曾南權

摘 要：構建黨員領導干部作風建設長效機制，可借鑒吉伯特提出的“正式與非正式、內部與外部”的兩個層面理論，對影響黨員領導干部作風的因素構建四條控制途徑：正式內部控制途徑、非正式內部控制途徑、正式外部控制途徑、非正式外部控制途徑。從目前情況看，正式內部控制途徑存在著不透明、權力過大、工作負荷過重的問題，造成內外部控制途徑不平衡。另外，還存在著黨員領導干部權力自我膨脹和擴張問題。要解決這些問題，需要建設透明政府和黨務公開制度，黨員領導干部作風應由內部控制走向外部控制，并進行行政管理體制改革。

關鍵詞：長效機制；新公共管理；吉伯特；控制途徑；不平衡

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）01-0042-09

一、作風建設長效機制研究的進展與不足

在改進黨員作風過程中，領導干部起著引領和標桿的作用，他們的一言一行直接影響著群眾的情緒和普通黨員的作風走向。因此，在改進作風的過程中，必須要緊緊抓牢黨員領導干部這個“關鍵少數”。但是，從黨風建設的歷史情況看，存在周期性問題。即經過整風之后，黨風能好轉一段時間，不久之后，作風問題重又出現(xiàn)，然后需要再次整頓，如此循環(huán)往復，形成一種怪圈。每次整風之初，群眾往往具有較高期望值，隨著整風結束，黨員領導干部作風問題重又出現(xiàn)，群眾情緒又會出現(xiàn)不滿和失望。因此，通過研究，找到改進黨員領導干部作風的長效機制，意義重大。

自2012年12月中央政治局頒布關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定以來，研究改進黨員領導干部作風建設長效機制的文獻有不少。從研究人員來看，一類是從事黨風廉政建設實踐工作的領導干部，主要介紹他們的實踐工作經驗總結，另外一類來自學術界的探討。從文獻資料看，大家都認識到黨員領導干部作風問題具有反復性，不可能一蹴而就，要在“?！薄ⅰ伴L”二字上下功夫，做到長期抓、反復抓，實現(xiàn)常態(tài)化。他們的研究結果如下：（1）強調相關制度建設。如江金權認為，制度化才能常態(tài)化，重點強調七項制度建設。[1]（2）強調群眾參與和民主、法治建設的重要性。如陳志剛強調，常態(tài)化的制度建設必須要把群眾參與、群眾監(jiān)督體現(xiàn)在制度的整體設計之中；[2]甄小英認為，要通過民主、法治和監(jiān)督健全改進作風常態(tài)化制度。[3]顧大松認為要在黨內實現(xiàn)“良法之治”，核心是將黨內法規(guī)的制定工作法治化，以程序正義保障實體正義。同時，黨內法規(guī)建設的重點是制約和監(jiān)督權力。[4]（3）強調教育、監(jiān)督、懲戒、制度相結合。如張亞勇、梅志昇認為，一要健全教育引導制度，增強黨員干部改進作風的自覺性；二要健全監(jiān)督檢查制度，增強改進作風常態(tài)化制度的嚴肅性；三要建立健全解決四風問題制度，增強改進作風常態(tài)化制度的針對性；四要健全保障落實制度，增強改進作風常態(tài)化制度的有效性；[5]王長久認為，應從“立、查、懲、教”入手，探索建立起制度、監(jiān)督、懲戒、教育“四位一體”的工作機制等。[6]

總的來看，這些研究文獻在探討改進黨員領導干部作風建設長效機制時，都意識到了制度建設的重要性，并提出了相應的改進措施。但是，對如何建立健全這些制度，目前研究還不夠深入、全面。其次，研究視角較窄。從目前的研究情況看，主要從黨史、政治學、馬克思主義哲學等學科進行研究，較少從其他學科進行研究，研究視角比較單一?；诖耍疚脑噲D借助吉伯特行政責任框架，從公共管理學角度對改進黨員領導干部作風建設長效機制進行一些探討。

二、長效機制構建中的四種控制途徑——基于吉伯特行政責任框架理論

構建改進黨員領導干部不良作風滋生的長效機制，可以借鑒吉伯特（Charles E. Gilbert）在其著作《行政責任的框架》（Framework of Administrative Responsibility）中提出的兩個層面理論：正式與非正式、內部與外部，構建出四種長效控制途徑，對黨員領導干部作風進行控制。[7]具體控制途徑可以用表1表示：

正式的控制途徑是指來自憲法、法律、黨內法規(guī)所明確規(guī)定的控制途徑，如來自黨內頒發(fā)的各種規(guī)章條例、紀檢監(jiān)察部門的執(zhí)紀問責等。非正式的控制途徑是指通過黨員領導干部自身的倫理道德、公民、社會組織、網絡和媒體的監(jiān)督、思想政治教育等方式進行的控制。內、外部的區(qū)別在于啟動途徑的來源不同，如果是來自黨組織內部，屬于內部途徑；如果來自黨組織外部，如法院、檢察院、新聞媒體等，則屬于外部控制途徑。正式和非正式，內部和外部，四個維度相互交叉可以分別構成四條黨風廉政建設控制途徑。構建這些控制途徑的目的是為了建設一支負責任的黨員領導干部隊伍。何謂責任，不同的學者有不同的解釋，行政學者費斯勒和凱特（Fesler and Kettl）認為，其一是負責，即忠實地遵守法律、上級命令以及經濟和效率的標準。其二是道德的行為，即堅守道德標準，避免出現(xiàn)不符合倫理道德的行為；[8]根據庫珀（Cooper，1997）的解釋，他把責任分為主觀責任和客觀責任。主觀責任指忠誠、良心以及認同。主觀責任來源于公共管理者對責任的感受和信賴；客觀責任來自于對法律負責；對組織規(guī)劃、政策和標準負責；服務于公共利益的義務。本文負責任的黨員領導干部隊伍是指遵守黨紀黨規(guī)，忠誠于黨，全心全意為人民服務，具有良好工作和生活作風，勤政清廉的黨員領導干部隊伍。下面分別就這四條控制途徑進行闡述：

（一）正式內部控制途徑

從世界范圍看，黨風問題作為政黨內部事情，主要還是靠政黨自己內部控制和解決。中國共產黨在長期執(zhí)政過程中，建立了以黨委為領導主體的一套完整的領導體系，對黨員領導干部作風問題也建立了一套嚴格的內部控制途徑進行控制。自黨的十八大以來，這種正式內部控制途徑正在不斷完善，從目前情況看，主要由黨內立法、執(zhí)法、黨風廉政建設崗位責任、黨員領導干部選拔考察、黨內民主監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)和體制機制構成。由于這些途徑來源于黨的內部，有黨內法規(guī)依據，有強制保障力，具有權威性。

1.黨內立法機制。進入民主法制社會，要解決黨員領導干部作風問題，首先要依靠黨內立法機制，實行依法治黨。黨內立法內容主要涉及黨章、黨的組織條例、黨內政治生活條例、黨內監(jiān)督條例以及黨員的各種行為規(guī)則及其懲罰制度等諸多方面規(guī)定。十八大后，根據黨風廉政建設形勢發(fā)展的需要，我國對以往黨內法規(guī)文件進行了系統(tǒng)整理、修改和完善。目前黨內法規(guī)已經比較系統(tǒng)、科學和完善。在黨員領導干部作風建設方面已經制定出了一套比較系統(tǒng)化的制度規(guī)范。從目前情況看，對黨員領導干部作風控制起統(tǒng)領作用的主要包括修改后的《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》以及《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等諸多黨內法規(guī)?；陬A防的目的，抓早抓小，這些黨內法規(guī)制度對黨員領導干部的行為準則規(guī)定得十分詳細，覆蓋面廣，涉及到了黨員領導干部生活和工作的方方面面，為有效遏制黨員領導干部不良作風提供了有效的監(jiān)督依據。同時，今后還要像習總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上所講的那樣：“要以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，不斷制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應的法規(guī)制度，健全黨內規(guī)則體系，不斷扎緊黨紀黨規(guī)的籠子?！盵9]如，對黨員領導干部辭職或退休后經商、個人財產公開申報等群眾關心的問題進行規(guī)定等。

2.黨內執(zhí)法機制。“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”①法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。所以，有了法規(guī)制度之后，關鍵就要看有沒有一個好的執(zhí)法機制。好的執(zhí)法機制主要是指執(zhí)法機構執(zhí)法時不會遇到阻力，而且高效、公平、公正。目前，我國黨內擔當執(zhí)法機構的主要是各級紀律檢查委員會（以下簡稱“紀檢”）。打鐵還需自身硬，近十年來，紀檢機關加強了自身組織機構建設。黨的十六大特別是十七大以來，通過《關于加強地方縣級紀檢監(jiān)察機關建設的若干意見》、《關于縣級紀檢監(jiān)察機關辦公辦案裝備配置標準和實施辦法的通知》、《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織建設的指導意見》、《關于加強和改進中央和國家機關紀檢監(jiān)察組織建設的意見》、《關于加強和改進中央企業(yè)和中央金融機構紀檢監(jiān)察組織建設的若干意見》等一系列文件的印發(fā)和實施，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到中央機關、企事業(yè)單位，已經形成了一支精干的專職紀檢干部隊伍和能適應新形勢執(zhí)法需要的組織機構，執(zhí)法辦公條件也大有改善。另外，為了實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”，使紀檢部門能關口前移，抓早抓小，實現(xiàn)預防目的，應該把紀檢、監(jiān)察部門職能分開，各司其職，以便提高監(jiān)督執(zhí)紀效率。同時，紀檢機構要加強與公安等專業(yè)部門聯(lián)動，以便于查處隱形作風腐敗問題，提升執(zhí)法水平。另外，還要建立公開、公平、公正的執(zhí)法機制，其核心是建立起嚴格的執(zhí)法監(jiān)督機制，防止執(zhí)法腐敗。主要包括建立相應的執(zhí)法監(jiān)督機構和嚴格的執(zhí)法程序，執(zhí)法過程和結果要公開、透明，接受社會監(jiān)督等。

3.黨風廉政建設崗位責任機制。為了更好地做好各級、各部門機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)中黨員領導干部作風的內部控制工作，黨中央明晰了黨風廉政建設中的崗位責任制度。強調中央和地方各級、各部門黨委（黨組）必須認真履行全面從嚴治黨主體責任，書記必須履行黨風廉政建設第一責任人職責。紀檢部門應該負起黨員領導干部作風監(jiān)督職責，紀檢書記必須負起第一監(jiān)督責任人職責。這樣一個負責作風建設，一個負責監(jiān)督職責，分工明確，兩位書記在黨風廉政建設中就會相互配合。同時，為了落實黨風廉政建設中的主體責任和監(jiān)督責任，中央還要求對地方各級各部門的“兩位書記”進行黨風廉政建設績效考核。這種考核會直接涉及兩位領導干部的政治前途，對他們的工作會有較大激勵作用。有了這些激勵保障機制，就可以帶來“兩位書記”在作風建設中的合作，減少紀檢機關在作風檢查和執(zhí)法中的阻力。另外，由于目前我國黨內執(zhí)法機制的動力來源是自上而下發(fā)動的，如果黨的工作重心發(fā)生轉移，整風工作就會受到影響。采用這種明確劃分廉政建設責任的方式，可以很大程度上避免這種周期性整風問題的出現(xiàn)。因為，即使某一時期黨的工作重心發(fā)生轉移，導致黨委（黨組）書記沒有過多精力顧及黨員領導干部作風建設問題，但是，由于分工明確，紀檢部門還是會主動承擔起監(jiān)督責任的。同時，由于有黨風廉政建設績效考核機制，黨委（黨組）書記也不會忽視黨風廉政建設主體責任，會把各方面工作兼顧好。因此，從這個意義上講，在黨風廉政建設中，明晰崗位責任十分關鍵，它是實現(xiàn)黨風廉政建設總目標的牛鼻子，要緊緊抓住“兩個責任”落實不放松。

4.領導干部選拔考察制度。從反腐敗的研究結果看，把住用人關，從公務人員的入口，甄別出投機主義者十分關鍵。2014年1月中共中央印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對黨員領導干部設計了嚴格的選拔考察機制。其中在民主推薦環(huán)節(jié)，根據十七、十八條規(guī)定，必須有紀委領導參與。在考察環(huán)節(jié)，根據第二十七條規(guī)定，要突出考察政治品質和道德品行；考察地方黨政領導班子成員，應當把黨的建設等作為考核評價的重要內容，考察黨政工作部門領導干部，應當把執(zhí)行政策、維護社會公平正義等作為評價的重要內容。要加強作風考察，強化廉政情況考察等。通過這樣一些制度設計，把領導干部政治品質、黨性作風、道德品行放在首位，以達到把一些作風不良的領導干部清除出黨員領導干部隊伍的目的。

5.黨內民主監(jiān)督制度?！包h內民主是黨的生命線?！秉h內民主監(jiān)督首先要發(fā)揮民主集中制的作用。這是黨章中規(guī)定的黨的建設必須堅決實現(xiàn)的四項基本要求之一，是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。它綜合了民主和集中兩種制度的優(yōu)點。但是，一些黨員領導干部卻利用目前民主集中制存在的漏洞，搞假民主，真集中，通過操弄民主，達到不可告人的目的，影響惡劣。其次，是黨內民主生活制度。《黨章》第三條第六款明確規(guī)定黨員的義務：“切實開展批評和自我批評，勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤，堅決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭?！薄饵h章》第八條明確規(guī)定：“黨員領導干部還必須參加黨委、黨組的民主生活會。不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監(jiān)督的特殊黨員?！边@些規(guī)定都強調了黨內民主生活的重要性。開展黨內民主生活也是中國共產黨在長期的黨風建設實踐中總結出來的一項十分有用的整風方法。如何保障這些黨內民主制度的長久有效實行呢？除了要加強對黨員領導干部的紀律規(guī)矩教育外，還必須通過不斷完善黨內民主制度，來加強對黨員領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督。如，紀檢監(jiān)察干部列席民主決策會議和民主生活會議，監(jiān)督民主集中制的貫徹落實和民主生活會的認真開展。同時，這些活動要有相應的會議檔案記錄以備今后檢查，并把黨內民主制度執(zhí)行情況和民主生活開展情況納入黨內巡視范圍和黨風廉政建設績效考核范疇。同時，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，加強對黨政機關內部重大決策合法性審查和監(jiān)督，只有加強這些配套措施的落實執(zhí)行，才能使黨內民主制度真正得到落實。

（二）非正式的內部控制途徑

正式的內部控制，由于依靠強制性的黨內法規(guī)為依據，因此，其本質還是屬于他律控制途徑。從長期看，要發(fā)揮它的控制作用，必須具備高效的執(zhí)法機制，成本較高，作用有限。因此，為了形成長久有效的控制機制，還必須激發(fā)黨員領導干部自我控制能力。相對于黨內法律法規(guī)這種強制性的外部控制途徑，黨員領導干部自我控制能力本質上屬于一種非正式的內部控制途徑。在我國，非正式內部控制途徑可以通過思想政治教育、組織文化建設和職業(yè)倫理建設三方面進行。

1.思想政治教育。從以往黨員領導干部作風建設情況看，思想政治教育是一條主要的控制途徑，效果也比較好。傳統(tǒng)思想政治教育的內容主要包括意識形態(tài)教育、黨性黨風教育、組織紀律教育等。另外，隨著法治化時代的到來，加強對黨員領導干部黨紀黨規(guī)和法制教育，使他們懂紀守法，做一個合格的黨員領導干部也十分重要。隨著對外開放，特別是互聯(lián)網的開通，西方意識形態(tài)加強了對我國滲透，對我國一些黨員領導干部的思想意識形態(tài)構成了很大的沖擊，不少人對自己原來的意識形態(tài)產生了認同危機。在這種環(huán)境下，對黨員領導干部的思想政治教育越來越重要，同時難度也越來越大，效果也不盡如人意。當務之急需要加強對網絡等新興媒體的輿論管控，引導社會輿論走向。同時在黨員領導干部的選拔任用上，要注重黨員領導干部的思想意識形態(tài)、政治立場和黨性作風的考察，要把那些理想信念和政治立場不堅定、黨性作風存在問題的黨員領導干部清除出隊伍，從而實現(xiàn)黨政組織機構和黨員領導干部思想意識形態(tài)的高度同質化。同時，為了提高思想政治教育效果，應該樹立具有正、反面典型性的黨員領導干部，通過這些典型案例對黨員領導干部進行思想政治教育，使其對黨員領導干部產生正面的引導和反面的威懾作用。同時，改變過去那種自上而下的說教教育方式，改為平等的溝通和對話，發(fā)展黨內民主，開展批評與自我批評教育，把思想政治教育和單位、個人的問題整改結合起來，邊學邊改。還可以利用新興媒體，如微信、微博等，開展黨風廉政主題教育，使形式盡量活潑多樣。在執(zhí)行機構上，思想政治教育應該由各級各部門黨委和黨組負責領導，教育內容根據不同時期形勢發(fā)展的需要進行充實和發(fā)展，具體實施可以由黨委宣傳部門組織開展。同時，黨校、行政學院、干部學院應把黨規(guī)黨紀教育作為黨員領導干部黨性黨風教育的重要組成部分。

2.組織文化建設。組織文化建設方面主要包括通過開發(fā)紅色教育資源，樹立黨員領導干部學習榜樣，提倡勤政廉政、全心全意為人民服務、維護公共利益、責任、公平、公正等職業(yè)理念。特別要重視廉政文化建設，堅持廉政文化與機關、事業(yè)、企業(yè)文化相結合，推進廉政文化進機關、進基層、進家庭活動，加大領導干部的家風教育，擴大廉政文化的覆蓋面和影響力。

3.職業(yè)倫理教育。在西方國家非常注重對公務員進行職業(yè)倫理教育和培訓，教會他們在遇到職業(yè)倫理沖突時如何進行自主倫理決策。按照美國公共行政倫理學家?guī)扃甑挠^點，認為要實現(xiàn)負責任的公共行政，最好實行內外部控制路徑的平衡。外部控制是指來自法律法規(guī)、行政規(guī)章以及社會期望等的控制，內部控制主要指通過職業(yè)倫理教育，提高公務員職業(yè)道德水平，從而使其達到自我內部控制。這種內部控制有利于公務員在面臨公共管理倫理沖突困境時發(fā)揮自主性，有利于培養(yǎng)創(chuàng)新型官僚。[10]同時，相對于過去自上而下的思想政治教育，從職業(yè)倫理的角度進行培訓和教育，這本身是職業(yè)主義的要求，也與我國儒家“重德”文化相一致，黨員領導干部容易接受，教育效果會更好。目前，在職業(yè)倫理準則方面，我國已經出臺了《中國共產黨廉潔自律準則》，可以根據其開發(fā)相應的培訓教材對黨員領導干部進行教育培訓。

（三）正式的外部控制途徑

西方英、美等發(fā)達國家由于實行的是“三權”分立制度，在建設責任政府過程中，正式的外部控制途徑主要是通過議會（立法）和法院（司法）來進行。議會主要是通過行使質詢、調查、不信任表決、聽證和否決等權力監(jiān)督政府，司法途徑主要是通過政府承擔訴訟和侵權賠償責任來實現(xiàn)。對應于西方這種思路而言，由于我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%，[11]我國也有相應的正式外部控制途徑。

1.各級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。按照法律規(guī)定，我國各級人民代表大會及其常務委員會對各級人民政府機關的領導及其工作人員的工作情況有進行監(jiān)督的權力。具體可以通過聽取和審議政府工作報告，審查和批準國民經濟計劃和財政預算、決算，審查政府的法規(guī)、決定和命令，向有關政府機關進行質詢和詢問，對有關政府工作情況進行視察和執(zhí)法檢查，就有關工作提出建議、批評和意見，受理公民的申訴和檢舉，罷黜有關領導職務等方式對政府機關領導和工作人員進行監(jiān)督。這些監(jiān)督方式能從外部對政府系統(tǒng)中的黨員領導干部工作作風起到一定程度的監(jiān)督控制作用。

2.司法監(jiān)督。司法監(jiān)督主要通過對黨員領導干部行政行為的合法性進行審查和審判來進行。隨著我國法治化進程的推進，特別是新一屆中央政府推進的司法體制改革，實行法官對案件審判的終身負責制，領導干部如果干預司法審判，要實行實名登記制，增強了司法審查和審判的獨立性。同時，隨著公民維權意識的覺醒，公民通過法院對政府行為的合法性、正當性進行審查、起訴的案件也越來越多，這在一定程度上也壓縮了政府機關黨員領導干部不作為、亂作為的空間，這也有助于從外部控制途徑改進黨員領導干部的工作作風。

3.人民政協(xié)民主監(jiān)督。人民政協(xié)民主監(jiān)督是民主黨派和無黨派人士通過政協(xié)這個統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式對執(zhí)政的共產黨實施的政治監(jiān)督，它不同于人民代表大會的權力監(jiān)督、不同于人民檢察院的行政監(jiān)督，也不同于一般的群眾監(jiān)督，它具有廣泛的代表性、較高的權威性、公正性和客觀性、較強的時效性。“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的基本方針，也是中國共產黨和民主黨派、無黨派人士團結合作的指導方針。鄧小平在1956年黨的八大《關于修改黨的章程的報告》中指出：“這些黨外的民主人士，能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點，能夠對于我們的工作作出有益的幫助?！?979年10月，在全國政協(xié)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部宴請出席各民主黨派和全國工商聯(lián)代表大會代表時，鄧小平進一步強調了共產黨要接受監(jiān)督的思想。1989年中共中央頒布的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》再次強調：“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針。但是，從目前情況看，政協(xié)民主監(jiān)督效果不顯著，監(jiān)督流于形式，這主要是由于民主監(jiān)督的社會氛圍還沒有完全形成，民主監(jiān)督的運行機制不通暢。今后加強民主監(jiān)督應該從以下三個方面入手：一是加大宣傳力度，為政協(xié)民主監(jiān)督提供濃郁的社會氛圍；二是健全工作機制，積極推進民主監(jiān)督規(guī)范化、法制化、程序化進程；三是要加強政協(xié)自身建設，主要工作有發(fā)揮廣大委員的主體作用、明確監(jiān)督內容、創(chuàng)新監(jiān)督形式和手段等。[12]

（四）非正式的外部控制途徑

美國建國時的先哲麥迪遜（James Madison）曾說：“人民是控制政府的主要方式?！币虼耍h員領導干部作風的好壞，為善與為惡，盡責與失職，在很大程度上與人民是否盡了合理的督促作用有關。這里的人民控制從廣義上理解，可以包括非正式外部控制中的傳統(tǒng)媒體監(jiān)督、網絡監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督等諸多方面。這些監(jiān)督方式作為一種外部力量，具有很大的輿論壓力，可以很好推動領導干部作風的轉變。但是真正要發(fā)揮它們的作用，必須具備以下幾個條件：

1.建設透明政府和黨務公開制度。一個參與監(jiān)督的公民必須具備公共事務的相關知識和資訊，政府和黨務機構應使其能獲得相關信息，具備參與監(jiān)督的能力。如黨員領導干部應進行個人財產公示，重大決策和政府財政預、決算的公開透明等。

2.為公民和媒體監(jiān)督提供渠道。從目前看，我國已經建立了信訪、投訴、舉報和新聞發(fā)布等諸多方便群眾監(jiān)督的渠道，但是，從總體效果看，渠道不夠通暢，很多信息不透明，信訪、舉報和投訴很難獲得有效的反饋，監(jiān)督效果十分有限。

3.為公民建立參政、議政的渠道和途徑。如制定相關的法律法規(guī)，促進公開聽證。特別是在涉及公共利益和公民權益的政策制定上，要舉行公開聽證會，防止“暗箱操作”；繼續(xù)完善農村村民自治、城市社區(qū)自治和企事業(yè)單位的職工代表大會制度；逐步擴大直接選舉范圍等。

4.構建以互聯(lián)網等新興媒體為載體的網絡監(jiān)督渠道。網絡監(jiān)督具有及時性、準確性和公開性的優(yōu)點。各級政府部門都應該建立自己的門戶網站，并經常對網站數據資料進行及時更新。領導干部也要學會通過微博、微信等社交工具上網走群眾路線，接受群眾對相關問題的咨詢和監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門也要在網絡平臺上構建相應的投訴和舉報平臺，方便網民舉報黨風廉政問題等。

5.設計好保障公民監(jiān)督權利的法律法規(guī)，以鼓勵公民對黨員領導干部作風進行監(jiān)督。

三、四種控制途徑中存在的主要問題及其對策

目前，四種控制途徑中還存在著內部控制途徑不透明、內外部控制途徑不平衡、黨員領導干部權力自我膨脹和擴張等問題，下面將就這幾個問題及其解決對策分別加以闡述。

（一）內部控制途徑不透明的問題及其對策

目前，四種控制途徑中存在的主要問題有：任何一項控制途徑，如果要想持久長效，必須堅持民主原則，進行陽光化運作，接受群眾監(jiān)督。從目前情況看，正式內部控制途徑雖然屬于政黨內部控制途徑，但是由于我國屬于一黨執(zhí)政，黨務具有公共性，因此，也應該具有公開透明性。但是，從目前情況看，該控制途徑還是存在一些不透明問題。如政府預決算開支和領導干部財產也并沒有完全細化、公開。這些信息目前只是掌握在少數部門和少數人手中，這時候難免會引起外界的一些質疑，并影響其合法性。同時，這種不透明性久而久之也會引起內部控制途徑的腐敗問題。解決這個問題的方法是要建設透明型政府，包括黨務公開和政務公開。為了克服阻力，黨和政府要制定和頒布相關“陽光”法案，建立詳細的規(guī)則和程序（如財政預決算應該公開到那一級科目，項目資金違規(guī)如何追責等），逐步推進。同時，要通過建立相應的指標體系，評估各級政府透明指數，對透明度不夠的政府機構和部門負責人要進行追責等。同時，政府公布的數據，要接受社會監(jiān)督，保證真實，機構和部門負責人要對社會監(jiān)督結果負責。建設透明政府還需要推進電子化政府建設，要推進全國政務上網和聯(lián)網，消除“數字孤島”，為社會公眾監(jiān)督政府提供技術方便。

（二）內外部控制途徑不平衡的問題及其對策

自上個世紀八九十年代以來，我國整風主要采取自上而下的內部自我修正方式進行。這主要是把黨風問題看成是一個政黨內部自己的事情。同時，由于黨員領導干部的人事權力主要控制在各級各部門黨委（黨組）手中，因此，采用這種控制途徑也比較有效。但是，也同時出現(xiàn)了正式的內部控制途徑權力越來越大的現(xiàn)象，如紀檢監(jiān)察機關的執(zhí)法權力，黨委（黨組）對干部處分的權力都在不斷增強，這樣容易走向一個自我強化、自我封閉的反腐路線。相反，外部控制途徑，如人大、政協(xié)、新聞媒體、網絡、社會組織以及公民的監(jiān)督作用在不斷弱化。其中像新聞媒體、互聯(lián)網、社會組織和公民的監(jiān)督線索，只有被內部正式控制部門采用了之后，才會發(fā)揮監(jiān)督作用，甚至還出現(xiàn)了舉報人信息被泄露的現(xiàn)象，這種狀況到目前為止并沒有得到明顯改善。由此導致的第二個問題是正式內部控制部門的超負荷運轉，工作壓力巨大，難以持續(xù)，也容易出現(xiàn)腐敗問題。黨員領導干部作風應由內部控制走向外部控制，轉移一些治理權力給外部控制途徑分享。如建立一定的公開參與程序，更多地讓人大、政協(xié)、社會組織和公眾參與治理。尤其要依靠人民群眾來治理黨風政風，如在黨員領導干部述職述廉和黨風廉政績效考核中更多地讓人民群眾參與考核打分，給群眾話語權等。同時，要讓這些外部控制部門能更多地決定黨員領導干部的政治前途和命運，并把這些規(guī)定上升為黨內法規(guī)，使之能得到長期貫徹執(zhí)行。另外，還可以發(fā)揮現(xiàn)代信息技術在黨員領導干部作風改進中的作用，如建立黨員領導干部廉政作風信用賬戶，根據其平時表現(xiàn)進行評價計分，并把他的廉政作風信用情況和他的職務升遷聯(lián)系起來，這樣就可以有效發(fā)揮現(xiàn)代信息技術手段在黨員領導干部作風治理中的作用。

（三）黨員領導干部權力自我膨脹和擴張的問題及其對策

隨著社會的發(fā)展，政府權力會自我膨脹與擴展，管的范圍越來越寬，權力不受約束，最后，形成不健康的政商關系，導致腐敗。因此，行政管理體制改革的核心是要劃分清楚政府與市場的界限，為建立健康的政商關系打下良好的體制機制基礎。在這方面可以先了解一下西方發(fā)達國家的相關改革經驗。其實，歐美等西方發(fā)達國家也曾同樣受到過公務人員不良作風的困擾，如官僚主義、低效率、不負責任等。導致這種情況的原因，一方面是由于從上個世紀二三十年代經濟大蕭條后，歐美等西方發(fā)達國家普遍接受了凱恩斯主義的影響，開始對市場和社會進行干預和管制，實行福利國家制度，導致國家職能不斷擴張，最后從“市場失靈”走向“政府失靈”。另一方面，這些不良作風也是由官僚制組織本身所派生出來的。由于這種科層制組織本身強調程序、分工和層級節(jié)制，具有封閉性，容易導致低效、缺乏彈性、不負責任、形式主義、官僚主義。西方發(fā)達國家是如何解決這些問題的呢？自上個世紀八十年代起，西方發(fā)達國家為了應對政府財政赤字、全球化競爭壓力、公眾對政府的信任赤字以及對公共服務品質不斷提升的需求，從英國撒切爾夫人開始，掀起了一場席卷英國、美國、新西蘭、澳大利亞、加拿大等國的“新公共管理”改革運動。其核心理念是認為公共組織也和私人企業(yè)一樣，是理性和經濟的，可以通過引入競爭機制，借鑒私人企業(yè)成功的管理方法，提高政府的管理效率。其核心是要打造具有企業(yè)家精神的政府。具體改革舉措包括：強調公務員的結果導向、責任導向和績效考核；公務員不再終身雇傭；強調成本意識、顧客服務意識；政府公共政策制定與執(zhí)行分離；公共服務的生產和提供引入市場競爭機制等。雖然“新公共管理”改革運動有一些負面影響，如，忽視價值規(guī)范的作用等。但是，從治理公務員不良作風的角度看，“新公共管理”改革涉及的是一種大規(guī)模、普遍性、徹底性的政府管理改革，關聯(lián)到政府與公務員、政府與政治、政府與社會、政府與市場等多種內外部環(huán)境系統(tǒng)之間關系的重新再造。它對抑制公務員形式主義、官僚主義等不良作風意義重大：第一，新公共管理把公共服務的提供和生產環(huán)節(jié)分開，把公共政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)分開，有利于從根本上縮減政府規(guī)模，防止產生機構臃腫的老毛病；第二，新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化；第三，新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使作風腐敗喪失了發(fā)生的根據；第四，新公共管理由于實行公共服務的公開競標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化。

目前我國的政府管理體制還在轉型中，政府與公務員、政治、社會、市場等多種內外部環(huán)境系統(tǒng)之間的關系還沒有完全理順，致使出現(xiàn)機構臃腫、效率低下、職責不清、人浮于事、權責不對等現(xiàn)象，官僚主義嚴重，權錢交易等諸多問題頻發(fā)，百姓有嚴重不滿情緒。這點與歐美等發(fā)達國家在采取“新公共管理”改革措施之前有點類似。從我國情況看，目前可以從西方發(fā)達國家借鑒的經驗有：首先，從宏觀思路上，可以借鑒“新公共管理”的改革思路，通過簡政放權，撤銷、合并一些不需要的政府職能機構，由無限型政府向有限型政府轉變，減少政府對市場的干預，充分發(fā)揮市場自我調節(jié)機制的作用。從一些腐敗案例看，我國大量的腐敗都與經濟建設中的工程建設分不開，多環(huán)節(jié)、多部門腐敗已經成為國家主導的工程建設的一個組成部分。政府今后要從基礎設施建設、房地產開發(fā)、大型工程建設等領域逐步退出，不再擔任主要投資方，要逐步引入社會資本投資建設，充分發(fā)揮市場競爭機制的作用。在公共服務領域，要通過競爭機制，實現(xiàn)公共服務提供和生產環(huán)節(jié)的市場化，要注重投入產出效益，由高成本型向高效率型轉變，構建市場式政府。其次，要構建參與式政府。構建政府、社會組織、企業(yè)和公民共治的社會治理體系，提升社會民主化治理水平。再次，要進行政府流程再造，簡化辦事程序，建設優(yōu)質高效的服務型政府，由控制型向服務型轉變；要通過電子化政府建設，減少政府管理層次，增加政府管理彈性；通過網絡化政府建設，壓縮現(xiàn)金周轉，擴大現(xiàn)代電子核算手段，實行現(xiàn)代結算方式，實現(xiàn)對預算資金使用的有效監(jiān)督；要通過網絡化政府建設，減少客戶、民眾和政府工作人員直接接觸機會，減少公務員腐敗機會。要打破公務員終身雇傭制，厘清崗位責任，強化對黨員領導干部的績效考核和責任導向。最后，要建設解制型政府。減少政府內部規(guī)則限制，鼓勵領導干部創(chuàng)新，實現(xiàn)由常規(guī)型向創(chuàng)新型轉變?？梢越梃b彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理未來發(fā)展形成的四種模式：“一是市場式政府，強調政府管理的市場化；二是參與式政府，即對政府管理有更多的參與；三是彈性化政府，即認為政府需要更多的靈活性；四是解制型政府，即提出減少政府內部規(guī)則?！弊鳛槲磥砦覈芾砀母锏囊粋€參考方向。

綜上所述，黨風問題本質是管理問題。因此，可以借鑒西方公共管理學者吉伯特的行政責任框架理論，構建改進黨員領導干部作風的四條長效控制途徑。從目前情況看，黨員領導干部作風正式內部控制途徑存在不透明、權力過大和工作負荷過大等問題，造成了內外部控制途徑的不平衡。這些問題需要通過建設透明政府和黨務公開制度，黨員領導干部作風由內部控制走向外部控制的思路來解決。另外，控制的核心問題是要防止黨員領導干部權力的自我膨脹與擴張，這需要借鑒西方新公共管理一些基本理念對政府行政管理體制進行改革，從根本上消除黨員領導干部不良作風生存的土壤。

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責任編校 王學青