◎陳文博 （北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100083）

一、導(dǎo)論

中華人民共和國(guó)成立后自1955年7月30日全國(guó)人民代表大會(huì)發(fā)布第一個(gè)授權(quán)決議起［1］，我國(guó)授權(quán)立法取得長(zhǎng)足發(fā)展，而《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的頒布更是為我國(guó)授權(quán)立法的規(guī)范化、制度化發(fā)展提供法律依據(jù)?！傲?xí)近平在黨的十八屆三中全會(huì)上指出，許多改革措施涉及現(xiàn)行法律規(guī)定……有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行”［2］?！吨袊?guó)法治建設(shè)年度報(bào)告（2015）》也明確指出，目前我國(guó)正通過(guò)立法確保重大改革于法有據(jù)，而其依賴的技術(shù)手段就是改革相關(guān)的授權(quán)決定［3］。由此可見，授權(quán)立法已經(jīng)成為我國(guó)全面深化改革，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要保障。

截至2016年3月底，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律共計(jì)248件，行政法規(guī)近700件［4］。法律和行政法規(guī)在數(shù)量上的巨大差距，恰恰反映我國(guó)日益增長(zhǎng)的法律需求與全國(guó)人大本身由于資源限制而難以制定全面覆蓋各領(lǐng)域的法律之間的矛盾。盡管授權(quán)立法在法理上為國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定“大量的、可操作執(zhí)行的具體規(guī)定”［5］提供了依據(jù)，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中仍然存在諸多問(wèn)題。與此同時(shí)，學(xué)界對(duì)授權(quán)立法的研究也較為豐富。目前，國(guó)內(nèi)外關(guān)于授權(quán)立法的研究多見于法學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域，其研究覆蓋面也較為廣泛。相比較而言，國(guó)外研究授權(quán)立法主要著眼于應(yīng)用研究，而國(guó)內(nèi)學(xué)者更多從法理和國(guó)家權(quán)力的角度進(jìn)行理論分析。就研究方法而言，規(guī)范研究較多而實(shí)證研究少，特別是定量研究少見。因此，為彌補(bǔ)這個(gè)空白，本文擬運(yùn)用文本定量分析的方法，從制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作兩個(gè)維度著眼，試圖通過(guò)對(duì)法律文本的內(nèi)容分析探索我國(guó)授權(quán)立法的發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)。

由于本文主要關(guān)注的是國(guó)家層面的授權(quán)立法，因此，有必要首先在制度設(shè)計(jì)層面考察全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院之間的立法權(quán)限。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，而國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。就具體職權(quán)而言，《憲法》第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)行使“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”。在此處，其他職權(quán)包含授權(quán)立法?！稇椃ā返诹邨l也規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)有權(quán)“撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，確保了國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法行為始終處于全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)的監(jiān)督和約束之下。同時(shí)，《立法法》分別對(duì)授權(quán)立法中的授權(quán)主體、被授權(quán)機(jī)關(guān)及其實(shí)施授權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守的原則（不得轉(zhuǎn)授權(quán)）和責(zé)任、授權(quán)范圍（特定事項(xiàng)保留）及其適用情形、目的、效力、期限、監(jiān)督（撤銷、備案）、授權(quán)撤銷及終止等方面做了詳盡的規(guī)定，為我國(guó)授權(quán)立法的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行提供規(guī)范化的依據(jù)［4］第1部分39。由此可見，我國(guó)法律對(duì)授權(quán)立法做了較為詳細(xì)和明確的規(guī)定，但是在具體實(shí)踐中的授權(quán)立法運(yùn)行狀況如何，是否嚴(yán)格按照法律規(guī)定來(lái)執(zhí)行，以下將通過(guò)對(duì)法律文本的計(jì)量分析予以探討。

二、我國(guó)授權(quán)立法的總體發(fā)展趨勢(shì)

本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基于國(guó)務(wù)院法制辦公室組織編寫的《法律法規(guī)全書》，涵蓋2016年3月底前國(guó)內(nèi)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，共計(jì)法律（不含《憲法》）248件，有關(guān)法律問(wèn)題的決定及法律解釋29件，行政法規(guī)619 件［4］目錄1-37。根據(jù)其文本對(duì)提取的“法律門類、文件名稱、出臺(tái)時(shí)間（包括初次發(fā)布和最新修訂時(shí)間）、出臺(tái)部門、被參照文件名稱、被參照機(jī)構(gòu)、是否授權(quán)、授權(quán)條款”等相關(guān)信息進(jìn)行分析。

在619部行政法規(guī)中，共有254部是根據(jù)有關(guān)法律的相關(guān)條款制定的，占總行政法規(guī)數(shù)的41%；其中，《中華人民共和國(guó)外國(guó)籍船舶航行長(zhǎng)江水域管理規(guī)定》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等3部行政法規(guī)是根據(jù)其他行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定而制定的，另有10部是參照全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決議、國(guó)務(wù)院、中共中央和中央軍委的通知、決定以及國(guó)際公約等非法律文件而制定的，見表1。

圖1所示是法律法規(guī)出臺(tái)的時(shí)間分布。其中，法律數(shù)、總法規(guī)數(shù)和由法律授權(quán)而制定的行政法規(guī)數(shù)量這三條折線，分別以1995年、2001年和2004年為界，呈現(xiàn)從波動(dòng)增長(zhǎng)向振蕩型衰減的變化趨勢(shì)。就法律和由授權(quán)而制定的行政法規(guī)這兩條線而言，第一個(gè)立法高潮出現(xiàn)在1979年，這主要是因?yàn)樵?978年改革開放后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中的一些新問(wèn)題亟須通過(guò)立法進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)，促使我國(guó)加快法制建設(shè)。從數(shù)據(jù)上看，1949—1978年，法律和由授權(quán)制定的行政法規(guī)數(shù)量分別占總量的1.2%和0%。此后，法律法規(guī)數(shù)量總體上呈大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，法律數(shù)量和由授權(quán)制定的行政法規(guī)數(shù)量分別在1995年和2004年達(dá)到最大值。此外，本研究發(fā)現(xiàn)，將授權(quán)制定的法規(guī)數(shù)這條線向左平移約9個(gè)單位時(shí)間，其波動(dòng)趨勢(shì)基本與法律數(shù)量吻合，這反映出授權(quán)立法的運(yùn)行機(jī)制是先由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定原則性法律，再據(jù)此授權(quán)行政部門制定具體可操作的行政法規(guī)，而從法律制定到完成授權(quán)制定行政法規(guī)的平均時(shí)間大約為九年。

表1 參照非法律文件制定的法規(guī)

圖1 法律法規(guī)出臺(tái)時(shí)間分布

如表2所示，筆者依照“法律門類”和“授權(quán)類型”對(duì)619部法規(guī)進(jìn)行分類。從中可以看出，憲法相關(guān)法中的授權(quán)立法占比最高，為61.54%，而經(jīng)濟(jì)法、行政法類授權(quán)立法占比較低，分別為35.42%和41.79%。這是因?yàn)楦母镩_放之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，政府需要面臨眾多的經(jīng)濟(jì)、行政管理類的事務(wù)。而全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)由于資源限制很難及時(shí)出臺(tái)法律以滿足國(guó)家管理的需求，因此，國(guó)務(wù)院被賦予制定行政法規(guī)的權(quán)限，特別是針對(duì)一些還未形成法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院可根據(jù)管理需要率先制定行政法規(guī)，這也是經(jīng)濟(jì)法、行政法類未經(jīng)授權(quán)而制定的法規(guī)比例較大的原因所在［5］。

表2 各類法規(guī)授權(quán)情況

對(duì)254部由授權(quán)而制定的法規(guī)進(jìn)行“被參照法律”計(jì)數(shù)，見表3,可以發(fā)現(xiàn)，在《憲法》和248部法律中，“被參照法律”共141部，占總體比例的56.7%。除了《憲法》以外，擴(kuò)散程度較廣的法律僅有一部屬于民商法類，其余皆屬于經(jīng)濟(jì)法、行政法類，這也從側(cè)面反映了原則性的法律規(guī)定不足以適應(yīng)行政管理需要，因此，授權(quán)立法就成為實(shí)現(xiàn)法律可操作化和具體化的選擇。

表3 被參照次數(shù)5次以上的法律數(shù)

全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院立法次數(shù)，見表4。自全國(guó)人民代表大會(huì)成立以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)共履行立法職能（制定、修正、修訂法律）412次，同期政府立法（法規(guī)）725次，而其中經(jīng)授權(quán)的立法行為共計(jì)310次。相比較而言，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)立法次數(shù)僅為政府立法次數(shù)的56.8%，經(jīng)授權(quán)的政府立法行為只占政府總立法次數(shù)的42.8%。也就是說(shuō)，政府通過(guò)立法管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、規(guī)范公民日常行為的活躍程度仍遠(yuǎn)高于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，因此，為了立法的規(guī)范化和法治化進(jìn)程，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)需要進(jìn)一步提升立法主動(dòng)性，并通過(guò)授權(quán)立法的有效形式來(lái)監(jiān)督政府的立法行為。

圖2所示是歷屆全國(guó)人民代表大會(huì)立法次數(shù)。從中可以看出，法律、法規(guī)、授權(quán)立法的法規(guī)修正、修訂最高峰皆屬十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)（2008年3月—2013年3月）任期內(nèi)，而法律、授權(quán)立法的法規(guī)制定最高峰分別是八屆全國(guó)人民代表大會(huì)（1993年3月—1998年3月）和十屆全國(guó)人民代表大會(huì)（2003年3月—2008年3月）任期內(nèi)，這也從側(cè)面印證了從法律制定到完成授權(quán)制定行政法規(guī)的平均滯后時(shí)間大約為9年。

三、我國(guó)授權(quán)立法的法律文本分析

目前，我國(guó)授權(quán)立法在實(shí)踐中主要采取兩種形式：第一種是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)直接對(duì)國(guó)務(wù)院發(fā)布的專門授權(quán)立法決定；第二種是通過(guò)法律中的條款明確授予國(guó)務(wù)院制定規(guī)范性文件的權(quán)力［6］。而第一種形式在實(shí)踐中比較少見，改革開放以后，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)直接對(duì)國(guó)務(wù)院發(fā)布的專門授權(quán)立法決定共三次：一是1983年授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)制定的法律進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充；二是授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)某些只能由全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)立法的具體事項(xiàng)即專屬立法事項(xiàng)先制定行政法規(guī)；三是1985年授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放等方面問(wèn)題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在與有關(guān)法律和全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)備案［7］。所以，本文主要針對(duì)第二種，即對(duì)具體法律條文形式的授權(quán)立法進(jìn)行分析。

圖2 歷屆全國(guó)人民代表大會(huì)立法次數(shù)

1.我國(guó)授權(quán)立法表述類型

通過(guò)對(duì)248部法律進(jìn)行文本解讀，發(fā)現(xiàn)其中明確含有對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法條款的共計(jì)153部，具體表述可分為以下四種類型：綱領(lǐng)規(guī)范、職權(quán)授予、法律實(shí)施和補(bǔ)充規(guī)定，見表5。一是綱領(lǐng)規(guī)范，具體表現(xiàn)在《立法法》中對(duì)授權(quán)立法的綱領(lǐng)性規(guī)范。二是職權(quán)授予，即在法律文本中直接給予授權(quán)對(duì)象，即國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院某部門一定的立法權(quán)限，使其得以制定有關(guān)方面的行政法規(guī)。三是法律實(shí)施，即根據(jù)法律中的具體授權(quán)條款制定相應(yīng)的執(zhí)行性文件。按具體實(shí)施主體不同，可分為國(guó)務(wù)院制定實(shí)施、國(guó)務(wù)院某部門獨(dú)立實(shí)施及國(guó)務(wù)院各部門協(xié)同制定實(shí)施等三類。四是補(bǔ)充規(guī)定，即根據(jù)法律中的具體授權(quán)條款制定相應(yīng)的補(bǔ)充性文件，具體可分為變通規(guī)定類和先行規(guī)定類。變通規(guī)定，是指被授權(quán)機(jī)關(guān)在具體實(shí)施法律中遇到需做特殊調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的特殊情況，可另行規(guī)定相應(yīng)規(guī)范；先行規(guī)定，是指被授權(quán)機(jī)關(guān)在國(guó)家沒有制定上位法的前提下，根據(jù)授權(quán)條款和實(shí)際管理需求先行制定相應(yīng)的規(guī)范性文件。

表5 授權(quán)立法法律文本類型名稱及文本示例

2.授權(quán)立法的內(nèi)容分析

內(nèi)容分析是對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行分析以獲取結(jié)論的一種科學(xué)研究手段，旨在通過(guò)各類計(jì)量方法挖掘文本所蘊(yùn)含的態(tài)度、思想及觀點(diǎn)［8］。文本中的文字使用頻率反映了人們對(duì)于研究對(duì)象的關(guān)注程度［9］。法律作為保障人民權(quán)利、約束人民行為的規(guī)范性文件，本文對(duì)其關(guān)鍵詞、高頻詞、重點(diǎn)字段等進(jìn)行抓取，借助考察關(guān)鍵字段出現(xiàn)頻次、前后搭配檢索和對(duì)數(shù)似然率①對(duì)數(shù)似然率是對(duì)模型擬合狀況的統(tǒng)計(jì)值。在此處，對(duì)數(shù)似然率反映了詞語(yǔ)搭配的強(qiáng)度，當(dāng)對(duì)數(shù)似然率越高時(shí)，就表示詞語(yǔ)搭配強(qiáng)度越大。，試圖探索現(xiàn)行法律中有關(guān)“授權(quán)立法”的最常見表述，以期為之后法律文本中有關(guān)“授權(quán)立法”的表述提供規(guī)范化的指導(dǎo)，避免在解讀法律時(shí)由于文本表述不當(dāng)而引起誤會(huì)。

本文以151部（不含《憲法》和《立法法》）明確含有授權(quán)條款的法律建立語(yǔ)料庫(kù)，按授權(quán)立法的3種常見表述方式進(jìn)行關(guān)鍵字段檢索，并采用語(yǔ)料庫(kù)分析軟件BFSU PowerConc 1.0統(tǒng)計(jì)分析關(guān)鍵字段頻率及搭配情況，見表6。通過(guò)對(duì)關(guān)鍵字段的頻次統(tǒng)計(jì)，如表7所示，法律實(shí)施類的出現(xiàn)頻次最高，共計(jì)346次，占總體比例為92.3%。同時(shí)，以“由國(guó)務(wù)院另行”為關(guān)鍵字段的授權(quán)立法表述為例，考察其前后搭配情況，檢索顯示目標(biāo)字段前為“辦法”，后為“規(guī)定”的搭配最多。并且其中“由國(guó)務(wù)院另行+規(guī)定”的對(duì)數(shù)似然率為184，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“由國(guó)務(wù)院另行+制定”的搭配，因此，可以確定“由國(guó)務(wù)院另行+規(guī)定”在法律文本中是一組強(qiáng)搭配。

表6 授權(quán)立法文本各類型關(guān)鍵字段編碼

表7 授權(quán)立法文本各類型關(guān)鍵字段頻次

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，授權(quán)立法在我國(guó)經(jīng)歷幾十年的發(fā)展，雖然已有較為成熟和規(guī)范的制度安排，但是在立法實(shí)踐中仍有不盡如人意之處。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)中僅有41%是根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授權(quán)而制定的，而且其中仍然存在授權(quán)不規(guī)范、越權(quán)行為、授權(quán)約束與監(jiān)督機(jī)制缺失等問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō)，就授權(quán)行為不規(guī)范而言，由于法律文本中對(duì)于授權(quán)立法的模糊處理和混亂表述，導(dǎo)致授權(quán)立法在實(shí)踐中存在不規(guī)范的操作，出現(xiàn)空白授權(quán)和再授權(quán)的現(xiàn)象，影響授權(quán)立法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)?？瞻资跈?quán)，又稱為“空白委托”，是指授權(quán)機(jī)關(guān)一次性將相關(guān)領(lǐng)域的全部或部分事項(xiàng)的立法權(quán)授予被授權(quán)主體，且在授權(quán)決議或條款中沒有明確規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)以制約授權(quán)立法行為［10］。這種空白式授權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)得以在授權(quán)的名義下任意制定法規(guī)，造成行政權(quán)力過(guò)度集中的弊端。而再授權(quán)，是指被授權(quán)機(jī)關(guān)將授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的立法權(quán)再授予其他機(jī)關(guān)，借由其他機(jī)關(guān)代替被授權(quán)機(jī)關(guān)制定相關(guān)法令的行為?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”［11］，但是在實(shí)踐中再授權(quán)的行為仍然不鮮見。例如，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》第七十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市政府可以根據(jù)《傳染病防治法》和本辦法制定實(shí)施細(xì)則?！边@就將《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》授予的立法權(quán)再次轉(zhuǎn)授給省、自治區(qū)、直轄市政府。這種再授權(quán)行為，不僅使得授權(quán)立法本身違背授權(quán)機(jī)關(guān)的意志，還導(dǎo)致授權(quán)機(jī)關(guān)難以對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行有效監(jiān)督，造成立法權(quán)的濫用。

就越權(quán)行為而言，主要表現(xiàn)為以下三種形式：一是被授權(quán)機(jī)關(guān)所制定的法律文件事實(shí)上沒有得到上位法的明確授權(quán)；二是被授權(quán)機(jī)關(guān)所制定的法律文件超越上位法所給予的立法權(quán)限；三是被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的授權(quán)立法文件直接與上位法的具體條款相沖突。例如，《中華人民共和國(guó)海關(guān)總署關(guān)于外國(guó)駐中國(guó)使館和使館人員進(jìn)出境物品的規(guī)定》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)外交特權(quán)與豁免條例》授權(quán)制定的，但在其上位法中沒有明確的授權(quán)條款，因此，事實(shí)上就是一種越權(quán)立法。此外，《訴訟費(fèi)用交納辦法》《重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案》《仲裁委員會(huì)登記暫行辦法》等法規(guī)也是在無(wú)授權(quán)的情況下制定的，這些越權(quán)立法行為不利于授權(quán)立法活動(dòng)的規(guī)范化。

就缺乏監(jiān)督約束機(jī)制而言，則表現(xiàn)在授權(quán)立法的報(bào)批和備案制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行存在缺陷，以及缺乏對(duì)授權(quán)期限的約束。在法律授權(quán)條款中，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的授權(quán)往往會(huì)附加報(bào)批程序，但對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)則忽略了向全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)的報(bào)批，僅有備案和撤銷程序。甚至在實(shí)踐中，這種報(bào)批程序、備案制度以及事后的“撤銷”程序都沒有被嚴(yán)格地執(zhí)行。例如，現(xiàn)行的《立法法》規(guī)定授權(quán)期限不得超過(guò)五年，并且被授權(quán)機(jī)關(guān)需在授權(quán)屆滿的六個(gè)月之前向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告實(shí)施情況，而根據(jù)上文數(shù)據(jù)顯示，從法律制定完成到授權(quán)制定的行政法規(guī)完成之間的時(shí)間間隔大約為九年，這表明我國(guó)總體授權(quán)立法執(zhí)行滯后，缺乏時(shí)效性。此外，也沒有對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)生不作為的情形有任何處罰措施。例如，《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》等法律都有明確的授權(quán)立法條款，但至今未有對(duì)應(yīng)的法規(guī)出臺(tái)，這在事實(shí)上違背了授權(quán)機(jī)關(guān)的立法意志和需求。

我國(guó)正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，而授權(quán)立法作為建立健全法治體系的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)予以完善和改進(jìn)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)授權(quán)立法實(shí)踐中所呈現(xiàn)的授權(quán)不規(guī)范、越權(quán)行為和授權(quán)約束與監(jiān)督機(jī)制缺失等問(wèn)題，在今后授權(quán)立法的發(fā)展中可以從三個(gè)方面加以改進(jìn)：

一是規(guī)范授權(quán)文本表述。就授權(quán)立法的法律表述制定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而減少因文本表述的模糊及混亂造成的“空白授權(quán)”和“越權(quán)”行為?？刹捎米顬槌Ｓ玫氖跈?quán)立法語(yǔ)言規(guī)范后續(xù)的立法工作。如授權(quán)給國(guó)務(wù)院的情況，可采用“……辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”的表述；而授權(quán)給國(guó)務(wù)院具體部門的情況，則可采用“……辦法由國(guó)務(wù)院某部門/機(jī)構(gòu)另行規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行”的表述。

二是明確被授權(quán)主體。為了保障被授權(quán)主體依法履職，在授權(quán)條款中明確被授權(quán)主體，避免出現(xiàn)“或”和“可以”模式的授權(quán)，防止因模糊授權(quán)而導(dǎo)致“越權(quán)”立法行為。此外，在授權(quán)時(shí)，要明確被授權(quán)主體的權(quán)利和責(zé)任。這種權(quán)責(zé)的同步授予不僅能夠防止被授權(quán)主體之間由于權(quán)責(zé)不明而導(dǎo)致的推諉和扯皮，還能夠保證授權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督和追責(zé)工作的有效開展。

三是完善授權(quán)立法監(jiān)督約束機(jī)制。在授權(quán)訂立的法規(guī)公布實(shí)施之前，全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)要嚴(yán)格審查其內(nèi)容，對(duì)于不符合立法要求的法規(guī)，及時(shí)退回修改或撤銷，通過(guò)監(jiān)督機(jī)制，有效過(guò)濾授權(quán)立法中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。同時(shí)，在授權(quán)立法的制度建設(shè)中，除了要包含傳統(tǒng)的“日落條款”①“落日條款”指明確規(guī)定法律的有效期。在此期限到達(dá)后，除非再次得到批準(zhǔn)，否則法律就此失效。以外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)完成授權(quán)立法設(shè)置最終期限。這不但有助于授權(quán)機(jī)關(guān)及時(shí)監(jiān)督審查被授權(quán)機(jī)關(guān)的“作為”情況，而且能有效避免立法資源的空置，真正實(shí)現(xiàn)授權(quán)立法的初衷。除此之外，全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)要提前介入授權(quán)立法，并在立法環(huán)節(jié)內(nèi)及時(shí)吸納公眾參與，發(fā)揮公眾對(duì)于授權(quán)立法的監(jiān)督作用。

［1］關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議［N］.人民日?qǐng)?bào)，1955-07-31（2）.

［2］喬曉陽(yáng).處理好立法與改革的關(guān)系［J］.中國(guó)人大，2014，（20）：17-18.

［3］中國(guó)法學(xué)會(huì).中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告（2015）［EB/OL］.（2016-11-05）［2017-10-27］.http://www.360doc.com/content/16/1105/18/7499155_60416 9569.shtml.

［4］國(guó)務(wù)院法制辦公室.法律法規(guī)全書［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2016.

［5］喬曉陽(yáng).中國(guó)中央和地方立法權(quán)限的劃分［J］.行政法學(xué)研究，1993,（4）：1-5.

［6］劉曉冰.論我國(guó)授權(quán)立法的憲法規(guī)制［D］.蘇州：蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.

［7］中華人民共和國(guó)立法法釋義［EB/OL］.（2001-08-01）［2017-09-29］.http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2001 -08/01/content_140407.htm.

［8］劉偉.內(nèi)容分析法在公共管理學(xué)研究中的應(yīng)用［J］.中國(guó)行政管理，2014，（6）：93-98.

［9］鄧雪琳.改革開放以來(lái)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的測(cè)量——基于國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告(1978—2015)的文本分析［J］.中國(guó)行政管理，2015，（8）：30-36.

［10］郭道暉.論國(guó)家立法權(quán)［J］.中外法學(xué)，1994，（4）：9-19.

［11］中華人民共和國(guó)立法法［EB/OL］.（2015-03-18）［2017-10-29］.http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_3/2015-03/18/content_1930713.htm.