柴虎

【摘 要】為實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，近年來，各級政府部門加大了對村級的扶持力度，撥付了大量的財政扶持資金，但由于種種原因，資金使用過程中出現(xiàn)了一些問題，影響了資金使用效益和預期目標的實現(xiàn)，本文從筆者調(diào)查了解的情況入手，闡述了存在的問題，并有針對地提出了改良路徑建議。

【關(guān)鍵詞】財政扶持資金；村級集體；改良

黨的十八大明確了到2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，要完成這個宏偉目標，最關(guān)鍵的在于實現(xiàn)農(nóng)村的小康。因此，近年來各級政府不斷加大對村級經(jīng)濟社會發(fā)展的扶持力度，扶持的資金規(guī)模之大、項目范圍之廣前所未有。如筆者所在縣級市，2014年以來每年安排各類扶持資金均在2億元以上，扶持項目涉及干部報酬、組織運轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧專項等等。客觀地說，這些財政扶持資金的投放，為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障村級組織運轉(zhuǎn)、美化自然村莊面貌、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、改進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、增強農(nóng)民群眾獲得感和幸福感等發(fā)揮了巨大的積極作用。但是，筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村在使用財政扶持資金過程中存在一些不容忽視的問題，本文就如何解決存在的問題進行探討。

一、財政扶持村級資金使用現(xiàn)狀

1.部分項目資金使用與政策要求不相吻合

財政安排的扶持資金大多有明確、具體的政策指向和規(guī)定用途，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村往往只重視資金的爭取而忽視資金的使用安排，不可避免移用資金。如公益性崗位補貼資金，其政策設(shè)定補貼的對象是安排農(nóng)村低保戶家庭從事公益性工作的行政村，現(xiàn)實中低保戶家庭或因病或因殘而致貧基本缺乏勞動力，即使安排工作崗位也難以勝任。因此，一些行政村只是以低保戶家庭人員申報，所獲得的財政補貼資金部分或者全部由村集體留用，個別村甚至以發(fā)放低保戶工資名義套取資金用于招待費等開支。又如一村一品獎補資金，資金管理辦法明確其主要用于商標注冊、品牌培育、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、宣傳推介及市場開拓，少部分可彌補村級辦公經(jīng)費，經(jīng)對11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）33個行政村調(diào)查，發(fā)現(xiàn)按規(guī)定用途使用的占比僅為23%，大多用于道路硬化、文化禮堂及活動、綠化苗木、衛(wèi)生保潔等。

2.部分建設(shè)項目申報資料不實

部分財政補助項目要求達到一定的投資規(guī)模，才可按相應(yīng)比例給予資金補助。如浙江省《一事一議財政獎補省級專項資金管理辦法》規(guī)定“省財政獎補資金一般為項目核準總投資的三分之一左右”，浙江省《山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展專項資金和項目管理辦法》規(guī)定“產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)、低丘緩坡重點區(qū)塊開發(fā)項目，按項目總投資的一定比例實行直接補助，補助比例不超過50%”。為了獲得理想的補助資金量以彌補自身資金不足，相關(guān)單位在上報項目建設(shè)資料時想方設(shè)法虛增投資總規(guī)模，有的將由市屬部門直接發(fā)包實施的建設(shè)工程為我所用，包裝為本村建設(shè)項目內(nèi)容；有的將申報年度之前已經(jīng)完工的項目再次進行整理申報；還有的進行重復申報、疊加申報等。

3.部分項目建設(shè)工程管理混亂

財政扶持村級項目資金，大部分是以實施建設(shè)工程形式得到運用，在實施過程中各類違規(guī)違紀現(xiàn)象時有發(fā)生。

（1）不采取公開招標而直接發(fā)包?，F(xiàn)行規(guī)定是單項投資1萬元以上建設(shè)工程均要進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共資源交易中心進行公開招投標，但部分村漠視該規(guī)定，由村干部或村兩委商量直接指定施工單位，甚至未簽訂承建合同即予實施。

（2）規(guī)避招標肢解項目發(fā)包。為規(guī)避進入上一級交易平臺招標，故意抽減部分項目壓低預算價，如將裝修內(nèi)容中地磚鋪設(shè)單列進行變更增加等。

（3）結(jié)算價嚴重超合同價。工程預算不完整不準確，在施工過程中又以變更方式增加工程量，工程造價大幅度增加。

（4）以材料發(fā)票充抵建筑安裝發(fā)票支付工程款及將工程款支付到個人賬戶。

（5）工程資料不完整。在實施中忽視對相關(guān)原始資料的審核和歸集，導致事后不能完整反映項目建設(shè)過程。

4.部分項目決策不科學造成集體損失

為趕進度樹政績，罔顧相關(guān)法律法規(guī)硬性規(guī)定，抱著“先上車后買票甚至不買票”的思想，結(jié)果是好事未辦好、實事未辦實。有的村在建造集體房屋時，未批先建、批少建多、移址建設(shè)，從而導致村集體非法占地罰沒款的損失；有的村在道路改造時，前期準備未完成即開工，如某村在毗連村未配合做好沿線農(nóng)戶土地政策處理的情況下強行施工，后被迫中止實施，村集體支付損失費12.95萬元。

5.財務(wù)管理制度執(zhí)行不到位

《會計法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理制度》等都對村級財務(wù)核算和資金管理作了明確規(guī)定，但在一些村卻沒有得到嚴格執(zhí)行。一是會計信息失真，大量使用自購領(lǐng)款憑證開支費用，如以青苗補償費名義退計劃生育押金、付宅基地回購款、收公墓費用，以贊助款名義收回項目資金款等。二是村民誤工開支證據(jù)不足，生產(chǎn)性誤工、工程性誤工、公益性誤工等，僅憑一張工資發(fā)放單即予開支，缺乏與之相印證的誤工登記清冊。三是現(xiàn)金管理有漏洞，收入長期不入賬、大額現(xiàn)金支付、資金違規(guī)存放、備用金超限額等現(xiàn)象相對比較普遍。

上述問題的存在，嚴重影響財政扶持資金效益的發(fā)揮，也易成為干群關(guān)系緊張和腐敗現(xiàn)象的根源。究其原因，客觀上是村集體收入?yún)T乏，固有財源不足，而村莊環(huán)境、農(nóng)業(yè)設(shè)施、出行交通等都迫切需要進行改善，基層村級組織需要通過一系列的項目實施回應(yīng)群眾關(guān)切的問題，最終導致了挪用擠占、項目績效差等問題的發(fā)生；主觀上講，村干部缺乏對財經(jīng)法律、規(guī)章、紀律的學習和遵守，認為只要爭取到財政補助，至于怎么用可以由村里自行安排，從而導致項目資金使用管理上的問題。此外，資金分配單位只重視資金下達而忽視資金使用的日常監(jiān)管，在項目實施、工程驗收、事后成效等環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位也是不可忽視的因素。

二、加強財政扶持村級資金管理的改良路徑

財政扶持村級資金管理的優(yōu)劣，不僅影響財政資金政策績效，而且直接影響農(nóng)村群眾的切身利益，更有可能滋生腐敗現(xiàn)象。因此，管好用好財政扶持村級資金，確保國家惠農(nóng)政策落地生根，意義重大。筆者以為，應(yīng)從以下幾方面進行著力完善：

1.及時調(diào)整資金分配機制

對一些操作性不強、難以達到政策效應(yīng)的扶持資金，相關(guān)職能部門應(yīng)認真做好跟蹤問效，及時研究調(diào)整資金管理辦法。如公益性崗位補貼資金應(yīng)放寬安置對象，將農(nóng)村低收入農(nóng)戶家庭納入安置公益性崗位的范圍并給予財政補貼，使更多的困難農(nóng)戶享受到該項政策；一村一品獎補資金應(yīng)放寬資金使用方向，允許村級將獎補資金統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展等。

2.加大資金整合力度

目前，各地已經(jīng)采取措施將部分涉農(nóng)資金進行了整合，突出重點扶持幸福美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、山區(qū)經(jīng)濟項目等，但仍有一些項目由主管部門進行隨意分配，資金規(guī)模較小、補助范圍較大，使用效益不盡人意。一些行政村向多部門爭取資金，少數(shù)村在一個年度內(nèi)申報十幾個項目，還有一些項目資金分散投入、難以達到預期效益。對這些“小而散”，要勇于打破資金管理部門原有的“固化利益”，統(tǒng)一歸口至財政部門進行預算安排和分配，盡可能整合捆綁使用。

3.加強資金的監(jiān)督管理

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)進一步加強對本轄區(qū)行政村的“三資”管理，主管部門應(yīng)切實履行好業(yè)務(wù)指導職能。資金分配部門要克服“只管放款、不管效益”的做法，對項目實施全過程進行監(jiān)督管理；部門之間要建立通暢的溝通協(xié)調(diào)機制，嚴把立項考察關(guān)、使用檢查關(guān)、效益驗收關(guān)；要建立完善財政扶持資金績效評價辦法，構(gòu)建有效的激勵機制，促使財政資金投入能獲得最大的經(jīng)濟社會利益。

4.多舉措發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟

村級集體經(jīng)濟是推進新農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會加快發(fā)展具有十分重要的作用。要結(jié)合各村實際，充分利用現(xiàn)有資源，輔之以扶持政策，創(chuàng)建村級自身財源。要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，取消村級資金配套的項目，盡量減少公益事務(wù)的村級負擔，形成良性發(fā)展機制。對一些人口少、區(qū)位偏僻、交通不便的行政村，引導鼓勵進行整村遷移，在相對優(yōu)越的新環(huán)境中謀求新發(fā)展。

5.組織制度培訓并嚴格執(zhí)行落實

要采取定期培訓的方式，使村級資金管理人員牢記并自覺遵守村級資金管理的各項規(guī)章制度。尤其是重大工程建設(shè)，要規(guī)范預算、發(fā)包、變更、結(jié)算、支付等行為，通過公開公正的招投標程序，與中標單位簽訂施工合同，工程竣工要經(jīng)過相關(guān)單位驗收。同時要加大違規(guī)責任追究力度，發(fā)現(xiàn)違反相關(guān)規(guī)定行為，應(yīng)嚴格按照《浙江省違反村級財務(wù)管理規(guī)定行為責任追究辦法》追究責任人員責任，以切實增強財經(jīng)法規(guī)制度的權(quán)威和效力。