孫曉

摘要：PPP（Public-Private Partnership），在國內一般被譯為政府和社會資本合作，從本質上講，它既是融資機制、供給機制的創(chuàng)新，又是國家治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措，在我國當前推廣PPP模式有著時代發(fā)展的必然性和大力推行的可行性。2013年年底以來，有關PPP政策文件不斷出臺，示范項目穩(wěn)步推進。但作為一項全面改革，面臨著傳統(tǒng)觀念轉變不到位、地區(qū)和行業(yè)間發(fā)展不平衡、法律保障和政策街接不健全、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范、融資難等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。總結國際上推廣PPP模式的成熟經(jīng)驗，需要政府、金融機構、社會資本各方立足國內實際情況，統(tǒng)籌協(xié)調、通力合作，從加強立法到完善制度，從政府職能到項目的具體實施等各個方面著手，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，在多方共贏中實現(xiàn)公共利益的增進式最大化。

關鍵詞：政府和社會資本合作（PPP）;理論基礎;中國內涵;困境與出路

2013年年底以來，政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）在我國的發(fā)展邁上了前所未有的高度，這主要得益于一系列頂層設計的強力推動。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神要求，按照國務院工作部署，相關部門積極探索推廣運用符合我國實際的PPP模式，先后開展了宣傳培訓、營造合力發(fā)展的良好氛圍，加強制度建設、建立了覆蓋PPP項目全生命周期的制度體系，完善相關政策、構建了激勵相容的政策扶持體系，打造了三批示范項目、搭建了系列平臺等，開創(chuàng)了PPP助力經(jīng)濟社會發(fā)展的新局面。PPP實踐在我國已成為一項牽動全局的重大改革舉措。

但作為一項全面改革，PPP在具體實施中仍然面臨著觀念轉變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全、融資難、融資貴以及渠道不暢等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)，這是相關體制、機制、渠道和產(chǎn)品等要素不相適應、互不協(xié)調的結果。在今后一個時期，我國應積極借鑒國際成熟經(jīng)驗，調動市場積極性，統(tǒng)籌政府、金融機構、社會資本等通力合作，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

一、推廣PPP模式的理論基礎

（一）公共物品理論

廣義上的公共物品是指在一定區(qū)域范圍內由公共部門作為主體直接或間接提供的滿足廣大公民需求的產(chǎn)品和服務，本質上應被理解為不同制度安排下的供給方式。公共物品能否實現(xiàn)有效供給，可以衡量經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，與此同時，對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展、提高社會整體的福利水平具有重要作用。PPP模式本質上是利用市場力量做好包括基礎設施建設在內的公共服務，具有顯著的公共物品屬性。因此，推廣PPP模式是提升我國公共產(chǎn)品和服務供給效率的必然選擇。

從公共物品的本質屬性上講，政府是公共物品最合適的供給主體，然而經(jīng)濟社會的現(xiàn)實發(fā)展決定了政府不再是公共物品的唯一供給者，關于公共物品最優(yōu)提供者的評價指標也在不斷調整和變化。比如，在計劃經(jīng)濟體制下，政府是公共物品唯一的提供者;而在市場經(jīng)濟體制下，政府的公共物品供給明顯不足且效率低下，無法滿足公眾快速增長的多元化需求。隨著經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，公共物品與私人物品之間的邊界變得更加模糊。

公共物品從是否具有排他性和競爭性及其程度的維度來劃分，可以區(qū)分出純公共物品和準公共物品兩大類。純公共物品由政府直接生產(chǎn)或提供，具有較強的公共性，這類公共物品只有政府能夠憑借其政治權力，通過強制性稅收來解決非排他性和消費上的非競爭性，從而實現(xiàn)有效供給，如國防、法律等。準公共物品通常由混合主體來提供，政府通過簽訂合同、特許經(jīng)營、政府補貼等方式將公共物品交給私人企業(yè)設計、生產(chǎn)、運營等，政府一般擁有所有權或部分所有權并負責監(jiān)督其質量。

在公共物品的現(xiàn)實供給中，應根據(jù)特殊的需求結構，適時調整供給模式，不能囿于傳統(tǒng)的生產(chǎn)主體決定物品類型的思路，形成各種模式協(xié)調互補的多元化公共物品供給機制。推廣PPP便是我國實現(xiàn)政府與市場合力供給公共物品的典型示范，通過PPP模式可以為民間資本進入公共服務投資領域提供一個渠道，將政府的宏觀戰(zhàn)略管理優(yōu)勢與高效、靈活的社會資本相結合，改善長期以來存在的過分依賴政府供給，且服務質量不高、效率偏低等弊端。

（二）新公共管理理論

20世紀70年代末以來，針對傳統(tǒng)行政模式的種種弊端，西方主要發(fā)達國家開始推行以“企業(yè)化政府”、“市場化政府”、“代理政府”為核心的新行政理論和管理模式。這一區(qū)別于傳統(tǒng)模式的“新公共管理”實踐催生出的全新管理理論和模式，被稱為新公共管理理論。該理論主張：政府職能“應是掌舵而不是劃槳”，提倡通過“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務中解脫出來，從而解決機構龐大、效率低下、官僚主義與腐敗盛行等頑癥。此外，為了提升公共管理水平和公共服務的質量和效率，政府等公共部門可以引入私營部門的先進管理手段與競爭機制，從而將私營企業(yè)管理的一整套原理、技術和方法應用于公共部門管理。這也為我國當前在公共服務領域推廣PPP模式提供了重要參考和有效借鑒。

在PPP模式的實施過程中，政府應充當起監(jiān)督者和合作者的角色，減少對微觀事務的直接參與，著重發(fā)揮在宏觀規(guī)劃、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等方面的優(yōu)勢，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵與約束相容”的原則，充分調動市場積極性，從而為社會資本投資公共服務領域打造優(yōu)質、順暢的運營環(huán)境。

二、PPP模式的中國內涵

PPP（Public-Private Partnership），在國內一般將其譯為政府和社會資本合作。不同的國家和地區(qū)、不同的組織對其具體內涵有不同的界定。實踐的迅速發(fā)展也賦予PPP事業(yè)新的內涵和使命。較有代表性的定義有，聯(lián)合國發(fā)展計劃署（1998）認為，PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。這一界定將合作者鎖定在一個具體項目上，參與合作的各方共同承擔責任和融資風險，從而達到“1+1>2”的效果。歐盟委員會（2003）則認為，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務。美國PPP國家委員會（2002）指出，PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經(jīng)營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。綜上可見，雖然對PPP具體含義的概括有所不同，但基本涵蓋了一些共同特征：一是公私合作，旨在提供公共產(chǎn)品或服務;二是利益共享;三是風險共擔。

2015年5月，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，明確將政府和社會資本合作模式確立為公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。該《意見》的出臺為在我國推廣PPP模式提供了重要的制度依據(jù)，也為全面理解PPP模式提供了更加開闊的視角，PPP是一種全新的融資模式管理模式和社會治理機制，在我國當前具有多層次內涵。

（一）順應經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，推進又好又快發(fā)展的新動能

中國現(xiàn)代意義上的PPP雛形出現(xiàn)在改革開放以后。1978年，十一屆三中全會做出了改革開放的重大決定，經(jīng)濟發(fā)展理論逐步開放，部分外資以及先進的理念進入中國，并逐步投入中國的基礎設施建設。但投入與實際需求相比，仍存在巨大缺口，尤其是在公共產(chǎn)品和服務領域。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，一方面，公共服務領域存在巨大需求，面臨很大的資金缺口;另一方面，現(xiàn)實中有巨大的社會資本存量，卻缺乏一種動員社會資本投入到公共服務領域的機制。從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，在發(fā)展到“福利國家”階段，社會矛盾有效緩解，但往往伴隨著政府財政運行體系困難、一系列公共服務供給力不從心等問題，從而引發(fā)關于政府管理的系列探索和改進。推行PPP模式，正是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到新階段后黨和國家面臨的新的抉擇，是國家確定的重大改革任務。PPP模式可以打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟增長動力，最終把政府工作、企業(yè)發(fā)展、公眾訴求等有效結合，實現(xiàn)全社會的有效供應。

（二）改善民生的重要舉措，符合人民群眾的根本利益

民眾先天地具有在不增稅的前提下希望政府提供更多公共產(chǎn)品和服務的訴求，因此，政府必須以民生需求為核心，著力于提高公共物品供給效率。以上《意見》明確提出，鼓勵在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域推廣PPP模式，將資金有效使用于“以人為本”的社會目標，這是惠及民生的一項重要舉措。

（三）加快轉變政府職能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義

當前，隨著政府與社會、公眾關系定位的新變化，我國中央政府的執(zhí)政理念逐漸實現(xiàn)了向“治理”的過度，更加強調社會整體的平等性，注重“法治”規(guī)則、契約精神、市場觀念。在這一理念的指導下，政府應實現(xiàn)從“管理者”到“監(jiān)督者、合作者”的角色和職能轉變，保證政府職能不錯位、不越位、不缺位，這也是政府部門協(xié)同各主體參與提升公共物品供給效率的關鍵。

三、推廣尸尸P模式的國際經(jīng)驗

20世紀80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家開始探索運用PPP模式，吸引社會資本參與基礎設施建設和運營，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。2008年國際金融危機以來，面對有效需求不足，歐美主要發(fā)達國家更加注重發(fā)揮私人部門作用，調動各方積極性，激發(fā)市場活力，大力推行PPP模式增加公共服務供給，全面促進經(jīng)濟復蘇。根據(jù)2012年合作伙伴公告（Partnerships Bulletin）和德勤的調查顯示，全球五大最活躍PPP市場分別是加拿大、美國、法國、比荷盧經(jīng)濟聯(lián)盟和英國。本文將重點考察英國和加拿大這兩個具有代表性的國家推廣PPP的主要經(jīng)驗。

（一）英國

英國是世界上較早開展PPP的國家，其主要模式是私人融資計劃（Private Finance Initiative，簡稱PFI）。所謂PFI就是在公共服務節(jié)本增效的目標指引下，政府與私營供應商簽訂長期合同，充分運用民間資金、技術、知識及管理能力，由私營部門提供基礎設施的設計、建筑、融資、操作和維護等“一站式”服務，政府按年度支付整體費用，以保證服務質量，而非使用者付費。從應用領域來看，主要集中在教育、醫(yī)療、國防、交通運輸、市政建設、公共安全、垃圾和污水處理、政府信息系統(tǒng)等。然而，在20多年的發(fā)展歷程中，PFI模式也暴露出一些問題，如評估機制存在局限、重視財務評估而忽視社會成本、私營部門憑借政府信用過度融資等等。還有批評者指出，在該模式的實施過程中，不同程度地存在著股權投資者獲利過高、招標耗時長、成本高、靈活性不足、透明度不高等問題。

鑒于此，英國政府對PFI重新進行了評估和優(yōu)化，并于2012年推出了第二代私人融資計劃，即PF2。在PF2框架下，私人部門繼續(xù)承擔設計、建造、融資、維護基礎設施的責任，而政府則在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長期投資者，不僅改善了項目股權結構，而且有利于獲得長期債務融資，特別是從資本市場融資。同時，還修改了項目評估機制，提高項目透明度，并定期對合同和效率進行評審，持續(xù)改進服務。

通觀英國推行PFI模式，其成功之道可歸結為注重規(guī)范性，并在制度化、標準化和程序化上下了很大功夫。首先，英國雖然沒有專門的PPP立法，但有《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》《政府采購法》等通用法律來規(guī)范PPP行為，并配套《綠皮書：政策評審、項目規(guī)劃與評估論證手冊》《資金的價值評價方法》《大項目評估辦法》（PFI/PPP采購和合同管理指引》《關于公私協(xié)作的新指引：公共部門參股PF2項目的條款磋商》《PFI/PPP金融指引》等一系列規(guī)范性文件。為在類似項目上保持定價及條款的一致性，英國政府還頒布了《標準化合同》，推出標準服務產(chǎn)品模板、格式化的付款機制以及PPP股東協(xié)議等。其次，財政部下屬的英國基礎設施和項目管理局是PPP項目的主管機構，主要負責大型基礎設施項目和重大轉型項目的規(guī)劃、審批、競標、監(jiān)督、融資、交付和保障工作等，相關機構職責清晰、分工明確、協(xié)作有力。在長期的實踐中，英國逐步形成了一套PPP項目的管理流程，從項目發(fā)起、項目準備、項目初選、項目初審、公共采購指導和監(jiān)督、最終審批、審計和監(jiān)管等七個方面對項目的實施加強監(jiān)管和指導。更為重要的是，由于PPP項目本身的多樣性和創(chuàng)新性，以及項目管理的復雜性，主管機構還會根據(jù)實際情況的發(fā)展適時對監(jiān)管體制進行改革，包括完善相關法律、建立監(jiān)管機構、加強社會監(jiān)督等?？傮w上，政府通過PPP模式將私人資本引入公共服務的供給中，既激發(fā)了經(jīng)濟社會發(fā)展活力，又有效地緩解了財政壓力，提高了公共服務的質量，最終實現(xiàn)了政府、企業(yè)、公眾的三方共贏。

（二）加拿大

近年來，PPP在加拿大穩(wěn)步發(fā)展，無論從市場活躍度還是發(fā)展模式看，都堪稱世界一流。PPP最初在加拿大的發(fā)展主要由省一級政府在推動，經(jīng)過多年的摸索和積累，逐漸推廣至聯(lián)邦政府，并得到大力支持，形成了獨具特色的加拿大模式。

從一開始，加拿大政府就意識到了PPP對經(jīng)濟增長和創(chuàng)造就業(yè)的巨大作用，一方面注重加強項目管理，成立了專門的機構——加拿大PPP中心，負責協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式，參與具體PPP項目開發(fā)和實施;另一方面，設立了加拿大PPP中心基金，以政府出資的形式為PPP項目提供資金支持。根據(jù)2013年發(fā)布的《加拿大PPP十年經(jīng)濟影響評估報告（2003-2012）》，加拿大PPP項目涉及交通、醫(yī)療、教育、住房、環(huán)境和國防等領域，在這十年的發(fā)展黃金期內，其項目的建設、運營與維護對于就業(yè)就會的提供、國民收入的增加、國內生產(chǎn)總值和各級政府稅收的增長等多個方面起到了極大的推動作用。更具有實際意義的是，通過PPP項目，廣大民眾享受到了便捷的交通、先進的醫(yī)療服務、完備的市政設施、優(yōu)質的教育資源和可靠的司法系統(tǒng)等。

根據(jù)CCPPP2015年發(fā)布的白皮書，將加拿大在PPP領域的成功歸結于四個關鍵因素：一是穩(wěn)定的項目儲備;二是高效的招標流程;三是多元的融資來源;四是有利的政治環(huán)境。

在融資方面，加拿大比較有特色的是養(yǎng)老基金投資PPP的模式。據(jù)統(tǒng)計，加拿大養(yǎng)老金在基礎設施的投資占總資產(chǎn)比例平均為5%，遠高于國際的1%。這些資金雄厚的機構投資者的參與，給PPP項目提供了大量的低成本資金，同時其自身也獲得了長期穩(wěn)定的投資收益。

四、我國推廣PPP模式面臨的主要困境及出路

我國自推廣PPP模式以來，在基礎設施建設和公共服務領域取得了實質性進展。截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫人庫PPP項目已達12287個，項目總投資額14.6萬億元。其中，已簽約落地項目共計1729個，項目總投資額2.9萬億元，落地率34.5%。但作為一項體制機制創(chuàng)新舉措，PPP改革仍然面臨著法律保障和政策銜接不健全、地區(qū)和行業(yè)間發(fā)展不平衡、部分合作項目決策不夠嚴謹、實施不夠規(guī)范、民營資本總體參與率不高等困境，需要合作各方通力合作、改革創(chuàng)新加以解決。

（一）始終遵循依法合規(guī)原則，將政府和社會資本合作納人法制化軌道

PPP項目一般具有投入大、期限長等特點，民營資本在進人PPP項目前會綜合考量之后的風險。此外，PPP項目涉及的政策較多，如果沒有相應的法律、法規(guī)，項目實施后合作各方的權益無法得到保障，必將成為項目順利推進的掣肘。事實上，我國目前尚處于起步階段，PPP相關法律層級不高、政策銜接不暢、多頭管理等問題已經(jīng)阻礙了PPP工作的順利開展，加快PPP立法已成為社會各界的普遍呼聲和加快推進工作的當務之急。為此，國務院已將PPP條例列入2017年立法工作重點，明確由國務院法制辦牽頭，加快推進PPP領域立法進程。2017年7月21日，國務院法制辦將會同國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》及其說明全文公布，征求社會各界意見。

在堅定推進PPP立法的同時，應繼續(xù)健全制度體系，制度的完善也將為立法掃清障礙。早在20世紀80年代，我國在基礎設施建設領域，就開始嘗試公私合作模式，但由于缺乏一套有效的制度體系和規(guī)范流程約束，在利益分配、風險分擔、政府監(jiān)督三個核心環(huán)節(jié)，未能實現(xiàn)責權利對等，導致項目異化變形，資本暴利、政府“兜底”、監(jiān)督缺位等問題涌現(xiàn)。為了避免此類問題的發(fā)生，在立足國情和借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，推廣PPP之初就應按照“法律規(guī)范+政策保障+操作指引”三位一體的思路，有針對性地做出可操作性強、務實管用的制度安排。

此外，還應構建運行高效、保障有力的組織體系?？偨Y國際經(jīng)驗，PPP模式運行良好的主要發(fā)達國家均設有專門的PPP管理機構和操作平臺。2014年5月，財政部正式成立PPP工作領導小組.作為推廣PPP工作的政策平臺.承擔制度建設、宣傳培訓、指導地方開展工作等職責。很多?。ㄊ校┴斦块T整合內部資源，設立了PPP工作小組或專門處室，負責推廣PPP工作。這些政策平臺、操作平臺的建立，為PPP各項工作提供了堅實的組織保障，但在具體的工作分工和安排上還應進一步規(guī)范和完善。

（二）始終遵循公眾受益原則，優(yōu)化政府職能，加強政府監(jiān)督，實行陽光化運作

在PPP模式的實際運作中，政府既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者;既是基本公共服務的出資人，又是基本公共服務的融資者;既是項目的合作方，又是項目實施的監(jiān)督者。作為集多重身份于一身的合作方，政府必須始終在公眾受益的基本原則下，科學定位自身角色，優(yōu)化相關職能，加強政府監(jiān)管，將政府政策目標、社會目標和社會資本盈利目標有機結合，促進市場競爭、不斷創(chuàng)新，實現(xiàn)公共利益的最大化。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（三）始終遵循積極穩(wěn)妥原則，發(fā)揮項目示范作用，因地制宜地推動項目落實

在PPP模式推廣之初，難免存在項目評估不科學、立項不規(guī)范、監(jiān)督不到位、評價不完善等系列問題，尤其是一些地方政府出于政績考慮，急于求成，在未對項目進行充分論證的情況下抓緊上馬，增加了項目失敗的潛在風險。因此，應將項目示范作為推進PPP工作的重要抓手，尤其要從風險低、容易吸引私人資本的項目人手，積極穩(wěn)妥地推進。截至2016年12月，財政部先后公布了三批共745個、計劃總投資規(guī)模1.95萬億元的PPP示范項目，涉及幾乎所有公共服務領域。同時，建立對示范項目的實時跟蹤、對口聯(lián)系、動態(tài)調整機制，持續(xù)對示范項目實行全流程管理.確保示范項目實施規(guī)范.真正起到標桿示范作用。

此外，鼓勵地方各級政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結提煉經(jīng)驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。在項目的遴選上，應制定嚴格的標準和條件，以此組織專家進行可行性評審，堅決制止通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式包裝PPP項目進行變相融資，確保交易結構的合理性;在實施階段，應對項目給予全程跟蹤，及時提供必要的業(yè)務指導和技術支持，確保項目實施符合相關標準和要求;項目完成后進行驗收，驗收不合規(guī)范的不再作為示范項目推廣，驗收合格的項目享受相應的獎勵政策支持。力爭做到以公眾利益為出發(fā)點和落腳點，融合政府工作、企業(yè)發(fā)展、公眾訴求等多方訴求，在多方共贏中實現(xiàn)公共利益的增進式最大化。