吳高慶 夏文忠

摘 要：黨的十九大報(bào)告提出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。留置措施是國家監(jiān)察體制改革中新出現(xiàn)的權(quán)力執(zhí)行方式，又是涉及公民人身自由的一項(xiàng)強(qiáng)制性措施。如何在立法中設(shè)立留置措施，使其既能充分發(fā)揮調(diào)查公職人員違法犯罪的作用，又能有效保障被調(diào)查人的合法權(quán)利？首先必須明確留置措施的創(chuàng)制來源與權(quán)力屬性，以明晰出臺該措施的目的；其次要科學(xué)界定留置措施的行使主體、對象、期限、場所，保證其不偏離法治的軌道；最后，有必要從留置措施的決定程序、律師介入可能性、折抵刑期、救濟(jì)措施等方面明晰該制度與刑事訴訟制度的合理銜接，切實(shí)保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：留置措施；刑事訴訟；律師介入；救濟(jì)程序

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）01-0001-08

防止權(quán)力濫用的辦法，就是用權(quán)力制約權(quán)力。①在現(xiàn)代國家的權(quán)力運(yùn)行軌跡中，國家監(jiān)督制度成為制約權(quán)力的重要保障方式。中共中央辦公廳2016年11月印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）》正式拉開了監(jiān)察體制改革的序幕。2016年12月全國人大常委會《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《改革試點(diǎn)決定》）列舉式的指出，監(jiān)察委員會針對行使公權(quán)力的公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為可以采取談話、詢問、留置等措施。②該文件首次將留置措施作為監(jiān)察委員會的一項(xiàng)辦案權(quán)力提出?！靶淌鲁绦蚍ㄖ问欠ㄖ沃袊闹匾M成部分?！盵1]任何制度的創(chuàng)設(shè)都應(yīng)當(dāng)歷經(jīng)一定的程序價(jià)值考量才能切實(shí)保障刑事司法對象的合法權(quán)利狀態(tài)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，深化國家監(jiān)察體制改革，要“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施”[2]，再度明確留置措施將以法律形式規(guī)定，成為監(jiān)察委員會執(zhí)行監(jiān)督工作的常態(tài)措施?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡稱《草案》）于2017年11月7日公布，專門規(guī)定了留置措施的決定程序、留置時(shí)間、折抵刑期問題等內(nèi)容。結(jié)合上述文件，明確留置措施的基本內(nèi)涵、具體架構(gòu)及其與刑事訴訟制度的銜接問題是深化監(jiān)察體制改革的重要路徑，更是保障監(jiān)察對象合法權(quán)利的應(yīng)有之義。

一、留置措施的創(chuàng)制來源與權(quán)力屬性

留置措施作為監(jiān)察委員會一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的職能，明確其權(quán)力創(chuàng)制來源及內(nèi)涵外延對于處理與刑事訴訟制度的銜接問題十分必要。

我國的“留置”一詞源于日本“留置場”的稱謂，同“拘置所”一樣，其執(zhí)行的都是逮捕后的羈押措施，因而，“留置”、“拘置”并非“逮捕”以外的其他措施。[3]有日本學(xué)者指出，“逮捕”一詞有廣義、狹義之分，憲法中“逮捕”一詞應(yīng)作廣義理解，“可以解釋為把拘提、拘留也包括在內(nèi)”，憲法關(guān)于刑事訴訟手續(xù)的原則按照情況也適用于在其他場合對身體自由的限制，至于逮捕之后的拘禁（羈押）條件更為嚴(yán)格。[4]美國學(xué)者指出，廣義的逮捕“有時(shí)指相當(dāng)于逮捕的拘捕，事實(shí)上的逮捕，或者為了憲法目的之逮捕，逮捕涉及任何在一些重要方面明顯類似于正式逮捕的拘捕”[5]。

我國的《人民警察法》首次將“留置”一詞引入并賦予其不同含義①，其后《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》繼續(xù)沿用“留置”一詞。②2004年出臺的《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》雖適用“盤問”，但公安部法制局負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)表明，繼續(xù)盤問是法律賦予公安機(jī)關(guān)審查有違法犯罪嫌疑人員的一項(xiàng)強(qiáng)制性措施，實(shí)踐中被稱為“留置”。[6]王岐山同志在參加十二屆全國人大四次會議北京代表團(tuán)的審議時(shí)，特別點(diǎn)出“留置措施”可以參考公安機(jī)關(guān)常用的留置執(zhí)法手段，其主要強(qiáng)調(diào)“留置”與“留置措施”執(zhí)行方式上的異合性。但實(shí)質(zhì)上，我國公安系統(tǒng)長期適用的“留置”手段與監(jiān)察體制改革中推出的“留置措施”是兩種不同的權(quán)力。一方面，公安適用的“留置”是一種間介于行政警察活動與刑事司法活動之間的措施，適用主體為公安機(jī)關(guān)，對象為有違法犯罪嫌疑的人員，而監(jiān)察委員會適用的“留置措施”是行使監(jiān)察權(quán)的重要表現(xiàn)方式，適用主體為監(jiān)察委員會，對象為所有行使公權(quán)力的公職人員；另一方面，根據(jù)《改革試點(diǎn)決定》的相關(guān)規(guī)定，公安并非在轉(zhuǎn)隸監(jiān)察體系的范疇之內(nèi)，因而彼“留置”也無法轉(zhuǎn)化為此“留置措施”。

我國《物權(quán)法》規(guī)定的“留置權(quán)”制度是一種法定擔(dān)保物權(quán)，是我國民法上的重要組成部分，廣泛應(yīng)用于日常經(jīng)濟(jì)生活之中。其與監(jiān)察體系中的“留置措施”具有本質(zhì)上的區(qū)別，因此不作過多討論。再翻查《憲法》、《刑事訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》等與國家監(jiān)察體制改革直接相關(guān)的文件，均未發(fā)現(xiàn)“留置”一詞的出現(xiàn)。實(shí)質(zhì)上，作為監(jiān)察委員會履行監(jiān)察職能的一項(xiàng)強(qiáng)制性手段，留置措施應(yīng)當(dāng)屬于一種新型權(quán)力。

《立法法》第8條第5項(xiàng)規(guī)定，與公民人身自由相關(guān)的強(qiáng)制措施只能通過制定法律來創(chuàng)設(shè)和加以限制。而試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會的留置權(quán)力，源于全國人大常委會通過的《改革試點(diǎn)決定》。學(xué)界目前對于該《改革試點(diǎn)決定》是否屬于法律存有較大爭議。筆者認(rèn)為，《改革試點(diǎn)決定》理論上而言完全符合法律的一般要素，實(shí)踐中也確有全國人大常委會頒布的決定，雖有程序瑕疵，但仍被視為法律并得到廣泛適用。且基于監(jiān)察體制試點(diǎn)改革的重大性和復(fù)雜性，試點(diǎn)階段可以在合法性的范疇內(nèi)，采取靈活的措施。[7]按照目前中央的日程表，在2018年3月份通過《國家監(jiān)察法》，留置措施便能以法律的形式明確下來，不再存在爭議。

國家監(jiān)察委員會的權(quán)利屬性吸收了違紀(jì)調(diào)查、行政違法調(diào)查、涉嫌腐敗犯罪的特別調(diào)查的權(quán)利特點(diǎn)，是一項(xiàng)多維度的高度綜合的權(quán)利屬性體系。而對于留置措施的權(quán)力屬性分析，有學(xué)者認(rèn)為作為監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)主要手段的留置措施，具有行政性、強(qiáng)制性、主動性和謙抑性的特點(diǎn)。[8]從監(jiān)察體制改革的邏輯來看，留置措施不僅涵蓋了普通行政調(diào)查的方式，還兼具刑事偵查性質(zhì)的特征。留置措施兼具上述特征，易導(dǎo)致權(quán)力過于膨脹，應(yīng)明確其構(gòu)成要件，規(guī)范留置措施的運(yùn)行程序，才能將留置措施穩(wěn)定在法治的軌道上，有效保障被留置對象的合法權(quán)利。

二、留置措施的基本構(gòu)成

權(quán)力的行使，必須優(yōu)先明確其內(nèi)在要素及使用標(biāo)準(zhǔn)。留置措施作為一項(xiàng)新型權(quán)力，明確其基本構(gòu)成，對于規(guī)范留置措施的適用、保證監(jiān)察體制改革的合法性及與刑事訴訟制度銜接的合理性具有重要意義。

（一）留置措施的行使主體

留置措施是監(jiān)察委員會限制職務(wù)犯罪當(dāng)事人人身自由的強(qiáng)制性手段，該項(xiàng)措施的行使主體只能是各級監(jiān)察委員會。根據(jù)《改革試點(diǎn)方案》的規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公，但是各級紀(jì)委不能以紀(jì)委辦案的名義采用留置措施。但因?yàn)榧o(jì)檢委員會與國家監(jiān)察委的工作職能部分重合，有可能會導(dǎo)致紀(jì)委遮蔽、監(jiān)察機(jī)關(guān)弱化現(xiàn)象。

為防止留置措施與“雙規(guī)”在適用上產(chǎn)生混亂，必須先從法律性質(zhì)上明晰其內(nèi)核。第一，留置是由國家法律所規(guī)定的辦案措施，“兩規(guī)”是由黨章黨紀(jì)所確定的調(diào)查手段；第二，留置措施適用的對象包括所有公權(quán)力主體，黨的紀(jì)律檢查的對象僅限于中共黨員；第三，留置既可以用于對公職人員違紀(jì)行為的調(diào)查，也可用于對公職人員的職務(wù)違法與犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，“兩規(guī)”只適用于對黨內(nèi)違紀(jì)行為的調(diào)查；第四，通過留置取得的證據(jù)可以直接作為移送起訴的證據(jù)，通過“兩規(guī)”取得的證據(jù)移送檢察機(jī)關(guān)后還需要由檢察機(jī)關(guān)重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為司法證據(jù)。

監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)明確留置措施與“雙規(guī)”的界限，對于違反黨規(guī)黨紀(jì)的中共黨員只能由紀(jì)委以“雙規(guī)”手段核實(shí)案情，而一旦發(fā)現(xiàn)該黨員存在職務(wù)違法犯罪行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交監(jiān)察委員會調(diào)查處理。此時(shí)，監(jiān)察委員會才有權(quán)對被調(diào)查人員采取留置措施。而隨著監(jiān)察體制改革的推進(jìn)以及法治社會的深入建設(shè)，留置措施應(yīng)當(dāng)逐步取代“雙規(guī)”，成為限制監(jiān)察對象人身自由的唯一合法方式。

（二）留置措施的行使對象

1997年出臺的行政監(jiān)察法的監(jiān)察對象則主要集中在中央和地方政府各部門及其公務(wù)員。而此次《改革決定試點(diǎn)》指出試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。監(jiān)察部原副部長肖培此前曾表示，監(jiān)察范圍包括六大類人員：第一，國家公務(wù)員法所規(guī)定的國家公職人員；第二，由法律授權(quán)，或者由政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；第三，國有企業(yè)的管理人員；第四，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；第五，群眾自治組織中的管理人員；第六，其他依法行使公共職務(wù)的人員。馬懷德教授在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，認(rèn)為監(jiān)察對象具體應(yīng)包括：中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)工作人員、人民政府工作人員、司法機(jī)關(guān)工作人員、人大機(jī)關(guān)工作人員、政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員、民主黨派機(jī)關(guān)工作人員法律法規(guī)授權(quán)組織內(nèi)行使國家公權(quán)力的國家工作人員、科教文衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員、國有企業(yè)管理人員等。[9]新公布的《草案》規(guī)定的六類人員基本涵蓋上述對象。①

為實(shí)現(xiàn)對本地區(qū)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，試點(diǎn)地區(qū)將監(jiān)察對象擴(kuò)展到試點(diǎn)方案確定的六大類，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了深入探索。山西省將原由公安機(jī)關(guān)管轄的國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員行賄受賄、失職瀆職以及村民委員會等基層組織人員貪污賄賂、職務(wù)侵占等罪名調(diào)整為監(jiān)察委管轄；浙江省則是將“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)委派到其他單位從事公務(wù)的人員”納入監(jiān)察范圍。“改革后，北京市監(jiān)察對象達(dá)到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對象達(dá)到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對象達(dá)到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人。”[10]可見，國家監(jiān)察體制改革通過對公職人員的全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)與紀(jì)委監(jiān)督的銜接，達(dá)到對公權(quán)力的有效監(jiān)督，并對公權(quán)力機(jī)關(guān)及公職人員形成制度性威懾。

（三）留置措施的行使期限

腐敗案件日趨技術(shù)化、隱秘化、高額化，監(jiān)察體制改革有必要設(shè)置對此類案件更具有針對性的留置措施，但必須要有更嚴(yán)格的規(guī)定。留置措施的行使期限的規(guī)定能從一個(gè)側(cè)面反映監(jiān)察體制改革能否切實(shí)貫徹依法治國的原則，是否切合尊重和保障人權(quán)的刑事理念。

在談留置措施的行使期限前，首先要明確違紀(jì)和一般違法案件的被調(diào)查對象不應(yīng)適用留置措施，下文探討的對象均為涉嫌職務(wù)違法犯罪案件的當(dāng)事人。

目前的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)區(qū)統(tǒng)一適用“3+3”模式，即采取留置措施時(shí)間一般為三個(gè)月，報(bào)上級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可延長一次，也即三個(gè)月。包括《草案》也規(guī)定，留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長一次，延長時(shí)間不得超過三個(gè)月。童之偉教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮省級以上（包括省級）監(jiān)察委員會決定采取留置措施的時(shí)間維持不變，省級以下監(jiān)察委員會決定采取留置措施的時(shí)間改為30日，經(jīng)報(bào)批可延長一次，也即30日。[11]筆者不贊同這種做法。留置措施的時(shí)間期限在科層式體系下應(yīng)具有結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性，以級別區(qū)分留置時(shí)間并不能完全令人信服。如果說留置民營企業(yè)家對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生就業(yè)產(chǎn)生的負(fù)面影響較大的話，省部級以上官員的缺位或許對整個(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、民生影響要遠(yuǎn)超過一個(gè)縣級干部。

關(guān)于留置的期限，應(yīng)當(dāng)綜合考量職務(wù)違法犯罪案件的特點(diǎn)和需要，比照行政強(qiáng)制措施和刑事拘留措施等限制人身自由的相關(guān)規(guī)定而定。太短的留置時(shí)間明顯不適合監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案模式，更不利于腐敗案件的順利偵破。原來的“兩規(guī)”、“雙指”對于期限沒有明確的規(guī)定，一般情況下與辦案期限高度重合，且原則上不能超過辦案期限。紀(jì)委的調(diào)查期限一般為三個(gè)月，原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查期限一般是六個(gè)月，有必要的時(shí)候經(jīng)審批可以延長。相較于《人民警察法》對留置盤問的規(guī)定而言，監(jiān)察委員會的留置措施時(shí)間更長。根據(jù)《治安管理處罰法》等行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，行政拘留的日期一般不超過15天。實(shí)際上，最直接的比照應(yīng)該是《刑事訴訟法》，因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)察體制改革正是把檢察機(jī)關(guān)原本直接受理的涉及國家公職人員的職務(wù)犯罪部分轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會。根據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，刑事拘留一般最長不超過37天，人民檢察院對直接受理的案件刑事拘留最長不能超過17天。而香港廉政公署的羈押權(quán)只有48個(gè)小時(shí)，與國家監(jiān)察委可以進(jìn)行長達(dá)數(shù)月的羈押相比顯得“捉襟見肘”。

鑒于以上情況，筆者認(rèn)為可以以案件嚴(yán)重程度作為留置措施行使時(shí)間的劃分標(biāo)準(zhǔn)。重大、復(fù)雜、新類型、具有較大社會影響力等的案件，留置時(shí)間為三個(gè)月，經(jīng)嚴(yán)格審批備案，可以再延長三個(gè)月；而普通案件監(jiān)察委員會決定采取留置措施的時(shí)間應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟制度，以37天為限。延長留置時(shí)間必須經(jīng)過更為嚴(yán)格的審批備案程序，由司法機(jī)關(guān)介入監(jiān)督留置措施的合法施行。

（四）留置措施的行使場所

監(jiān)察委員會的留置場所無異于另設(shè)“看守所”，調(diào)查權(quán)與羈押權(quán)的集中可能會導(dǎo)致權(quán)力過分膨脹。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會采取留置措施或許可以與看守所進(jìn)行對接，將羈押權(quán)交由看守所行使?；蛘?，為及時(shí)控制具有潛逃嫌疑的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以設(shè)置臨時(shí)留置場所，最長臨時(shí)留置時(shí)間不超過二十四小時(shí)，且在留置期內(nèi)及時(shí)通知被調(diào)查人家屬，臨時(shí)留置期過后及時(shí)移交看守所。

根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院對指定居所監(jiān)視居住實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院對犯罪嫌疑人、被告人適用指定居所監(jiān)視居住的，指定的居所應(yīng)當(dāng)具備正常的生活、休息條件，與審訊場所分離。留置措施對被調(diào)查對象的控制時(shí)間、影響程度和執(zhí)行方式與指定居所監(jiān)視居住相似，監(jiān)察委員會可以考慮借鑒這一做法。從目前公布的《草案》看，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽字。這項(xiàng)規(guī)定并未涉及留置場所及如何保障當(dāng)事人合法權(quán)益的具體規(guī)定。

根據(jù)目前的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)把紀(jì)委原“兩規(guī)”場所、公安機(jī)關(guān)看守所作為留置場所繼續(xù)使用。事實(shí)上，從以往查處腐敗案件的規(guī)律來看，“兩規(guī)”場所更有利于案件的快速偵破，尤其是更為依賴口供的賄賂案件。但多為賓館、旅店的“兩規(guī)”場所往往也容易導(dǎo)致不合法因素滋生。

如果監(jiān)察委員會在監(jiān)察體制改革全面鋪開后仍以紀(jì)委原“兩規(guī)”場所、公安機(jī)關(guān)看守所作為留置場所使用的話，為防止被留置對象出現(xiàn)疾病、死亡、刑訊逼供、暴力取證等情況的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)對留置場所采取24小時(shí)全方位視頻監(jiān)控，監(jiān)察人員訊問過程中應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像。檢察機(jī)關(guān)從2006年開始全面推進(jìn)全程同步錄音錄像，到目前為止已經(jīng)取得了顯著成績。根據(jù)目前全國看守所的訊問條件來看，在留置場所推進(jìn)全面錄音錄像在技術(shù)上和資源上完全沒有困難。同步錄音錄像不僅方便監(jiān)察委員會工作的有效展開，更有利于監(jiān)督辦案人員規(guī)范執(zhí)法，有效保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。

三、留置措施與刑事訴訟制度的銜接

留置措施是限制人身自由的強(qiáng)制性措施，對公民的基本權(quán)利可能會造成較大的影響，因而必須將其納入法治的軌道，做好與刑事訴訟制度的銜接工作，形成嚴(yán)密的監(jiān)察規(guī)范體系，從實(shí)體與程序雙方面保障被監(jiān)察對象的合法權(quán)益。畢竟，設(shè)立留置措施的目的“不是為了控制公權(quán)力本身，而是為了控制和規(guī)范公權(quán)力怎么行使，按照什么樣的步驟和什么樣的方式去行使。”[12]

（一）留置措施的決定程序

如上文所言，無論是日本“留置場”的概念，還是美國學(xué)者對“留置”廣義上的解釋，均表明，留置措施這種可以剝奪人身自由長達(dá)數(shù)月的強(qiáng)制手段，與逮捕其實(shí)享有內(nèi)在的一致性。因而留置措施的決定程序在一定程度能夠反映監(jiān)察體制是否合法、合理、有效。

在沒有規(guī)定留置措施之前，逮捕是最嚴(yán)厲的限制人身自由的強(qiáng)制性措施。因而，《憲法》第37條第二款規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！弊鳛橥瑯酉拗迫松碜杂傻牧糁么胧?，必須要嚴(yán)格審批程序，避免留置措施被不規(guī)范使用或者濫用的現(xiàn)象。

浙江省在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間制定《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》，明確留置條件必須是已立案并且案件具有重大、復(fù)雜等四種情形，同時(shí)對留置審批、備案、期限、被留置人合法權(quán)益保障等方面作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，凡采取留置措施的，需監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準(zhǔn)后報(bào)上一級監(jiān)委批準(zhǔn)，涉及同級黨委管理對象的，還需報(bào)同級黨委書記簽批；凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級監(jiān)察機(jī)關(guān)都需報(bào)省級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，而省監(jiān)委則需報(bào)中央紀(jì)委備案。

根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，留置程序應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格的審批與備案程序方可在法治的軌道上順利運(yùn)行?！恫莅浮返谒氖粭l規(guī)定：“省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)中華人民共和國監(jiān)察委員會備案。”需要注意的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在收到監(jiān)察辦案人員呈遞的留置申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)對該案被調(diào)查人員的職務(wù)違法犯罪事實(shí)和相關(guān)證據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，再決定是否遞交給上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)審批。上級監(jiān)察委員會審批留置申請主要采取書面審，必要時(shí)候可以召集監(jiān)察辦案人員匯報(bào)案情。另外，涉及同級黨委管理對象的，短期留置應(yīng)當(dāng)報(bào)同級黨委書記簽批，長期留置還應(yīng)當(dāng)報(bào)上級黨委備案。

（二）留置階段律師介入的可能性

當(dāng)事人的陳述與申辯權(quán)是正當(dāng)程序的基本要素，而律師辯護(hù)權(quán)便是在這一要素上延伸出來保障當(dāng)事人合法權(quán)益的權(quán)利。在國家監(jiān)察體制改革之前，行政監(jiān)察因?qū)儆谛姓C(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為，所以政紀(jì)案件不能委托律師。監(jiān)察部為此做過專門的答復(fù)：根據(jù)《中華人民共和國律師暫行條例》的規(guī)定，律師的業(yè)務(wù)范圍主要是作為代理人或辯護(hù)人參加訴訟活動以及調(diào)解、仲裁等非訴訟活動。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法查處政紀(jì)案件是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的規(guī)定，不屬于法院的行政訴訟受案范圍。同時(shí)，查處政紀(jì)案件，也不屬于調(diào)解、仲裁等非訴訟案件。因此，政紀(jì)案件的被調(diào)查人不能委托律師。①國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)一躍成為公權(quán)力“第四權(quán)”，律師介入的可能性不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)被排擠在正當(dāng)程序之外。但《草案》并未提及留置階段律師是否能夠介入。

參照香港廉政公署的反腐經(jīng)驗(yàn)，《廉政公署（被扣留者的處理）令》第4條明確規(guī)定了被調(diào)查人與法律顧問通訊等權(quán)利。②同時(shí)，第17條規(guī)定廉政公署在辦案場所須張貼中文及英文告示告知被調(diào)查人前述權(quán)利。③香港地區(qū)基于程序正當(dāng)和人權(quán)保障做出了以上規(guī)定。公民受到強(qiáng)制措施后有權(quán)獲得律師幫助權(quán)利也同樣是人權(quán)保障的國際通例?！侗Ｗo(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》第11條原則提到：“被拘留人應(yīng)有權(quán)為自己辯護(hù)或依法由律師協(xié)助辯護(hù)?！盵13]監(jiān)察體制改革包含偵查活動，且在程序上要做好與檢察機(jī)關(guān)的銜接工作，那么理應(yīng)允許律師介入職務(wù)偵查案件。

從證據(jù)角度而言，我國《刑事訴訟法》與相關(guān)司法解釋均規(guī)定以非法方法收集的證據(jù)，不得作為起訴的依據(jù)和定案的根據(jù)。作為強(qiáng)制性手段的留置措施，將監(jiān)察對象進(jìn)行長時(shí)間關(guān)押，使之處于封閉狀態(tài)進(jìn)行取證，極其容易產(chǎn)生非法取證的問題。誠然，鑒于貪腐案件，特別是隱秘性極強(qiáng)的賄賂案件的特殊性，有必要在某些環(huán)節(jié)授予國家監(jiān)察委員會特別權(quán)力。但是，即使是我國早年加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》也并沒有為反腐敗工作擺脫刑事訴訟程序的限制提供任何便利。監(jiān)察委員會決定適用留置措施卻不讓律師介入該程序，調(diào)查取得的證據(jù)將難以產(chǎn)生公信力，與近些年來我國刑事辯護(hù)制度取得的進(jìn)步不相適應(yīng)。《刑事訴訟法》第41條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在第一次訊問犯罪嫌疑人或者對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人有權(quán)委托律師作為辯護(hù)人。調(diào)查職務(wù)犯罪案件是否允許律師介入，應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟相關(guān)規(guī)定適用。試想，連《刑事訴訟法》規(guī)定的涉嫌國家安全犯罪和恐怖活動犯罪的犯罪嫌疑人在偵查階段都有權(quán)聘請律師介入案件，更何況罪行嚴(yán)重程度、法律破壞程度不如前述兩種罪名的職務(wù)犯罪案件呢？因而，監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查對象采取留置措施、沒收財(cái)產(chǎn)、開除公職等行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許律師介入保障當(dāng)事人的合法權(quán)利、維護(hù)監(jiān)察委員會辦案公信力、順應(yīng)國際共同價(jià)值追求。

退一步講，考慮到反腐的重要性和日趨增加的偵破難度，在現(xiàn)階段可能無法推行辯護(hù)律師全階段全方面覆蓋，但至少可以參照目前盛行的值班律師制度，在監(jiān)察辦案場所派駐值班律師為被調(diào)查人提供必要的法律咨詢與幫助。

（三）留置時(shí)間折抵刑期問題

刑期折抵在現(xiàn)代刑罰領(lǐng)域已經(jīng)從簡單的法律規(guī)定演變?yōu)橐环N現(xiàn)代法律制度，其是為刑事實(shí)體救濟(jì)制度，旨在救濟(jì)未決羈押之正當(dāng)性瑕疵。對于采取了留置措施的刑事案件，法院定罪量刑后，應(yīng)當(dāng)將留置的時(shí)間折抵同樣的刑期。理由有三：第一，留置是一種剝奪被調(diào)查者人身自由的強(qiáng)制措施，性質(zhì)對被調(diào)查者人身自由的限制和剝奪與監(jiān)視居住、先行羈押并無不同；第二，按照《行政處罰法》的規(guī)定，被告人被定罪判刑后，行政拘留可以折抵刑期，由《國家監(jiān)察法》所規(guī)定的留置沒有不折抵刑期的理由；第三，從公平公正和人權(quán)保障的角度分析，在監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)在偵辦職務(wù)犯罪案件的時(shí)候，被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人可以適用折抵刑期的規(guī)定，留置措施折抵刑期符合現(xiàn)代刑罰的觀念。

根據(jù)《刑法》第41、44、47條，以及《刑事訴訟法》第74條的規(guī)定，有關(guān)判處管制刑罰的，指定居所監(jiān)視居住一日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期二日；判處拘役、有期徒刑的，指定居所監(jiān)視居住二日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期一日。《草案》完美地銜接了這一項(xiàng)制度，第四十一條第五款規(guī)定“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”應(yīng)當(dāng)肯定《草案》為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益所做的這一規(guī)定。

（四）留置措施的救濟(jì)問題

留置措施因涉及人身自由這一憲法基本權(quán)利，假設(shè)被調(diào)查對象留置后未能轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪偵查并提起公訴，或者在審判階段被判無罪，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人救濟(jì)途徑。除了向監(jiān)察機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議之外，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人以提起司法訴訟作為最后一道防線?，F(xiàn)公布的《草案》并未對當(dāng)事人是否可以提起救濟(jì)程序作出規(guī)定。至于被調(diào)查人可以提起何種訴訟程序，在《行政訴訟法》制定之前，我國行政訴訟制度就曾借助《民事訴訟法》落地。因而，即將出臺的《國家監(jiān)察法》完全可以作出特別規(guī)定，以《行政訴訟法》為載體賦予被調(diào)查人提起救濟(jì)權(quán)力的合法途徑。

因監(jiān)察機(jī)關(guān)違法或錯(cuò)誤辦案導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利受損，應(yīng)當(dāng)考慮適用《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)置相應(yīng)的國家賠償程序。國家賠償在職務(wù)犯罪中需要以辦案主體違法行使職權(quán)為要件，但如果辦案機(jī)關(guān)在合法程序下對當(dāng)事人的合法權(quán)利造成了明顯的傷害，且案件無法進(jìn)入起訴階段或被判罪名不成立，應(yīng)當(dāng)考慮給予一定的國家補(bǔ)償。有地方政府法制部門在《行政監(jiān)察法》修訂過程中就提出過，被監(jiān)察人的合法權(quán)益一旦受到侵害往往難以得到相應(yīng)的合理補(bǔ)償，這樣對法的公平公正以及實(shí)施效果都可能產(chǎn)生影響，建議草案明確對被監(jiān)察人因行政監(jiān)察中的不當(dāng)行為導(dǎo)致其合法權(quán)益受損的補(bǔ)償。[14]補(bǔ)償程序能夠在一定程度上彌補(bǔ)當(dāng)事人為國家秩序承受的“特別犧牲”。但要注意，只有涉嫌腐敗調(diào)查人員受到了刑事追究所產(chǎn)生的冤假錯(cuò)案才能納入國家賠償，單純的黨內(nèi)處分錯(cuò)誤屬于黨內(nèi)自省范疇，不應(yīng)納入國家賠償。

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責(zé)任編校 王學(xué)青