本刊記者 王純

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中財(cái)稅改革居于重要位置。全會(huì)公報(bào)明確指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，無論是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”，還是“轉(zhuǎn)變政府職能”，財(cái)政改革都起到頗為重要的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)稅體制改革不斷深入，改革遺留問題仍然沒有完全解決。

頂層設(shè)計(jì)都有 只需層層落實(shí)

“我國(guó)從1994年開始實(shí)行分稅制改革已有20多年，應(yīng)梳理總結(jié)，借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)國(guó)情的分稅制財(cái)稅體制?！鄙綎|財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心主任潘明星稱。

我國(guó)與美國(guó)等國(guó)家“稅種分開，稅權(quán)分立，機(jī)構(gòu)分設(shè)，轉(zhuǎn)移支付”的分稅制有所不同。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，1994年分稅制方案，設(shè)立了中央稅、地方稅和中央地方共享稅體系，營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅是地方主體稅種。但隨著2002年所得稅實(shí)行中央與地方六四分成，2016年5月1日全面營(yíng)改增后新增值稅中央與地方五五分成，地方稅體系群龍無首，缺乏主體稅種。而且，作為中央地方共享稅的新增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅占稅收總收入比重70%左右。顯然，落實(shí)十八屆三中全會(huì)和十九大提出的“健全地方稅體系”的改革任務(wù)，必須立足于“共享稅為主體、專項(xiàng)稅為輔助”的國(guó)情，不可能建成美國(guó)式的各級(jí)政府都有主體稅種和輔助稅種的分稅制體系。同時(shí)，與美國(guó)的分權(quán)模式不同，我國(guó)稅權(quán)是高度集中的，再加上這次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革確定的國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，形成了“共享稅為主體、稅權(quán)高度集中、國(guó)稅地稅合并統(tǒng)一”的中國(guó)特色的分稅制財(cái)稅體制，這種財(cái)稅體制適應(yīng)了我國(guó)政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

還要看到，分稅制的基礎(chǔ)是中央與地方事權(quán)的合理劃分。因?yàn)槭聶?quán)范圍決定支出規(guī)模，進(jìn)而決定收入規(guī)模。“中央與地方事權(quán)支出責(zé)任劃分不明確”是這次財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，比如，外交、國(guó)防自然歸中央財(cái)政，但像高等教育行業(yè)有時(shí)就不好劃分，一些高校常常被收歸中央或下放地方。盡管如此，隨著改革進(jìn)程，國(guó)家先后推出了中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分以及基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)劃分辦法，來逐步理順中央與地方事權(quán)劃分?！捌鋵?shí)已經(jīng)有了頂層設(shè)計(jì)，只需要去層層落實(shí)?！迸嗣餍欠Q。

完善財(cái)稅體制尚有空間

中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，在“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一”上，財(cái)稅體制還有很大的改善空間。十八屆三中全會(huì)決定明確了新一輪財(cái)稅體制改革將從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面入手。前兩項(xiàng)明確了具體的改革任務(wù)，后一項(xiàng)更大程度上涉及國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。類似企業(yè)只有一個(gè)財(cái)務(wù)部門，不能所有的部門都來收錢，其他職能部門應(yīng)將重點(diǎn)放在提供公共服務(wù)上，否則會(huì)出現(xiàn)利益沖突?，F(xiàn)在不少政府部門通過設(shè)立各種審批、檢查的門檻，設(shè)立各種收費(fèi)項(xiàng)目，作為部門收入的一項(xiàng)重要來源。未來，可從財(cái)政制度上保障各部門的經(jīng)費(fèi)，使得他們的立足點(diǎn)放在提供更好的服務(wù)上，罰款僅僅是處罰措施，而不是收入措施。

國(guó)務(wù)院參事、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓認(rèn)為，目前財(cái)政體制運(yùn)行中存在不少問題，其中之一就是地區(qū)性的稅收優(yōu)惠政策繁多。因?yàn)槎嗄晔聶?quán)模糊的結(jié)果造成“事權(quán)層層下移”，使得基層財(cái)力壓力頗大?，F(xiàn)在地方政府在稅收政策方面存在“亂開口子”的問題，這種結(jié)果部分歸咎為我國(guó)稅法的內(nèi)容比較寬泛，地方在執(zhí)法過程中，有很多變動(dòng)。地方“亂開口子”，即政府任意增稅或減稅的行為，實(shí)際就造成了企業(yè)成本的增加或減稅，導(dǎo)致了不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)。

中國(guó)社科院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法室主任席月民認(rèn)為，公共財(cái)政是法治財(cái)政，強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入與財(cái)政支出的法治化。2016年財(cái)政部專門制定了《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)要結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，并大力推行財(cái)政權(quán)力清單和責(zé)任清單，這對(duì)依法規(guī)范和治理地方稅權(quán)具有十分重要的意義。今年，分稅制改革又邁出了新步伐，全國(guó)人大已經(jīng)同意國(guó)務(wù)院將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，從而改革了國(guó)稅地稅征管體制，這為集中地方稅權(quán)、降低征納稅成本、提高稅收征管效率提供了組織保證。從未來一段時(shí)期的立法取向看，應(yīng)當(dāng)在財(cái)稅立法中全面建立各級(jí)財(cái)政重大決策的合法性審查機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定財(cái)政重大決策責(zé)任追究制度，依靠各類監(jiān)督和問責(zé)制守住地方稅收政策的合法性底線。

讓法律約束稅收權(quán)力

要維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，不能對(duì)某些部門或行業(yè)有過分的稅收優(yōu)惠，而對(duì)其他一些部門又有過分的稅收打壓，稅收應(yīng)通過法律的規(guī)制來盡可能維持中性。在今年全國(guó)兩會(huì)上，山東團(tuán)代表高明芹、李學(xué)海也曾提交議案，指出了目前財(cái)稅改革中存在的一些現(xiàn)實(shí)問題。

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，稅收中性強(qiáng)調(diào)的是政府課稅不能扭曲市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，應(yīng)盡可能地減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干擾或破壞。但從各國(guó)實(shí)際情況看，稅收激勵(lì)是不可避免的，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有關(guān)的某些稅收減讓優(yōu)惠措施也被認(rèn)為是合適的。實(shí)踐中，稅收優(yōu)惠被詬病往往是因?yàn)槠錂?quán)力行使缺乏制度制約，導(dǎo)致有關(guān)政府部門或地方政府屢屢濫用稅收優(yōu)惠權(quán)?！毕旅穹Q，雖然2015年《立法法》修改后我國(guó)已經(jīng)越來越強(qiáng)調(diào)稅收法定原則，但現(xiàn)行稅收法律法規(guī)對(duì)稅收優(yōu)惠權(quán)的規(guī)定仍顯粗疏，立法對(duì)相關(guān)政府部門或地方政府是否享有稅權(quán)（包括稅收優(yōu)惠權(quán)）并不清晰，未來的分稅制改革需要進(jìn)一步強(qiáng)化稅收立法權(quán)的行使，在稅收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵(lì)、地區(qū)發(fā)展激勵(lì)方面給予相關(guān)部門和地方政府以必要稅權(quán)，形成資本激勵(lì)、外資激勵(lì)、出口激勵(lì)等稅收減讓措施的合理設(shè)計(jì)，進(jìn)而使目標(biāo)行業(yè)和目標(biāo)地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策更接地氣，更符合我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和區(qū)域平衡發(fā)展的要求。

三中全會(huì)的公報(bào)提出“現(xiàn)代財(cái)政制度”的概念，該制度意味著收稅、財(cái)政支出、預(yù)算管理等都要有法可依。實(shí)踐中，可能存在通過的預(yù)算規(guī)定了當(dāng)年的財(cái)政收入，但稅法要求依法征稅，因此造成了超收收入，一些部門刻意在年初報(bào)低預(yù)算，造成大量超收收入，免于人大審議。

對(duì)此，席月民認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》是2014年修改的，在立法宗旨、調(diào)整范圍、預(yù)決算原則方面取得了重大突破，在全口徑預(yù)決算、地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算公開方面也作出了諸多創(chuàng)新，在預(yù)決算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整、監(jiān)督和法律責(zé)任方面也進(jìn)行了修改完善，從該法的實(shí)施效果看，總體情況良好。我國(guó)預(yù)算收入按預(yù)算年度統(tǒng)計(jì)計(jì)算，實(shí)踐中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，使預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督真正實(shí)現(xiàn)有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。