邱薇

摘 要：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是當(dāng)前用地節(jié)約集約制度的一項(xiàng)重要探索，結(jié)合贛江新區(qū)的設(shè)立，以及其區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要契機(jī)，本文通過借鑒廣東省深圳市、廣州市的調(diào)研成果，結(jié)合南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)際，針對(duì)低效用地再開發(fā)的工作思路及運(yùn)作模式提出幾點(diǎn)思考建議。

關(guān)鍵詞：低效用地再開發(fā) 南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū) 工作思路 運(yùn)作模式

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2018）01（a）-0212-02

我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，如何有效推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，結(jié)合地方實(shí)際調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模，優(yōu)化城市布局，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)成為亟待解決的問題。2008年以來，廣東、浙江、遼寧等省先后開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，2013年4月國(guó)土資源部制定了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，擴(kuò)大到全國(guó)包括江西省在內(nèi)的十個(gè)?。ㄊ校╅_展“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”試點(diǎn)，2016年11月國(guó)土資源部又印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》[1]（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），這是國(guó)土資源部貫徹落實(shí)中央決策部署的具體舉措。

2016年10月20日，贛江新區(qū)正式掛牌成立，為加快推進(jìn)贛江新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在土地利用的政策方向上先行先試，經(jīng)開區(qū)作為新區(qū)最重要的組團(tuán)之一，結(jié)合《指導(dǎo)意見》的部署要求，為有效推進(jìn)南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用，加快低效用地的再開發(fā)工作，通過實(shí)地考察深圳市、廣州市等城市更新、土地整備等方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，從而探尋南昌市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的著力點(diǎn)。

1 低效用地的內(nèi)涵及范圍認(rèn)定

1.1 低效用地的內(nèi)涵

《指導(dǎo)意見》中規(guī)定的“城鎮(zhèn)低效用地”定義為：第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，且權(quán)屬清晰，不存在爭(zhēng)議。從《指導(dǎo)意見》的改造開發(fā)范圍可以看出，城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵還應(yīng)該包括不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的存量建設(shè)用地，以及規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。城鎮(zhèn)低效用地是為了解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城鎮(zhèn)更新改造、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)而產(chǎn)生的概念，通過創(chuàng)新用地政策，從而達(dá)到改造提升地區(qū)土地節(jié)約集約利用水平。

1.2 低效用地范圍認(rèn)定

地方政府根據(jù)自身不同的實(shí)際進(jìn)行范圍認(rèn)定。例如，深圳市是最早提出城市更新概念的城市，在廣東省提出大力推動(dòng)“三舊”改造的背景下，創(chuàng)新土地政策，提升改造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為深圳、廣州等城市低效用地改造的具體做法。在《深圳市城市更新辦法》[2]中，城市更新的主體是針對(duì)城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)具有以下情形之一的區(qū)域進(jìn)行。

在長(zhǎng)沙市開發(fā)園區(qū)低效用地研究項(xiàng)目中[3]，把低效用地定義為未按要求對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，或土地利用現(xiàn)狀仍有調(diào)整提升潛力的在用建設(shè)用地，認(rèn)定的范圍具體包括土地經(jīng)濟(jì)效益低，土地利用強(qiáng)度低等用地。

無錫市結(jié)合實(shí)際市情出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略布局的實(shí)施意見》（錫政發(fā)〔2014〕151號(hào)），將低效用地的范圍[4]認(rèn)定歸納為：布局散亂、設(shè)施落后，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定需要改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等；落后于國(guó)家、省、市產(chǎn)業(yè)政策、“退二進(jìn)三”、產(chǎn)出水平低于同行業(yè)平均水平的產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；未充分利用的土地；原用地性質(zhì)不符合現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量建設(shè)用地等。

2 廣州、深圳兩市城市更新模式概述

2.1 以創(chuàng)新土地政策為抓手，形成系統(tǒng)的更新政策體系

深圳市在2012年1月出臺(tái)《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》、2016年11月出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》、2017年依據(jù)《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃》又出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》，明確城市更新的任務(wù)、目標(biāo)、方向，這相繼出臺(tái)的一列經(jīng)政府批準(zhǔn)的綱領(lǐng)性文件，為深圳市的城市更新提供了具體、規(guī)范性的指導(dǎo)。

廣州市在2009年出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》，2012年又在此基礎(chǔ)上出臺(tái)補(bǔ)充意見，2015年9月出臺(tái)《廣州市城市更新辦法》，2016年又出臺(tái)《廣州市城市更新辦法》的三個(gè)配套辦法，即《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》《廣州市舊廠房更新實(shí)施辦法》《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法》（簡(jiǎn)稱城市更新“1+3”政策），這一系列政策的出臺(tái)不僅為廣州市的城市更新提供了系統(tǒng)性的政策支持，而且在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升土地利用效率、改善人居環(huán)境等方面發(fā)揮了積極作用，取得了明顯成效。

2.2 以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型同步升級(jí)

深圳、廣州兩市根據(jù)城市發(fā)展的功能定位，制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，推進(jìn)舊工業(yè)區(qū)的復(fù)合更新，適當(dāng)控制“工改商”、“工改住”數(shù)量，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，如廣州市劃定了95個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，面積48.7萬畝，逐步開展改造和建設(shè)。在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，珠三角地區(qū)各城市創(chuàng)新了相關(guān)土地用途認(rèn)定和供地方式，如廣州市規(guī)定，符合產(chǎn)業(yè)方向的新業(yè)態(tài)用地可采用掛牌方式出讓，實(shí)現(xiàn)“以項(xiàng)目找土地”；深圳市規(guī)定，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)用地供給方式和供地年限實(shí)行差別化管理，進(jìn)一步提高土地供應(yīng)的針對(duì)性、導(dǎo)向性和有效性，結(jié)合特殊功能區(qū)定位，根據(jù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，實(shí)施特殊的土地政策，比如，提及支持前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)在土地供應(yīng)、地價(jià)管理、招商引資、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、收益調(diào)節(jié)等方面先行先試，為前海的戰(zhàn)略目標(biāo)落地提供多層次的載體。

3 南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)低效用地再開發(fā)工作思路

3.1 成立專門工作機(jī)構(gòu)

為推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地工作再開發(fā)力度，建議強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，高位推動(dòng)落實(shí)，成立由贛江新區(qū)管委會(huì)及各組團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，經(jīng)發(fā)、財(cái)政、住建、規(guī)劃、社發(fā)、城環(huán)、國(guó)土等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并且成立城市更新局具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。

3.2 嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入條件

經(jīng)開區(qū)作為贛江新區(qū)的組團(tuán)之一，在項(xiàng)目引入的過程中，發(fā)揮規(guī)劃先行、招商防控作用，遵循重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障，通過會(huì)審制度及項(xiàng)目評(píng)審制度的健全，確保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目入?yún)^(qū)投產(chǎn)、出效益，從源頭上防范低效用地的產(chǎn)生。

3.3 編制低效用地再開發(fā)規(guī)劃以及年度實(shí)施計(jì)劃

結(jié)合經(jīng)開區(qū)現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，結(jié)合經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、功能區(qū)定位并結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史人文傳承等內(nèi)容，編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃。

3.4 對(duì)轄區(qū)內(nèi)的低效用地調(diào)查摸底

依據(jù)江西省建設(shè)用地控制指標(biāo)及國(guó)家相關(guān)節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)，從土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出水平、經(jīng)濟(jì)效益、用地現(xiàn)狀等指標(biāo)進(jìn)行排查，以南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)主城區(qū)980公頃范圍和白水湖管理處907公頃范圍為調(diào)查范圍進(jìn)行摸底排查。摸清范圍內(nèi)低效用地和存量建設(shè)用地的實(shí)際情況，以第二次土地調(diào)查成果和年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在進(jìn)一步實(shí)地核實(shí)的前提下，將擬列入低效用地的范圍以圖斑的形式標(biāo)注在遙感影像圖及土地利用總體規(guī)劃圖上，建立開發(fā)區(qū)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫和改造臺(tái)賬。

3.5 結(jié)合經(jīng)開區(qū)實(shí)際，加大推進(jìn)節(jié)約集約利用土地力度

針對(duì)經(jīng)開區(qū)存在部分用而未盡、低效用地的歷史遺留問題，以清理低效用地為著力點(diǎn)，各部門聯(lián)動(dòng)配合，各司其職，通過加大土地供后監(jiān)管動(dòng)態(tài)巡查，切實(shí)履行監(jiān)管職能進(jìn)一步加大清理處置力度，逐步建立起了工業(yè)低效用地退出機(jī)制，建立土地利用管控長(zhǎng)效機(jī)制。

4 南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)低效用地再開發(fā)運(yùn)作模式建議

4.1 調(diào)動(dòng)原國(guó)有土地使用權(quán)人參與低效用地再開發(fā)的積極性

在適應(yīng)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的前提下，由符合條件的原國(guó)有土地使用權(quán)人自主申請(qǐng)參與開發(fā)，必須報(bào)新區(qū)批準(zhǔn)。對(duì)于不改變?cè)杏猛?，僅是廠房容積率提高的工業(yè)用地，簽訂補(bǔ)充協(xié)議后，可不再增繳土地出讓價(jià)款。對(duì)于原國(guó)有土地使用權(quán)人有開發(fā)意愿，但沒有開發(fā)能力的，可由區(qū)管委會(huì)收回重新進(jìn)行招拍掛，并給予原國(guó)有土地使用權(quán)人合理補(bǔ)償。

4.2 以項(xiàng)目“嫁接”方式提高用地效率

對(duì)企業(yè)效益低下的，督促企業(yè)整改、升級(jí)、提效，或與企業(yè)協(xié)商置換到標(biāo)準(zhǔn)廠房生產(chǎn)，或者通過協(xié)商收儲(chǔ)土地；對(duì)連續(xù)兩年“零稅收”、瀕臨破產(chǎn)的“僵尸”企業(yè)用地，由區(qū)管委會(huì)與企業(yè)協(xié)商收儲(chǔ)，再通過項(xiàng)目“嫁接”、企業(yè)重組、重新招商等方式盤活用地。

4.3 健全低效用地改造項(xiàng)目倒逼機(jī)制

對(duì)確定為低效用地、閑置用地且又不愿退出的企業(yè)，由開發(fā)區(qū)與企業(yè)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，約定企業(yè)的投資強(qiáng)度、投資進(jìn)度以及稅收貢獻(xiàn)，倒逼企業(yè)早投產(chǎn)早見效。

4.4 鼓勵(lì)轄區(qū)企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

鼓勵(lì)引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高土地利用效率?？稍圏c(diǎn)符合產(chǎn)業(yè)方向的新業(yè)態(tài)用地采用掛牌方式出讓，實(shí)現(xiàn)“以項(xiàng)目找土地”的供地方式。對(duì)不同產(chǎn)業(yè)用地供給方式和供地年限實(shí)行差別化管理，進(jìn)一步提高土地供應(yīng)的針對(duì)性、導(dǎo)向性和有效性。

4.5 鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

對(duì)納入改造范圍的地塊，允許市場(chǎng)主體參與低效用地再開發(fā)，對(duì)前期已通過招拍掛受讓的土地，可以試點(diǎn)協(xié)議方式出讓給該市場(chǎng)主體。市場(chǎng)主體依據(jù)規(guī)劃條件對(duì)改造地塊進(jìn)行方案編制和拆遷補(bǔ)償方案，并報(bào)新區(qū)批準(zhǔn)后，按協(xié)議方式供地。參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的，可以根據(jù)新區(qū)相關(guān)規(guī)定，配建一定比例的產(chǎn)業(yè)用房、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施。

5 結(jié)語

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)要以創(chuàng)新、共享的理念完善各項(xiàng)工作機(jī)制，南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)要牢牢把握贛江新區(qū)發(fā)展的新機(jī)遇，以廣東省城市更新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為借鑒，有效破解用地難題，加快轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)升級(jí)及土地利用方式，合理國(guó)土資源空間布局，為積極探索經(jīng)開區(qū)土地管理新政提供有力支撐。

參考文獻(xiàn)

[1] 國(guó)土資源部.關(guān)于印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》的通知（國(guó)土資發(fā)[2016]147號(hào)）[Z].2016.

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