張國勇, 婁成武

(東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110169)

黨的十八大以來,中央在推動全面深化改革和擴大對外開放的進程中多次論及營造良好的營商環(huán)境,地方政府也紛紛將優(yōu)化營商環(huán)境作為實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和參與區(qū)域競爭的重要手段。作為近年來治理實踐中的“高頻詞匯”,營商環(huán)境無疑成為當前公共治理領域的焦點論題,理應受到公共管理學科的理論觀照。國內(nèi)目前對營商環(huán)境的研究尚處于起步階段,借助嵌入性理論,將營商環(huán)境視做企業(yè)嵌入政府—市場—社會系統(tǒng)的制度環(huán)境,并結合遼寧營商環(huán)境優(yōu)化的實踐與問題分析,從制度的視角探討營商環(huán)境的優(yōu)化是本文的一種嘗試。

一、 營商環(huán)境制度嵌入性的價值分析

1. 制度嵌入性的概念引入

“嵌入性”作為新經(jīng)濟社會學的一個基本概念,最早由卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)1944年提出,他認為人類的經(jīng)濟是浸沒在他的社會關系之中的,經(jīng)濟行為的根源或動機是由各種非經(jīng)濟因素促成的,經(jīng)濟作為一個制度過程,嵌入在經(jīng)濟和非經(jīng)濟制度之中[1-2]。格蘭諾維特(Granovetter)進一步豐富了嵌入性的相關研究,他認為嵌入性是經(jīng)濟活動的一種基本的關系屬性,并將嵌入性分為關系嵌入與結構嵌入,指出經(jīng)濟行為是適度嵌入社會結構之中的,現(xiàn)實生活中行為主體是在具體、動態(tài)的社會關系制度中追求自身多重目標體系的實現(xiàn),經(jīng)濟制度是一種社會性的建構[3]。Zukin & Dimaggio則將“嵌入性”分為政治性嵌入、文化性嵌入、結構性嵌入和認知性嵌入[4],其中,政治性嵌入是指政治及法律制度等外部制度框架對經(jīng)濟行為的影響。倪志偉(Nee)等對格蘭諾維特等人的嵌入性觀點進行了批判,指出已有的“嵌入性”研究只是關系的嵌入性,忽略了制度的因素,除了“關系性嵌入(網(wǎng)絡嵌入)”,嵌入性還應該包括“制度性嵌入”,并將“制度性嵌入”界定為經(jīng)濟行為的外部制度約束[5]。制度作為一系列穩(wěn)定、復合的規(guī)則,既包括作為權威機構的政府制定的正式制度,也包括歷史的社會的各種非正式制度,其中正式制度起著決定性的作用。制度的價值體現(xiàn)在作為經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展中的內(nèi)生變量,能夠降低交易費用從而優(yōu)化資源配置和提高經(jīng)濟效率[6],因此制度的存在對于組織和社會來說不可或缺。據(jù)此制度嵌入性可理解為組織外部制度環(huán)境對組織行為的影響和約束,這種影響既有正向的促進與引導,也包括負向的約束和限制。

2. 制度嵌入性視角下的營商環(huán)境界定

營商環(huán)境一詞源于投資環(huán)境,投資環(huán)境是在一定時間內(nèi),特定區(qū)域或行業(yè)所擁有的影響和決定投資運行系統(tǒng)健康成長并取得最優(yōu)預期效益的各種主客觀因素的有機復合體[7],包括硬環(huán)境和軟環(huán)境,其中硬環(huán)境是指物質條件,如地理區(qū)位、資源稟賦、硬件設施等,軟環(huán)境與硬環(huán)境相對,是指物質條件以外的諸如政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和。一般認為,企業(yè)行為與其所處的外部制度環(huán)境具有內(nèi)生性的關系[8],在經(jīng)濟學研究中,學者一般將制度和政府政策等營商環(huán)境要素統(tǒng)稱為基礎設施(infrastructure)[9]。世界銀行將營商環(huán)境界定為一個企業(yè)在開辦、經(jīng)營、破產(chǎn)等方面遵循政策法規(guī)所需要的必要時間和成本等條件[10]。營商環(huán)境是圍繞企業(yè)進行的一種概念抽象,是作為市場主體的企業(yè)在經(jīng)濟活動中所面臨的外部條件的總和,是一個系統(tǒng)性的復合概念。學者一般將中國社會系統(tǒng)(或治理體系)分為政府、市場和社會三個子系統(tǒng)(或治理層次)[11-12],是任何一個組織都要面對的外部社會環(huán)境。企業(yè)組織作為一個開放的系統(tǒng),在某種程度上依賴于外部環(huán)境,并從外部環(huán)境中獲取包括生產(chǎn)原材料、信息、社會和政治的合法性支持等資源[13],因此企業(yè)是“嵌入”其外部系統(tǒng)(環(huán)境)中的。從制度嵌入性的視角出發(fā),營商環(huán)境可界定為企業(yè)嵌入政府、市場和社會系統(tǒng)中由政府服務環(huán)境、市場監(jiān)管環(huán)境和社會基礎環(huán)境構成的制度環(huán)境。

3. 營商環(huán)境制度嵌入性的價值彰顯

營商環(huán)境優(yōu)化的根本目的在于降低企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”和制度性交易成本,增進企業(yè)的收益和穩(wěn)定性預期,從而激發(fā)企業(yè)作為市場主體的活力和創(chuàng)造性。

第一,降低企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”?！扒度胄浴睆娬{(diào)經(jīng)濟活動融于具體的政治架構、制度基礎、文化系統(tǒng)和社會網(wǎng)絡中,存在與非經(jīng)濟因素相關的不確定性。諾斯認為制度的建立是為了減少人們交易中的不確定性[14]。根據(jù)組織環(huán)境理論,“不確定性”(uncertainty)是企業(yè)組織外部環(huán)境的基本特征。在組織理論中,“不確定性”是一個解釋組織與環(huán)境關系的重要概念,環(huán)境不確定性作為一種客觀現(xiàn)象,其根源在于組織的外部環(huán)境復雜性,外部環(huán)境的變化將會對組織的行為活動產(chǎn)生影響。不確定性的來源與環(huán)境的構成要素息息相關,因此對環(huán)境構成的不同劃分是人們對環(huán)境不確定性來源的研究基礎[15]。環(huán)境的不確定性是影響企業(yè)組織行為的外部制約因素,企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動面臨的外部不確定性也是一種成本,不確定性的降低意味著企業(yè)成本的降低和企業(yè)收益、穩(wěn)定性預期的提升。

第二,降低企業(yè)的制度性交易成本。制度性交易成本也叫體制性成本,是企業(yè)因遵循政府制定的各種制度、規(guī)章、政策而需要付出的成本,是由于體制機制問題而造成的經(jīng)濟、時間和機會等各種成本[16],可分為政策規(guī)章類、政府監(jiān)管類、政府服務類三種類型?？梢?制度性交易成本正是來源于政府對市場行為進行監(jiān)管的各種規(guī)章制度[17]。還有學者認為制度性交易成本是指企業(yè)為了應對不合理的制度而引起的成本,如審批環(huán)節(jié)過多、檢查評比過濫等[18],政府的審批、監(jiān)管、服務等制度性規(guī)定是制度性交易成本的根源所在。營商環(huán)境作為企業(yè)嵌入外部環(huán)境的制度環(huán)境,對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營起著重要的約束作用,制度性交易成本高低是判斷一個地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)劣的重要標準之一。

二、 營商環(huán)境的優(yōu)化路徑及其意蘊

從企業(yè)的制度嵌入性特征出發(fā),政府是營商環(huán)境優(yōu)化的責任主體,政府的制度創(chuàng)新是實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的有效路徑,以制度保障高效的政府服務,實現(xiàn)公平的市場監(jiān)管,聚合完備的資源要素是政府制度創(chuàng)新的內(nèi)在意蘊。

1. 政府是營商環(huán)境優(yōu)化的責任主體

作為一項公共治理活動,營商環(huán)境優(yōu)化需要多主體的共同參與,但政府應擔起責任主體的職責,發(fā)揮制度引領和實施主導作用。政府作為公共權力的擁有者和行使者,在社會公共治理中占有核心的地位,仍然是正式規(guī)則的主要制定者,同時也是非正式制度的引領者。新制度主義強調(diào)制度作為一種約束性的規(guī)范和社會博弈規(guī)則,與經(jīng)濟社會發(fā)展績效存在緊密的聯(lián)系。通過制度創(chuàng)新,可以提高社會資源的使用效率,增進經(jīng)濟產(chǎn)出率,進而促進經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)。從制度“嵌入性”特征出發(fā),將企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”影響和制度性交易成本降到最低,政府的作用無可替代,它在政府服務、市場監(jiān)管和社會資源配置中的制度創(chuàng)新無疑是實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化最科學的治理方式。

2. 營商環(huán)境優(yōu)化的關鍵在于制度創(chuàng)新

政府有效的制度供給與制度執(zhí)行是建設良好營商環(huán)境的關鍵所在。營商環(huán)境的制度創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程,包括政府服務體制、市場監(jiān)管體制、社會資源配置體制等制度安排,以及制度的設計、供給、執(zhí)行和監(jiān)督等。首先要堅持系統(tǒng)思維,促進制度頂層設計科學化。政府作為營商環(huán)境優(yōu)化的責任主體,既要增強環(huán)境優(yōu)化意識,又要樹立制度治理思維,通過對政府服務、市場監(jiān)管、社會管理等職能的合理配置,以系統(tǒng)思維加強頂層設計,完善營商環(huán)境的治理體系,提升相關治理能力。其次要構建協(xié)作機制,實現(xiàn)營商環(huán)境制度多元化供給。營商環(huán)境作為一種制度環(huán)境,涉及到政府與市場、社會領域的多種主體,這就要求政府在制定制度時要善于協(xié)調(diào)多方利益,使制度制定既于法有據(jù),又切實可行,最大限度地滿足企業(yè)對制度的需求。再次要堅持結果導向,注重制度執(zhí)行的效果。制度的生命力在于實施,地方政府對制度的理解和執(zhí)行是當前區(qū)域間營商環(huán)境顯著差異的根源所在,應注重對制度執(zhí)行結果的評估和問責。最后要暢通反饋渠道,完善制度反饋機制。政府自身要對營商環(huán)境制度系統(tǒng)進行及時、有效地評估,同時政府外部的企業(yè)主體能夠及時反饋制度的實施效果,構建閉合的反饋回路,使政府能及時發(fā)現(xiàn)制度制定和執(zhí)行中的問題與缺陷,并不斷改進和完善制度運行機制。

3. 制度創(chuàng)新要基于企業(yè)的“嵌入性”特征

高效的政府服務、公平的市場監(jiān)管和完備的資源要素可有效降低企業(yè)外部環(huán)境的不確定性和制度性交易成本,是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的外部影響因素,同時也是政府主導的制度創(chuàng)新的基本方向(見圖1)。政府進行營商環(huán)境制度創(chuàng)新的領域包括市場監(jiān)管、政府服務和社會支持等,而塑造公平的市場環(huán)境、高效的政府環(huán)境、完備的社會環(huán)境則是營商環(huán)境優(yōu)化的目標所在。同時,政府的制度設計(制度供給)與企業(yè)的制度反饋(制度需求)形成一個“閉合回路”,可構建起營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的制度創(chuàng)新機制。

① 按照遼寧省營商環(huán)境評估課題方案安排,課題組選取4個地市進行了實地調(diào)研活動,包括問卷調(diào)查、企業(yè)座談和走訪,其中A市屬于遼東沿邊地區(qū),B市屬于遼西沿海地區(qū),C市屬于遼南沿海地區(qū),D市屬于遼北內(nèi)陸地區(qū),4市地理區(qū)域分布的代表性較強。

圖1基于企業(yè)制度嵌入性特征的營商環(huán)境優(yōu)化

第一,以制度保障高效的政府服務。在市場經(jīng)濟中,服務是政府的基本職能之一,高效的政府服務是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的前提和基礎。目前中國處于由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉型期,政府職能范圍由“全能”轉向“有限”,職能重心也由“管理”轉向“服務”。經(jīng)濟學認為,在市場經(jīng)濟體制中,市場機制發(fā)揮核心作用,市場失靈為政府干預市場經(jīng)濟活動、彌補市場不足提供了基本依據(jù)[19]。政府應本著積極、適度、有效的原則進行市場干預,更重要的職能是通過積極創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,為企業(yè)提供優(yōu)質高效的服務,降低社會交易的總成本。第二,以制度實現(xiàn)公平的市場監(jiān)管。公平競爭的市場意味著企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”降低。市場機制是迄今最優(yōu)的資源配置手段,使市場在資源配置中起決定性作用,關鍵是要保障市場價格機制、競爭機制和供求機制的正常運轉,實現(xiàn)市場競爭的充分性和公平性,各類企業(yè)在這種制度環(huán)境下實現(xiàn)權利平等、機會平等、規(guī)則平等,包括法律規(guī)范、政策和行政決定等及時準確向市場和社會公開。政府在減少事前審批的同時強化事中事后監(jiān)管,完善監(jiān)管體系,同時實現(xiàn)監(jiān)管標準公開、程序公開、結果公開,保障企業(yè)和社會公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權。第三,以制度聚合完備的資源要素。企業(yè)從事生產(chǎn)活動離不開社會中的資源要素。社會資源的配置既需要市場機制發(fā)揮決定性作用,也離不開政府機制的有效調(diào)控。企業(yè)賴以生存的生產(chǎn)要素既包括看得見的土地、資本、勞動力、企業(yè)家,還包括無形的信息、技術、制度、管理等,作為對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動有重要影響的社會資源,其充分性和完備性直接決定著企業(yè)的生產(chǎn)成本、技術質量和產(chǎn)品競爭力,是企業(yè)生存發(fā)展的生命線。因此,包括人的全面發(fā)展、生產(chǎn)要素的集聚、社會組織的成長、基礎設施的完善、社會文明的進步都為企業(yè)良性運轉提供了完備的資源保障。

三、 遼寧營商環(huán)境制度嵌入的問題及成因分析

近年來圍繞“投資不過山海關”的討論成為熱點話題,除了受外部經(jīng)濟形勢和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的影響外,也反映出包括遼寧省在內(nèi)的東北地區(qū)投資環(huán)境和發(fā)展環(huán)境不盡如人意[20],政府效率、政府誠信與法治、市場機制、公共服務等營商環(huán)境要素發(fā)展“不平衡不充分”,區(qū)域營商環(huán)境亟待改善。

1. 遼寧營商環(huán)境優(yōu)化實踐及面臨的問題

2016年以來,遼寧將營商環(huán)境優(yōu)化作為重點治理領域:①制定了國內(nèi)首部關于營商環(huán)境的省級地方性法規(guī)——《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》,將營商環(huán)境優(yōu)化納入法治化軌道;②組建國內(nèi)省級政府中首個營商環(huán)境工作機構——省營商環(huán)境建設監(jiān)督局,針對企業(yè)等市場主體反映強烈的突出問題開展專項整治;③以政府的“放管服”改革破除體制機制障礙,組建“一站式”的省政務服務中心,各地紛紛探索“一枚印章管審批”;④完善考核問責,將營商環(huán)境優(yōu)化列入省政府對各市政府績效考核內(nèi)容,同時完善了營商環(huán)境建設的責任追究體系。

2017年,筆者參與了遼寧省營商環(huán)境評估的部分課題研究工作。借鑒世界銀行營商環(huán)境評估指標和政府服務質量評價模型,課題組設計了營商環(huán)境調(diào)查問卷,調(diào)查對象是企業(yè)代表(企業(yè)家或中層及以上管理人員)。課題組在遼寧4市①共采集到有效問卷798份,受訪企業(yè)在所有制形式和法律性質的分類中具有廣泛的分布性,采用SPSS 22.0計算了量表的克朗巴哈系數(shù),問卷可靠性高、設計合理。限于篇幅,本文僅選取問卷中部分指標“窺斑見豹”,以期通過簡要的數(shù)據(jù)結果探析遼寧營商環(huán)境的問題所在(見表1)。

注: 此次評估指標設計主要是基于企業(yè)家的滿意度評價,題項的評分區(qū)間為0～10分,分值越高,表示越滿意或越認同

總體來看,4市包括政府服務、市場監(jiān)管和社會基礎環(huán)境在內(nèi)的所有題項的得分幾乎都在6～8分之間(地市間的差距不在本文討論范圍內(nèi)),反映出受訪企業(yè)家群體對營商環(huán)境的滿意度整體評價不高,這也與企業(yè)家座談會上企業(yè)代表的定性評價基本一致。突出問題主要表現(xiàn)在:第一,政務環(huán)境方面,政府的政策穩(wěn)定性和連續(xù)性差,座談會上關于政府的誠信問題企業(yè)代表提及較多;企業(yè)代表對政府效率的評價都較低(6.89分);服務方式滯后,目前4市都未實現(xiàn)網(wǎng)上審批,仍需到實體政務大廳和政府部門辦理;服務意識不強,主要是服務的主動性不高(6.78分),公務員的工作積極性差;責任擔當意識不足,如企業(yè)對A市“責任擔當”指標的評分僅為5.97分,4市平均得分也只有6.50,在各指標中得分最低。第二,市場環(huán)境方面,政府市場監(jiān)管有效性不足,監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范性較差,存有較大的隨機性,如企業(yè)代表反映市場監(jiān)管部門的自由裁量權隨意性較大,其得分為7.34分,在“市場監(jiān)管環(huán)境”5個二級指標中最低。此外,受訪企業(yè)代表還反映對企業(yè)不合理的行政管制和經(jīng)營約束較多,導致市場競爭不公平不充分,如政府招商引資中“外來和尚好念經(jīng)”,很多優(yōu)惠政策只針對外來企業(yè)、項目,明顯不公。第三,社會基礎環(huán)境方面,企業(yè)尤其是中小企業(yè)經(jīng)營成本高,在用人、融資等方面的問題依然存在,這也是調(diào)研中企業(yè)代表反映最為突出的問題,人才環(huán)境滿意度評價(6.97分)也印證了這一點,教育(6.80分)、醫(yī)療(6.66分)作為企業(yè)反映比較強烈的公共服務問題,對吸引域外投資、人才和項目都極為不利。此外,企業(yè)還反映技術支持、社會保障和基礎設施等服務保障水平也不均衡不充分,社會整體的法治意識不強,信用環(huán)境(7.10分)不佳,如不少企業(yè)反映地區(qū)企業(yè)間“三角債”現(xiàn)象依舊普遍,未得到根治,社會還未形成重商、尊商的社會文化環(huán)境等。

2. 遼寧營商環(huán)境問題的制度根源

遼寧營商環(huán)境存在的問題在中國其他地區(qū)也不同程度地存在。營商環(huán)境是一種制度環(huán)境,對于包括遼寧在內(nèi)的地方營商環(huán)境存在的問題可以從制度層面來分析。諾斯認為,決定經(jīng)濟績效的不僅是正式的制度還包括制度的執(zhí)行和對制度的普遍理解與尊重[21]。制度規(guī)則是通過各級政府部門和企業(yè)來貫徹、執(zhí)行和實施的,地方政府在制度執(zhí)行中往往由于信息不對稱、激勵考核機制不健全等各種原因會偏離制度的設計目標,如“層層截留”“曲解規(guī)則”“補充文件”“改頭換面”等[22]。盡管中國是單一制國家,各地區(qū)均實行統(tǒng)一的法律制度和市場經(jīng)濟體系,但不可否認的是不同地區(qū)仍然存在巨大的規(guī)范性制度差異,在執(zhí)行中央法律制度和具體政策時也存在一定的現(xiàn)實偏差,政府的制度調(diào)控和資源配置職能不到位給營商環(huán)境帶來巨大差異。第一,制度設計方面,政府職能轉變不到位,普遍存在越位、錯位和缺位等現(xiàn)象,在經(jīng)濟、社會等領域的角色定位不準確,與市場、企業(yè)、社會及公眾的關系不協(xié)調(diào),在公共服務與私人服務的界定上不清晰。政府職能還沒有真正轉變到“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”上來,導致制度供給偏離了政府的職能轉變方向。第二,制度執(zhí)行方面,簡政放權不到位。簡政放權的核心是理順政府與市場和社會間的關系,在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),由于歷史傳統(tǒng)的原因,遼寧不少地方政府仍舊沿襲計劃經(jīng)濟時代的管理思維,注重事前審批;市場監(jiān)管方式缺乏規(guī)范性,多頭、多重監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在;政府的主動服務意識不強,服務體制亟待改進,服務能力有待提升。調(diào)研中筆者深切感受到,所謂的建設“服務型政府”更多還只是停留在文件中、口頭上,尚未全面落實到政策實施和政府行為中。同時,對“放管服”改革的簡單照搬也導致了基層無力承接下放的權限,影響了制度實施的效果。第三,制度反饋渠道不暢通。對于政府出臺的制度和各項政策措施,政府自身缺乏有效的監(jiān)督評估,加之外部企業(yè)的訴求機制不完善,導致政府與市場信息的嚴重不對稱,影響了制度的改進與優(yōu)化。調(diào)研中很多企業(yè)家反映政府的各種涉企政策信息公開不到位、意見反饋渠道不暢通,企業(yè)“投訴無門”現(xiàn)象較為普遍。

四、 實現(xiàn)遼寧營商環(huán)境優(yōu)化的制度設計

營商環(huán)境的優(yōu)化必須在制度化軌道中進行,在制度框架下實施,依靠制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。良好的營商環(huán)境塑造要基于企業(yè)的“制度嵌入性”特征,圍繞政府在優(yōu)化政務環(huán)境、市場環(huán)境和社會基礎環(huán)境中如何發(fā)揮制度的規(guī)范和引導作用,以有效降低企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”和制度性交易成本。

1. 完善政府服務制度體系,建設讓企業(yè)滿意的服務型政府

服務型政府作為以民為本、注重服務職能有效履行的政府模式,是優(yōu)化營商環(huán)境的應有之義。第一,轉變政府職能,提升服務意識。遼寧要全面對標發(fā)達地區(qū),加快政府職能由管制向服務轉變,尤其是政府在面對企業(yè)時要一改過去那種高高在上的管理思維,樹立平等的服務意識,甘心做“店小二”“服務生”。第二,改革行政審批制度。在借鑒浙江“最多跑一次”和江蘇“不見面審批(服務)”改革基礎上,遼寧要充分借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務”,盡快推廣“網(wǎng)上審批”“一站式審批”“最多跑一次”等行政審批服務新機制,探索政務服務的標準化、規(guī)范化和制度化,提升政府服務的質量與效率,樹立良好的政府形象。第三,完善教育培訓制度,提升政府服務能力。要加強對公務員服務理念、現(xiàn)代技術、業(yè)務技能的培訓,使其能夠公平、專業(yè)地向企業(yè)提供優(yōu)質、高效的服務。同時,強化基層政府的能力建設,使基層能適應簡政放權“接得住、管得好、服到位”的要求。第四,完善考核制度,落實政府責任。通過改革政績考核導向和標準,遼寧應以廣大企業(yè)家的“顧客”滿意度為評價標準,對政府部門和工作人員及時進行褒獎、責罰。同時,還應暢通政府與企業(yè)的信息反饋渠道,完善權力清單和責任清單等管理制度,規(guī)范權力運行和責任追究制度。

2. 健全市場監(jiān)管制度體系,完善公平競爭的市場機制

當市場出現(xiàn)失靈時,政府可依據(jù)有關的法律規(guī)范,通過事前許可、事后監(jiān)督等手段,對企業(yè)的進入、退出、價格、服務的數(shù)量和質量等活動采取具有直接影響的監(jiān)管行為[23]。第一,改革事前監(jiān)管制度,推動監(jiān)管重心后移。商事制度改革的實踐證明,減少事前審批事項,將監(jiān)管后移可有效激發(fā)市場的活力和創(chuàng)造力。政府在掌握的行政資源總量有限的前提下,要有效集中監(jiān)管力量,向事中事后監(jiān)管轉變,同時構建立體化的“大監(jiān)管”體系,避免監(jiān)管的真空。第二,健全信息共享制度。通過推進政府部門、行業(yè)協(xié)會和社會中介組織合作機制,使企業(yè)的監(jiān)管信息、信用信息共享共用,構建企業(yè)信息的大數(shù)據(jù)體系和管理機制,強化對企業(yè)行為的制度約束。第三,加強對監(jiān)管執(zhí)法的制度約束。政府一方面要加快市場監(jiān)管體制改革步伐,實現(xiàn)監(jiān)管力量的整合與優(yōu)化,另一方面要在市場監(jiān)管中全面落實“雙隨機一公開”,強化執(zhí)法規(guī)范和依法行政,有效解決行政執(zhí)法中的自由裁量權過大問題,提升執(zhí)法人員的法治意識和業(yè)務能力。第四,以制度改進實現(xiàn)市場競爭的公平性與便利性。通過深化商事制度改革、落實企業(yè)注銷“簡易程序”等措施推動市場準入和企業(yè)退出的公平、便利實現(xiàn),遼寧可借鑒自貿(mào)區(qū)的“負面清單”制度改革經(jīng)驗,繼續(xù)降低企業(yè)準入的門檻和成本。同時,打破地方保護主義等地區(qū)封鎖和所有制歧視,破除民營資本進入市場的“玻璃門”,使不同規(guī)模、不同地域、不同所有制形式的企業(yè)都能公平參與市場競爭、接受市場監(jiān)管和公共服務。

3. 構建社會支撐制度體系,實現(xiàn)資源要素的有效聚集

社會資源充分合理的配置是企業(yè)進行有效生產(chǎn)經(jīng)營活動的必要條件,盡管市場在資源配置中起決定性作用,但政府仍可以通過制度和政策的引導,促進資源要素的高效配置。第一,創(chuàng)新社會治理體制。大力培育社會中介組織,引導各種社會中介組織積極承接政府“簡政放權”后的監(jiān)督、評估、咨詢、服務等職能,完善對各類社會組織的法律規(guī)范和制度約束,使其成為企業(yè)的合作伙伴和連接政府與市場的橋梁紐帶,同時,還要促進與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動高度相關的信用環(huán)境、法治環(huán)境、人居生活環(huán)境的不斷改善。第二,完善基礎設施建設與管理,降低企業(yè)成本。要使不同區(qū)域間的道路、通信、信息等要素設施互聯(lián)互通,促進信息流、技術流、人才流和資金流的暢通。完善水、電、氣等公用事業(yè)經(jīng)營方式,有序引入競爭機制,逐步減少公用事業(yè)的自然壟斷。第三,以制度引導生產(chǎn)性要素資源有序流動。政府通過市場化運作方式(如政府產(chǎn)業(yè)基金、技術轉移平臺等)為企業(yè)提供資金和技術支持,破解“融資難融資貴”、企業(yè)技術瓶頸等難題。面對當前國內(nèi)的“搶人大戰(zhàn)”,遼寧各級政府要積極行動起來,出臺更加有吸引力的政策措施,廣攬專業(yè)人才和研發(fā)創(chuàng)業(yè)團隊。第四,加強政府作風建設,以良好政風促進社會文明。要嚴格落實中央規(guī)定,在構建新型“親”“清”政商關系中建設良好政風,帶動社會風氣和諧化,提升全社會市場經(jīng)濟意識和商業(yè)文明水平。此外,通過推動文明單位、文明城市(區(qū))創(chuàng)建提升全社會的文明程度等。

盡管遼寧營商環(huán)境還存在不少問題,但仍可明顯地觀察與體會到,在地方政府的努力下,遼寧的營商環(huán)境正在逐步改善,特別是在樹立營商環(huán)境優(yōu)化意識、改革行政審批制度、促進政務服務便利化與市場監(jiān)管規(guī)范化、綜合整治企業(yè)反映的突出社會問題等方面采取了積極措施。近來遼寧經(jīng)濟的回暖在一定程度上也反映了營商環(huán)境的有效改善,同時遼寧的實踐也為包括東北在內(nèi)的國內(nèi)其他地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化提供了有益借鑒。從全球范圍來看,中國(大陸)的營商環(huán)境雖呈改進態(tài)勢,但中國2015—2018年四年來在世界銀行營商環(huán)境評估中的排名分別為第90、84、78、78名,已初顯“增長的瓶頸”,如何通過全面深化政府、市場和社會領域的改革持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境有待學界進一步的研究,有賴于中央和地方更為大膽的制度創(chuàng)新與治理實踐。

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