理念、環(huán)保政策動(dòng)機(jī)以及環(huán)保政策行為之間均呈現(xiàn)出不同的特征。政策理念與政策動(dòng)機(jī)以及政策行為之間的邏輯關(guān)系具有顯著的關(guān)聯(lián)性，即政策理念先于政策動(dòng)機(jī)與政策行為產(chǎn)生；政策行為與政策動(dòng)機(jī)保持同一趨勢(shì)；政策理念會(huì)不斷強(qiáng)化政策行為；而政策行為具有路徑慣性，具體而言：

（一）政策理念先于政策動(dòng)機(jī)與政策行為產(chǎn)生

奧斯特羅姆指出，制度是人意志的體現(xiàn)［19］。制度的持續(xù)前進(jìn)發(fā)展，依賴人的意志的支持。決策者是政策制定的主體，政策的制定與實(shí)施依賴決策者的意識(shí)，也就是政策理念。正確的政策理念會(huì)引導(dǎo)正確的政策動(dòng)機(jī)與政策行為。政府作為以公共利益最大化為目標(biāo)的公共組織，若非危機(jī)事件，其行為均具有強(qiáng)計(jì)劃性的特征。在正式?jīng)Q策之前，政府通常會(huì)采取發(fā)布文件、召開(kāi)會(huì)議等方式，深化對(duì)此領(lǐng)域的政策認(rèn)知，鼓勵(lì)各界領(lǐng)會(huì)政策理念，達(dá)成相應(yīng)的政策共識(shí)，為推進(jìn)此項(xiàng)工作做好思想認(rèn)知方面的準(zhǔn)備。在中央政府推進(jìn)環(huán)保工作的政策決策過(guò)程中，也同樣遵循此種邏輯，即政策理念先于動(dòng)機(jī)與行為形成。通過(guò)測(cè)量中央政府工作報(bào)告文本數(shù)據(jù)顯示，2008—2015年，中央政府開(kāi)始不斷投放更多的注意力在環(huán)保領(lǐng)域，對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度平穩(wěn)提升，不斷形成對(duì)環(huán)保工作的正確認(rèn)識(shí)，逐漸樹(shù)立起環(huán)境保護(hù)理念。進(jìn)而，在中央政府環(huán)保理念的指導(dǎo)下，政府開(kāi)始增加環(huán)境保護(hù)的資金預(yù)算，隨著環(huán)保理念的不斷深化擴(kuò)展，實(shí)際執(zhí)行慢慢向預(yù)算靠近，由預(yù)算決算相等到超額完成預(yù)算。從理念建構(gòu)期—行為建構(gòu)期—焦點(diǎn)共識(shí)期—平穩(wěn)發(fā)展期，行為在經(jīng)歷反復(fù)變化后，開(kāi)始走向平穩(wěn)發(fā)展。

（二）政策行為與政策動(dòng)機(jī)保持同一趨勢(shì)

在組織行為學(xué)領(lǐng)域，人的行為受動(dòng)機(jī)支配，動(dòng)機(jī)引起和維持個(gè)體行為，是促使行為朝著某一目標(biāo)前進(jìn)的直接原因和內(nèi)在動(dòng)力。動(dòng)機(jī)具有指向功能，為個(gè)體行為的發(fā)展指出發(fā)展方向［20］。政府作為公共組織，其政策動(dòng)機(jī)引起并維持政策行為，促使政策行為朝著某一目標(biāo)前進(jìn)。通過(guò)梳理2008—2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告數(shù)據(jù)，以及環(huán)保財(cái)政支出數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，注意力、財(cái)政預(yù)算與財(cái)政決算數(shù)據(jù)相對(duì)比，雖然注意力、理念以及行為并未呈現(xiàn)嚴(yán)格意義上的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但是三者之間的整體趨勢(shì)基本保持一致。在環(huán)境政策決策的理論建構(gòu)期、行為建構(gòu)期、焦點(diǎn)共識(shí)期、平穩(wěn)發(fā)展期等不同的階段，注意力、預(yù)算、決算數(shù)據(jù)的趨勢(shì)近乎一致，政策理念、政策動(dòng)機(jī)以及政策行為之間存在較強(qiáng)的趨勢(shì)關(guān)聯(lián)。中央政府環(huán)境保護(hù)的實(shí)際工作與環(huán)保的政策動(dòng)機(jī)步調(diào)一致。作為組織的實(shí)際執(zhí)行者，其政策行為與政策動(dòng)機(jī)之間存在因果關(guān)系。通過(guò)政府的政策行為，可以評(píng)估政府的政策動(dòng)機(jī)；反之，通過(guò)政府的政策動(dòng)機(jī)，可以預(yù)測(cè)政府的政策行為。

（三）政策理念會(huì)不斷強(qiáng)化政策行為

政府注意力的聚焦過(guò)程，就是治理理念不斷深化的過(guò)程。隨著政策理念的逐步深化以及政策動(dòng)機(jī)的不斷提高，政策行為會(huì)越來(lái)越堅(jiān)定。堅(jiān)定的政策理念，會(huì)大幅抵消外界因素對(duì)政策行為的干擾和影響，促使工作進(jìn)程更加穩(wěn)定。自2008年以來(lái)，中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的注意力整體呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢(shì)，在此期間共有兩次波動(dòng)，分別是2009年和2013年，由于2008年國(guó)際金融危機(jī)和2012年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)都造成我國(guó)GDP增速下滑，財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩，為了支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，中央政府將更多的財(cái)政資金投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。導(dǎo)致這兩年中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度有所下降。然而，這兩次波動(dòng)對(duì)政府環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政投入的影響程度各有差異：2008—2009年，環(huán)保預(yù)算由79.93億元到37.35億元，出現(xiàn)斷崖式下跌，且預(yù)算大于決算，實(shí)際投入沒(méi)有達(dá)到預(yù)期；2012—2013年，環(huán)保預(yù)算雖然出現(xiàn)小幅下滑，但2012—2013年決算均高于預(yù)算，說(shuō)明在執(zhí)行過(guò)程中，中央政府并沒(méi)有礙于經(jīng)濟(jì)因素過(guò)多地削減環(huán)境保護(hù)工作的投入。進(jìn)而表明，2008—2013年，隨著政府環(huán)保理念的不斷加深，政府越來(lái)越重視環(huán)境保護(hù)工作的地位，不會(huì)因?yàn)橥饨缫蛩氐母蓴_而影響到環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn)。

（四）政策行為具有路徑慣性

制度學(xué)派認(rèn)為，由于行動(dòng)者的有限理性以及制度轉(zhuǎn)換所需較高的交易成本，制度變遷存在路徑依賴現(xiàn)象。制度的發(fā)展過(guò)程中存在自我強(qiáng)化機(jī)制，一旦制度進(jìn)入某一條路徑，它將沿著該既定的路徑一直發(fā)展下去［21］。在政府政策決策領(lǐng)域，受政策理念的引導(dǎo)，政策動(dòng)機(jī)影響著政策行為。在政策的實(shí)際執(zhí)行中，由于路徑慣性的影響，政策行為的發(fā)展往往會(huì)強(qiáng)化政策理念的引領(lǐng)方向，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)：在政策目標(biāo)實(shí)施初期，持續(xù)增強(qiáng)的政策動(dòng)機(jī)，會(huì)激發(fā)政策行為的強(qiáng)度，然而，由于路徑慣性的制約，相應(yīng)的政策行為往往會(huì)延續(xù)以往的態(tài)勢(shì)，表現(xiàn)出政策行為滯后于政策動(dòng)機(jī)及政策理念的狀況；而在政策目標(biāo)實(shí)施末期，政策初定目標(biāo)業(yè)已實(shí)現(xiàn)，初步成效開(kāi)始彰顯，隨著政策環(huán)境的變化，該議題的關(guān)注熱度會(huì)減退，政策動(dòng)機(jī)會(huì)退化，然而，政策行為并不會(huì)立即收縮，相反，還會(huì)保持其慣性持續(xù)擴(kuò)張；2008—2015年，在中央環(huán)保政策決策的早期，中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的注意力持續(xù)提高，但相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算及決算滯后于注意力的聚焦程度，政策行為受制于原有的政策理念及政策動(dòng)機(jī)影響；而在中央環(huán)保政策決策的后期，財(cái)政決算數(shù)據(jù)多于預(yù)算數(shù)額，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的注意力增長(zhǎng)幅度，政策行為超越政策理念及政策動(dòng)機(jī)的制約，呈現(xiàn)出更為迅猛的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

六、結(jié)論與展望

政府決策黑箱是公共管理學(xué)科的核心議題。本研究探討政府環(huán)保政策動(dòng)機(jī)與政策行為的關(guān)聯(lián)，具體分析政府決策過(guò)程的階段行為特性，建構(gòu)“注意力—?jiǎng)訖C(jī)—行為”的理論框架，提出政策理念、政策動(dòng)機(jī)以及政策行為之間的不同特征，從政策理念、政策動(dòng)機(jī)與政策行為的關(guān)系出發(fā)，闡釋政府決策是一個(gè)始于政策理念、政策理念形成政策動(dòng)機(jī)、政策動(dòng)機(jī)指導(dǎo)政策行為的過(guò)程，試圖為窺視“政府決策黑箱”提供一個(gè)可供分析的窗口。本研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，政府決策過(guò)程雖然是不為外人所知的隱秘過(guò)程，但可以通過(guò)政府在具體領(lǐng)域的注意力變化，以及財(cái)政投入預(yù)算與決算情況，呈現(xiàn)出政府決策過(guò)程中的諸多細(xì)節(jié)特征。相比較直觀的GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)收益周期長(zhǎng)、缺乏立竿見(jiàn)影效果的工作，環(huán)保議題通常會(huì)受到各種外界因素的影響，政府環(huán)保注意力受到來(lái)自政治議程、政策執(zhí)行以及公眾訴求等諸多因素集合的影響。這為透視政府決策黑箱提供了一個(gè)較好的分析樣本，政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域注意力的變化情況、環(huán)保領(lǐng)域中央政府的財(cái)政預(yù)算以及決算信息的挖掘，可以清晰地呈現(xiàn)環(huán)保領(lǐng)域的投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)以及環(huán)保的政策理念、政策動(dòng)機(jī)、政策行為在不同決策階段的具體特性，可以為政府如何推進(jìn)環(huán)境保護(hù)議題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的政策目標(biāo)，提供一些可供探討的研究空間。

當(dāng)然，政府決策過(guò)程既是一個(gè)受到多重因素干擾的復(fù)雜歷程，也是一個(gè)國(guó)家政治決策運(yùn)行實(shí)際狀況的具體體現(xiàn)。如何有效地還原政策決策過(guò)程，透過(guò)政府決策過(guò)程中的演化路徑，探討外部因素如何滲入及影響內(nèi)部決策過(guò)程的邏輯機(jī)理，分析公共政策決策過(guò)程中的諸多特性，重視決策過(guò)程的隱蔽性問(wèn)題，關(guān)注決策的內(nèi)在運(yùn)作邏輯，是未來(lái)公共管理學(xué)科持續(xù)跟蹤研究的方向。面對(duì)信息化時(shí)代的到來(lái)，公眾權(quán)力訴求的強(qiáng)化，如何實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程中的公開(kāi)與科學(xué)，進(jìn)一步發(fā)揮公共政策的導(dǎo)引作用，實(shí)現(xiàn)政策決策的公共利益訴求，這些都是本研究的未來(lái)指向與目標(biāo)歸宿，期待更多學(xué)術(shù)同人的共同努力。

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