趙麗娟，穆璇璇，鄧 毅

（1.瀘州市綜治辦 四川瀘州 646000；2.瀘州市公安局納溪區(qū)分局 四川瀘州 646000）

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟等新經(jīng)濟形態(tài)的不斷發(fā)展，作為新經(jīng)濟形態(tài)重要配套產(chǎn)業(yè)的寄遞物流業(yè)也處于井噴階段，在行業(yè)的高速發(fā)展期，各種新情況、新問題也隨之出現(xiàn)，而傳統(tǒng)的監(jiān)管手段則出現(xiàn)了捉襟見肘、力不從心的被動局面。筆者以瀘州市寄遞物流業(yè)為觀察樣本，對中西部地區(qū)的寄遞物流業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、存在突出問題和對策建議作一粗淺研判。

一、瀘州市寄遞物流業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與特點分析

（一）瀘州市寄遞物流業(yè)目前行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

截止2018年3月，瀘州市登記注冊的寄遞物流網(wǎng)點共有581個（據(jù)市郵管局數(shù)據(jù)），其網(wǎng)點分布表如下（表1）：

表1 瀘州市登記注冊的寄遞物流網(wǎng)點分布統(tǒng)計表

瀘 縣合 江敘 永古 藺合 計21 35 24 16 266 81 54 72 11 315 102 89 96 27 581 306 267 288 81 1844

據(jù)表1數(shù)據(jù)顯示，目前瀘州市的寄遞物流網(wǎng)點呈現(xiàn)出以下特點：

一是全市共有快遞企業(yè)44家，其中本地法人企業(yè)34家，外地法人企業(yè)在瀘分支機構10家，其中江陽、龍馬潭、瀘縣“兩區(qū)一縣”的網(wǎng)點密集，均在100個以上，而合江、敘永兩縣的網(wǎng)點也即將達到100個，故全市各縣區(qū)存在著分布不均衡的現(xiàn)象，由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體規(guī)劃和菜鳥、京東等電商企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，未來每個行政村都會設立快遞網(wǎng)點，在可預期的未來各縣區(qū)農(nóng)村地區(qū)還將迎來一個快速增長期。

二是由于設立標準網(wǎng)點有許多硬件標準和證照條件，在調(diào)研過程中得知，目前在城市區(qū)域的經(jīng)營網(wǎng)點都能做到達標營業(yè)條件，在農(nóng)村地區(qū)要想做到達標合規(guī)則存在許多困難，在現(xiàn)實經(jīng)營中更多的是以臨時性質的“代辦點”來代替運營，如古藺共有26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但在郵管系統(tǒng)中達標合規(guī)的登記網(wǎng)點只有11個。在實際經(jīng)營中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上多以副食店、小超市等固定門店充當“代辦點”；而在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政村更是以小賣部、副食店等作為“代辦點”。

三是全市1844名從業(yè)人員均是各寄遞企業(yè)登記在冊的企業(yè)員工，而寄遞業(yè)員工流動率較快，統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在一定的滯后和誤差，而對于各種“代辦點”的兼職人員則沒納入統(tǒng)計口徑；且在走訪中得知，對正式在冊的員工通常有入職培訓、年度培訓等例行培訓，而對未在冊的“編外人員”則沒有例行培訓，更多的只是各個快遞企業(yè)口頭上的“提醒”或“告訴”。

（二）本市寄遞物流業(yè)特點分析

截止2017年12月底，瀘州市寄遞物流業(yè)近五年的業(yè)務數(shù)量（據(jù)市郵管局數(shù)據(jù)）統(tǒng)計表如下（表2）：

表2 瀘州市寄遞物流業(yè)近五年業(yè)務數(shù)量統(tǒng)計表

由表2中可以得知，近五年來瀘州市的寄遞物流業(yè)業(yè)務量處于快速增長期，每年均是兩位數(shù)的增長，且近年來隨著基數(shù)的不斷擴大，每年增長的絕對數(shù)越來越大，如2017年度的寄入增長量和2014年全年寄入量幾乎相等，2017年度的寄出增長量比2013年全年寄出量總數(shù)還大。

近五年的業(yè)務數(shù)據(jù)顯示：因為受限于瀘州市的電商經(jīng)濟體系尚在起步加速階段，故寄遞業(yè)務仍以外地寄入量占主體，百分比占比逐年增大；而全市寄出量的百分占比逐年減少，因此我市的寄遞業(yè)總量雖然增加迅猛，但承擔主體職責的寄出物品安檢工作仍處于監(jiān)管可控、應對得力的局面。

經(jīng)抽檢部分寄遞企業(yè)的業(yè)務流水清單，發(fā)現(xiàn)每一年度在幾個特定時間節(jié)點(即電商集中營銷期)，業(yè)務量將出現(xiàn)爆發(fā)性增長，特別是以每年“雙11”節(jié)點后將達到峰值，但分析得知特定時間節(jié)點仍是寄入量遠大于寄出量，也未對本市的安檢工作造成不可承受的峰值壓力。

（三）我市寄遞物流業(yè)違規(guī)違法分析

截止2017年12月底，全市近五年寄遞物流網(wǎng)點出現(xiàn)的違規(guī)違法情況（據(jù)市郵管局數(shù)據(jù)）匯總表如下（表3）：

表3 瀘州市寄遞物流業(yè)網(wǎng)點近五年違規(guī)違法情況統(tǒng)計表

據(jù)表三的數(shù)據(jù)分析可知：隨著寄遞業(yè)的快速發(fā)展，特別是郵管局等監(jiān)管體系的持續(xù)完善，對寄遞業(yè)網(wǎng)點合規(guī)經(jīng)營的監(jiān)管力度不斷加強，對各種違規(guī)違法情況也加大了執(zhí)法力度，雖立案查處的數(shù)量呈上升趨勢，但仍于行業(yè)發(fā)展情況存在較大差距，經(jīng)查詢相關學術論文和行業(yè)分析報告，寄遞業(yè)的違規(guī)違法現(xiàn)象發(fā)生率應處于萬分之零點五至萬分之一點五的區(qū)間浮動，故按這一標準，我市寄遞業(yè)尚有大量的違規(guī)違法現(xiàn)象未得到查處。在市公安局、市郵管局聯(lián)合組織的定期安檢測試中發(fā)現(xiàn)被檢企業(yè)的安檢流程多次未能將疑似物品成功檢測。

二、寄遞物流業(yè)現(xiàn)行管控工作存在的突出問題

（一）行政監(jiān)管的缺位與越位并存

主管職能部門缺位嚴重。寄遞行業(yè)的行政主管部門是郵政管理局，據(jù)公開資料顯示，截至2017年底，全國已建立起中央、省、市（地）三級郵政監(jiān)管體系，共有工作人員4400余人，平均在一線市（州）級郵政管理局僅為8－10人，目前瀘州市郵政管理局編制工作人員8人，下設兩個科室即辦公室和行業(yè)管理（機要通信）科，僅能完成日常辦公、定期抽查等事務工作。寄遞行業(yè)點多、面廣、線長，而在縣區(qū)一級并未設置郵政管理機構，成為監(jiān)管體系的“薄弱環(huán)節(jié)”。為落實寄遞安全屬地化管理，各縣區(qū)采取了變通方式，指定由交通運輸部門“代管”寄遞行業(yè)，但運行過程中也出現(xiàn)了問題：“行政機關權力下放有兩種方式，即‘授權’和‘委托’，且這兩種權力下放方式則要由法律法規(guī)、地方規(guī)章等明文規(guī)定，且‘授權’是有法律法規(guī)為依據(jù)，被授權的單位是有完整的行政權，‘委托’也要有法律法規(guī)或省級地方規(guī)章規(guī)定。委托、授權其他單位和部門代行縣級郵政監(jiān)管執(zhí)法與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸，市（州）郵政管理部門無權委托、授權其他單位和部門代行執(zhí)法職能。因此，目前的‘代管’方式缺乏嚴謹性，如果只是從事日常檢查尚能履職，而一旦遇到行政處罰、行政復議等情況，則有違法行政之嫌。故縣區(qū)“代管”的交通運輸部門不同程度存在主動意識不高、履職能力不強的共性問題。

其他部門越位監(jiān)管現(xiàn)象嚴重。有權對寄遞物流業(yè)進行監(jiān)管的部門除了郵政管理局，還有工商、公安、國安、安監(jiān)、交通運輸、海關等部門，并且在2015年起已建立了寄遞渠道聯(lián)合監(jiān)管機制，但是各部門在工作實務中存在聯(lián)合機制發(fā)揮不好、銜接協(xié)作不力的問題。在調(diào)研中筆者收集到一個真實案例：2017年8月，我市N區(qū)甲派出所在安全檢查時，發(fā)現(xiàn)乙快遞點在近一年的時間內(nèi)從未進行過實名登記和開箱查驗，故將此案件移送至“代管”的交通運輸局，交通運輸局則轉至下屬的運管所處理，運管所則以其只管物流企業(yè)和“只管車、不管貨”為由，將案件退回甲派出所；甲派出所又將案件線索移送至工商、商務等部門，均無果。甲派出所最后擬準備用《反恐法》的第20條、第85條的規(guī)定對乙快遞點進行10萬元的罰款，但案件上報市公安局法制支隊時，法制支隊卻指出：該法條是恐怖活動犯罪的牽連犯，是在查證屬實恐怖活動的前提下才能適用《反恐法》。最后甲派出所對乙快遞點只能予以警告。

（二）監(jiān)管法律雖成體系但未形成閉環(huán)循環(huán)

目前通過公開渠道已可查詢到的寄遞物流業(yè)法律法規(guī)有：《郵政法》《反恐法》《快遞市場管理辦法》《快遞業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》《寄遞服務用戶個人信息安全管理規(guī)定》《快遞企業(yè)等級評定管理辦法（試行）》《國務院關于促進快遞業(yè)發(fā)展的若干意見》、《快遞暫行條例》等法律法規(guī)、規(guī)范性文件共計18件，初步形成了寄遞物流業(yè)的法律監(jiān)管體系。但對這些法律法規(guī)逐一進行研讀后，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律監(jiān)管體系存在以下問題：一是“九龍治水、各管一段”。這些法律法規(guī)的頒布來自不同的立法部門，由于立法部門制定法律法規(guī)的側重點不同，造成既在一些環(huán)節(jié)監(jiān)管重復執(zhí)法，也對一些環(huán)節(jié)監(jiān)管上薄弱無力。如目前國家雖已對郵政、快遞明確了相關監(jiān)管法律法規(guī)和監(jiān)管部門，但在對物流行業(yè)的監(jiān)管保障中還存在一塊空白區(qū)，導致政府部門對物流行業(yè)的收寄驗視、實名收寄環(huán)節(jié)把關等無據(jù)可依、無從監(jiān)管，造成了監(jiān)管上的盲區(qū)，事實上已形成較大的安全隱患。二是部門職責分工尚不清晰明細，筆者對能檢索到的法律法規(guī)進行研讀，發(fā)現(xiàn)每部法律法規(guī)對涉及的職能部門都確定了負責事項，但在多部法律法規(guī)之間卻對各個職能部門缺乏一種全局型、總體性的職責分工，特別在一些業(yè)務交叉領域表現(xiàn)得尤為突出，從而使職能部門履職時“角色”模糊、“標尺”不一。

（三）行業(yè)競爭激烈導致企業(yè)自律意識不強

雖然近年來瀘州的寄遞物流業(yè)務量持續(xù)上升，但由于從業(yè)企業(yè)的規(guī)模效應、信息技術的普及，快遞業(yè)市場競爭日益激烈，調(diào)查走訪中了解到各寄遞物流企業(yè)在收件過程中對開箱驗視、實名登記、系統(tǒng)錄入等環(huán)節(jié)工作上存在明顯薄弱之處。其主要表現(xiàn)為：一是“親疏有別”，對長期固定客戶一般開設“綠色通道”，對數(shù)量較多、多批次的物品常常在收件時只進行抽檢、甚至免檢；二是“聽之任之”，即快遞員在上門收件時，通常是客戶事先填好單據(jù)后就交給快遞員，快遞員并不主動要求查驗身份證等個人信息；三是“監(jiān)守自盜”，即少數(shù)經(jīng)營業(yè)主、從業(yè)人員利用職務之便，私自違反規(guī)定寄遞違禁品，典型例子如2017年7月四川廣元破獲的快遞網(wǎng)點業(yè)主規(guī)避規(guī)定寄遞毒品；四是“漏登”現(xiàn)象嚴重，按規(guī)定各寄遞網(wǎng)點及攬投人員要對收寄的郵件、快件進行實名信息系統(tǒng)錄入，但存在部份收寄人員在收寄時用自己或同事的身份證信息進行代錄入，原因是收寄人員在寄件人未帶身份證件的情況下，為增加業(yè)務避免客戶流失而采取的一種方式，雖錄入了身份信息，但其實際意義上未能真正實現(xiàn)寄件人實名制，一旦出現(xiàn)問題發(fā)生案件后難以實現(xiàn)追溯倒查。

（四）“同城快遞”“即時物流”異軍突起監(jiān)管困難

“同城快遞”、“即時物流”是2016年起新出現(xiàn)的物流渠道，其主要依托美團、餓了么、蜂鳥等外賣平臺的工作人員對同城區(qū)域內(nèi)的生鮮、商超、外賣、小件物品等進行即時配送，其主要特點是不經(jīng)過分拔中心就直接專人直送，其配送時間短、交易次數(shù)頻繁，但目前配套安檢仍未啟動，監(jiān)管存在較大漏洞。同時長期以來的“灰色快遞”現(xiàn)象仍大量存在，其主要表現(xiàn)方式為：縣（區(qū)）之間通常由定點客車、出租車等營運車輛托運，而在同一鎮(zhèn)（街道）則通過“摩的”司機進行托運。2015年廣西柳州“9.30”爆炸案，犯罪嫌疑人就是通過私下雇人帶貨的方式作案?！盎疑锪鳌眲t主要通過長途客車等夾帶相關少量貨物進行跨?。ㄊ校┻\輸，2015年我市N區(qū)公安機關與煙草專賣部門聯(lián)手打掉一非法運輸香煙的犯罪團伙，犯罪嫌疑人利用長途客運車司機，在每輛客車上私帶兩件香煙，絕不多帶（即確保單次查處只能行政處罰，無法刑事打擊），但將多條客運線路進行壟斷，通過螞蟻搬家，積少成多，后經(jīng)查實案值高達上百萬元。

（五）相關理論研究仍顯薄弱

目前，由于寄遞業(yè)處于快速增長通道、升級轉型速度較快，相關的理論探索工作在行業(yè)企業(yè)、大學院校中研究的較多，但過多關注于市場競爭、升級轉型方面，而對依法監(jiān)管、科學管控等方面研究還比較稀少；而政府體制內(nèi)的研究力量，由于對寄遞業(yè)特點認識不夠全面透徹，筆者查閱到的相關文獻資料，對監(jiān)管工作的困境狀況、對策建議等研究成果仍處于一個瓶頸期。

三、相關工作對策和建議

鑒于瀘州市寄遞物流的現(xiàn)狀，特別是監(jiān)管環(huán)節(jié)中存在的問題與短板，立足本地實際，現(xiàn)提出以下工作對策和建議：

（一）加強理論集成，形成制度匯編

鑒于現(xiàn)行的各類寄遞業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)眾多，建議可以由省級人大等機關牽頭，及時組織郵管、公安、商務等相關部門對各類法律法規(guī)進行解讀匯編，特別是在監(jiān)管工作中存在明顯短板的監(jiān)管主體、責任主體、關鍵環(huán)節(jié)、監(jiān)管手段等重點內(nèi)容進行強化明示，及時依法制成符合本地特點、操作性強的《寄遞業(yè)監(jiān)管暫行條例》，使全省寄遞物流業(yè)的監(jiān)管工作走上規(guī)范化、法治化軌道。

（二）厘清職責權限，完善責任體系

鑒于現(xiàn)行郵管系統(tǒng)的體制現(xiàn)狀，應在縣（區(qū)）及以下對履行寄遞物流日常監(jiān)管職責的部門，以“授權”或“委托”的方式，明晰其職能權限，使其具有完整的管理、執(zhí)法、處罰等權限，從而完善責任體系。借鑒國內(nèi)先行地區(qū)的經(jīng)驗，接受“授權”或“委托”的通常有兩個政府部門：即交通運輸部門和公安部門，且針對農(nóng)村地區(qū)寄遞網(wǎng)點的進一步加密趨勢，建議統(tǒng)一采取“委托”方式，由公安機關充當被委托單位（執(zhí)行部門為目前全市78個公安中心派出所）對網(wǎng)點進行管理，從而對寄遞公司、基層網(wǎng)點“雙軌管理、疊加管控”，特別是要組織被委托的主體即公安派出所采取“提前介入、捆綁作業(yè)”，將郵管、安全、反恐等專項監(jiān)管合并，與郵管部門加大聯(lián)合執(zhí)法，形成一體化管控模式，變現(xiàn)有“多軌并行”向“同頻作業(yè)”轉變，從而達到節(jié)省資源、提高效率的既定目標。同時探索完善郵管、公安、國安、工商、應急（消防）等監(jiān)管部門的會商、協(xié)作等工作機制，最大限度地避免郵管專業(yè)隊伍力量薄弱的短板，嚴格按照各自的工作職責分段監(jiān)管，不斷健全工作責任體系，讓安全監(jiān)管工作無縫銜接、閉環(huán)運行。

（三）強化技術集成，提高工作效率

以國家郵政局實施的“綠盾”工程建設為契機，對市級郵政安全監(jiān)控中心按標準配置監(jiān)控設備，有序對全部營業(yè)網(wǎng)點視頻監(jiān)控實現(xiàn)全覆蓋；為縣（區(qū)）被委托部門（全市中心派出所）逐步配發(fā)移動執(zhí)法裝備，加大現(xiàn)場執(zhí)法取證力度。同時在市級部門建立統(tǒng)一的視頻監(jiān)控中心，對各寄遞物流公司的分拔中心進行全天候不間斷的視頻監(jiān)管，促使其工作人員規(guī)范作業(yè)；對接入網(wǎng)絡的各基層網(wǎng)點進行不定期巡查，提升可視化調(diào)度和巡查震懾力。

（四）緊盯行業(yè)重點，盡量彌補漏洞

針對目前寄遞物流的行業(yè)特點，要緊盯重要節(jié)點、重要環(huán)節(jié)、重要領域，進一步彌補監(jiān)管漏洞。重點節(jié)點即是指在電商平臺營銷導致的時間峰點和重要活動期間的敏感節(jié)點，確保在監(jiān)管質量的前提下提高安檢效率。重要環(huán)節(jié)指收件、查驗環(huán)節(jié)，收件時要認真核對寄件人的身份信息，查驗時要當面對寄遞物品進行查驗，確定寄遞物品合規(guī)合法；特別在身份驗證上，可以借鑒國內(nèi)深圳、西安等先行地區(qū)的成功經(jīng)驗，統(tǒng)一為上門收攬件的工作人員配發(fā)物流寄遞治安管理手機或“快遞衛(wèi)士APP”，其手機或APP程序有授權管理，實行后臺管理，如手機丟失經(jīng)申報及時取消授權；工作人員采取到的信息是單向傳送，直接進入公安網(wǎng)，手機本身不保存相關信息，無法重復查看；數(shù)據(jù)是通過專門技術單向進入公安網(wǎng)，公安網(wǎng)設有防火墻，確保公安網(wǎng)和上傳數(shù)據(jù)的雙向安全。重要領域是指對化工、食品等特定行業(yè)的企業(yè)主體要堅持查驗必嚴、安檢必嚴的原則，對各網(wǎng)點的長期合作客戶不可擅自開設“綠色通道”、開通“免檢程序”。

（五）嚴懲違法行為，加大震懾力度

近年來，少數(shù)不法分子將寄遞物流作為實施違法犯罪活動的重要途徑，甚至個別經(jīng)營業(yè)主也利用自己的職務便利實施違法犯罪活動，故要加大對相關違法犯罪活動的打擊力度，特別是近年來比較突出的寄遞毒品、假幣、槍支、刀具等違法犯罪活動，對明知對方進行相關違法犯罪而不主動查驗也不積極舉報的，可按刑法中的共犯論處；對故意不履行相關安檢職責的，按相關法律法規(guī)進行懲處；對因工作疏忽或過失導致相關違法犯罪發(fā)生，引發(fā)嚴重后果的，要依法追究相關責任人員的法律責任；對在日常例檢中發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定作業(yè)的，要及時予以行政處罰，并列入重點管控名單，加大抽查頻率，對屢教不改的要及時予以取締、關停。

（六）追蹤行業(yè)風口，強化預研工作

由于受互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的影響，寄遞物流業(yè)也將出現(xiàn)一些新的行業(yè)動向，故要加大理論調(diào)研工作，近期要關注五個領域的問題：一是對即時物流（同城快遞）重點是對寄遞的小件物品在保證時效的前提下如何進行身份核對、安檢查驗；二是農(nóng)村基層營業(yè)網(wǎng)點建設進度加快，對各營業(yè)網(wǎng)點的監(jiān)管工作如何開展；三是對一些易偽裝、隱蔽性強的小件管制物品，如何提高查驗效率；四是郵管、公安等職能部門如何利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，對重點人群、重點企業(yè)的寄遞物品進行實時監(jiān)控；五是對未納入工作視線的灰色快遞如何監(jiān)控，如何替代。

（七）提煉總結經(jīng)驗，加大推廣力度

寄遞物流業(yè)是一個快速發(fā)展、不斷升級的新興產(chǎn)業(yè)，其監(jiān)管經(jīng)驗也處于不斷積累的過程中，在此期間應對相關的監(jiān)管經(jīng)驗及時總結提煉，主動與科學理論相對接，將零星、散亂的工作經(jīng)驗上升為成體系的工作模式，及時推廣鋪開，讓寄遞物流業(yè)的監(jiān)管工作及時納入科學化監(jiān)管、常態(tài)化監(jiān)管的軌道。